在政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)中，包括《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》，都規(guī)定允許中標(biāo)、成交供應(yīng)商有條件地分包履行合同，但同時(shí)規(guī)定，不允許中標(biāo)、成交供應(yīng)商轉(zhuǎn)包（轉(zhuǎn)讓?zhuān)┞男泻贤?。《政府采?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號(hào)令）第三十五條則規(guī)定，投標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)定和采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)際情況，擬在中標(biāo)后將中標(biāo)項(xiàng)目的非主體、非關(guān)鍵性工作分包的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)文件中載明分包承擔(dān)主體，分包承擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)資質(zhì)條件且不得再次分包。那么在政府采購(gòu)活動(dòng)中，分包與轉(zhuǎn)包究竟符合不符合法律規(guī)定？?jī)烧哂钟惺裁磪^(qū)別呢？

所謂政府采購(gòu)分包，是指中標(biāo)、成交供應(yīng)商按采購(gòu)（招標(biāo)）文件的約定，經(jīng)采購(gòu)人同意，將中標(biāo)、成交項(xiàng)目中的非主體部分或非關(guān)鍵的某些部分，再分給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的供應(yīng)商履行合同的行為。

所謂政府采購(gòu)轉(zhuǎn)包，是指中標(biāo)、成交供應(yīng)商將其項(xiàng)目的合同履行權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人，自己卻退出履行合同義務(wù)，受讓人成為項(xiàng)目合同的另一方當(dāng)事人，中標(biāo)、成交供應(yīng)商只收取一定的“轉(zhuǎn)讓費(fèi)”的行為。

雖然分包與轉(zhuǎn)包只是一字之差，且“分”字和“轉(zhuǎn)”字在這里都是動(dòng)詞。但從字面上講，“分”作“分給、分配”講，“轉(zhuǎn)”作“讓渡、讓與”講；僅從詞義上理解，就能看出中標(biāo)、成交供應(yīng)商在分包和轉(zhuǎn)包中的地位、作用和承擔(dān)的角色及責(zé)任是不同的。

可依法分包履行合同

在政府采購(gòu)活動(dòng)中，允許中標(biāo)、成交供應(yīng)商分包履行合同是有前提條件的。

首先，要依法分包履約。《政府采購(gòu)法》第四十八條規(guī)定，經(jīng)采購(gòu)人同意，中標(biāo)、成交供應(yīng)商可以依法采取分包方式履行合同。我國(guó)合同法、招標(biāo)投標(biāo)法等法律也對(duì)分包履行做出了規(guī)定。所以，政府采購(gòu)中分包履行合同的，應(yīng)按政府采購(gòu)采購(gòu)法、合同法、招投標(biāo)法相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)，為了落實(shí)中小企業(yè)促進(jìn)法，分包給中小企業(yè)履行合同也是較佳選擇。

其次，要按約分包履行。是否必須分包履行或怎么分、分多少，應(yīng)按招標(biāo)文件和合同的約定進(jìn)行，如招標(biāo)文件中采購(gòu)人沒(méi)有明確的反對(duì)或禁止分包，中標(biāo)、成交供應(yīng)商可以在投標(biāo)文件（響應(yīng)文件）中提出分包履行的方案。所以，采購(gòu)人同意分包履行是必要條件，如采購(gòu)人不同意，中標(biāo)、成交供應(yīng)商不可擅自分包履行。

其三，決定是否分包履行的權(quán)利是平等的。在是否分包履行合同的問(wèn)題上，采購(gòu)人和中標(biāo)、成交供應(yīng)商是平等的。采購(gòu)人可禁止中標(biāo)、成交供應(yīng)商分包履行合同，同時(shí)，也不允許采購(gòu)人強(qiáng)迫要求中標(biāo)、成交供應(yīng)商分包履行，或者強(qiáng)行要求中標(biāo)、成交供應(yīng)商分包給采購(gòu)人指定的承擔(dān)主體。

其四，分包履行的只能是非主要項(xiàng)目。在政府采購(gòu)法規(guī)中，并沒(méi)有具體地規(guī)定哪些項(xiàng)目可以分包，分包的份額占多大的比例，但卻規(guī)定了中標(biāo)、成交供應(yīng)商只能將采購(gòu)人允許分包履行的中標(biāo)項(xiàng)目中非主體或非關(guān)鍵的部分再分給其他供應(yīng)商，但不可將主體項(xiàng)目、關(guān)鍵項(xiàng)目或部分進(jìn)行分包，更不可全部都分包出去，自己只是一個(gè)“組裝者”。

其五，分包層次只能有一級(jí)。也就是說(shuō)，只能進(jìn)行一次性分包，即承接分包工作的主體不得將其承接的項(xiàng)目或部分再分包給下一級(jí)的承擔(dān)主體。

