圖一：涉案標的額分布情況

圖二：被告類型分布情況

    核心提示：隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，很多農(nóng)民選擇以進城務工為主業(yè)，使農(nóng)村原本高度結(jié)合的人地關系發(fā)生了松動，出現(xiàn)了大量的農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。面對這一新狀況，中央為進一步釋放人地活力，確定了農(nóng)村土地制度改革方向，推進農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。但農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)三權(quán)分置制度在實踐中仍然面臨著一些問題，急需進行有針對性的探索研究。為此，廣東省湛江市中級人民法院成立課題組，在湛江兩級法院2013年至2017年審理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛案件中隨機抽取了84件案件的一審判決書，運用SPSS軟件系統(tǒng)進行了統(tǒng)計分析。

    一、基本情況

    1.合同類型集中

    在抽樣的84件案件中，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租合同糾紛占比為77.25％，入股、轉(zhuǎn)讓、繼承、互換等其他合同糾紛僅占22.75％。這說明湛江法院審理的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同以土地轉(zhuǎn)包、出租為主要類型，類型比較集中。

    2.涉案標的較大

    2013年至2017年農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同案件訴訟標的額總計2365.78萬元，其中2013年124.8萬元，2014年289.73萬元，2015年432.35萬元，2016年641.7萬元，2017年877.2萬元，呈現(xiàn)逐年上升的趨勢（見圖一），也表明案件處理結(jié)果牽涉到經(jīng)營權(quán)人的切身利益和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，處理難度較大。

    3.被告類型集中

    在抽樣案件中，承包人為被告的案件占58.62％，經(jīng)營權(quán)人為被告的案件僅占32.18％。此外，還包括擔保人、銀行、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等被告類型?？梢?，此類案件的被告以經(jīng)營權(quán)人和承包人居多，二者占比在90%以上。（見圖二）

    4.糾紛起因多樣

    課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湛江法院受理的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛案件的起因類型多達9種。在這些起因類型中，土地補償款、經(jīng)濟損失、土地侵占最為突出，三者共占所受理案件的95％以上。

    5.紛爭不易調(diào)解

    調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，近五年湛江法院農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛案件的結(jié)案方式以判決為主，占所審結(jié)案件的88.72％，其次為調(diào)解或撤訴，占所審結(jié)案件的11.28％。從年份來看，2013年調(diào)解率最低，為3.15%，調(diào)解率最高年份也未超過12%?？梢?，此類案件不易調(