其六，對(duì)分包承擔(dān)主體也有資質(zhì)要求。對(duì)于分包的承擔(dān)主體的資質(zhì)要求，《招標(biāo)投標(biāo)法》和87號(hào)令都有規(guī)定，分包承擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)資質(zhì)條件。這個(gè)“相應(yīng)資質(zhì)條件”是一個(gè)模糊概念，一般理解為：一是分包承擔(dān)主體必須符合政府采購(gòu)法第二十二條所規(guī)定的供應(yīng)商的基本條件；二是分包承擔(dān)主體必須符合招標(biāo)文件所要求的履行合同的基本資格條件和履約能力。

最后，分包必須依法簽訂合同。簽訂合同的目的是為了明確中標(biāo)、成交供應(yīng)商和分包承擔(dān)主體的責(zé)任。即：中標(biāo)、成交供應(yīng)商就采購(gòu)項(xiàng)目和分包項(xiàng)目向采購(gòu)人負(fù)總責(zé)，分包承擔(dān)主體就各自分包的項(xiàng)目或部分承擔(dān)責(zé)任。

四種情形屬違法分包

允許依法分包，那一定也有違法分包之行為。那么，哪些情況屬于違法分包呢？

參照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)定，采取歸納法類(lèi)比分析可知，下列行為屬于違法分包。一是中標(biāo)、成交供應(yīng)商將項(xiàng)目合同分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位的；二是招標(biāo)文件或采購(gòu)合同中未有約定，中標(biāo)、成交供應(yīng)商將其承擔(dān)的部分項(xiàng)目交由其他單位完成的；三是中標(biāo)、成交供應(yīng)商將建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)或項(xiàng)目的主體、關(guān)鍵工作分包給其他單位的；四是分包承擔(dān)主體將其承包的部分再分包的。

轉(zhuǎn)包被明令禁止

在政府采購(gòu)活動(dòng)中，轉(zhuǎn)包是明令禁止的。《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十二條規(guī)定，供應(yīng)商有下列情形之一的，依照政府采購(gòu)法第七十七條第一款的規(guī)定追究法律責(zé)任：……（四）將政府采購(gòu)合同轉(zhuǎn)包；……而《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條也規(guī)定，不得將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓。

那么，怎么認(rèn)定轉(zhuǎn)包（轉(zhuǎn)讓?zhuān)┬袨槟兀?/strong>

以政府采購(gòu)工程項(xiàng)目為例，可根據(jù)下列情形認(rèn)定是否屬于轉(zhuǎn)包行為：一是承包（中標(biāo)、成交供應(yīng)商）合同的主體是否已實(shí)質(zhì)上變更；二是工程施工現(xiàn)場(chǎng)管理人員的隸屬關(guān)系，與申報(bào)質(zhì)量監(jiān)督時(shí)是否一致，其主要施工隊(duì)伍和技術(shù)人員是否為投標(biāo)文件所承諾的人員；三是中標(biāo)、成交供應(yīng)商的履約行為（包括組織機(jī)構(gòu)、工作協(xié)調(diào)、技術(shù)措施方案、質(zhì)量和安全責(zé)任等）是否落實(shí)；四是中標(biāo)、成交供應(yīng)商的主要管理人員是否實(shí)際到位；五是在由中標(biāo)、成交供應(yīng)商提供材料時(shí)，核查工程項(xiàng)目的原材料是否是由該中標(biāo)、成交供應(yīng)商供應(yīng)的。

非法轉(zhuǎn)包與違法分包的區(qū)別

非法轉(zhuǎn)包和違法分包雖然都是政府采購(gòu)法律法規(guī)所不允許的，但兩者之間還是有一定區(qū)別的，它們的違法程度、對(duì)社會(huì)的危害程度也有所不同，因此，有必要進(jìn)行甄別對(duì)待。

一是主體不同。轉(zhuǎn)包發(fā)生在中標(biāo)、成交供應(yīng)商和轉(zhuǎn)包承擔(dān)主體之間，原中標(biāo)、成交供應(yīng)商實(shí)質(zhì)上退出；分包則發(fā)生在中標(biāo)、成交供應(yīng)商與分包承擔(dān)主體之間，原中標(biāo)、成交供應(yīng)商沒(méi)有退出。二是對(duì)象不同。轉(zhuǎn)包的對(duì)象是合同的全部?jī)?nèi)容；而分包僅指合同中的部分項(xiàng)目或部分內(nèi)容。三是合同效力不同。轉(zhuǎn)包屬于法律法規(guī)明確禁止的無(wú)效行為；分包是允許的，但必須依法依規(guī)按約進(jìn)行。四是對(duì)應(yīng)的義務(wù)不同。非法轉(zhuǎn)包者完全退出了整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)的后期履行，不履行相關(guān)項(xiàng)目合同全部義務(wù)；而違法分包，只是部分項(xiàng)目相關(guān)行為違法，但仍履行總體的合同義務(wù)。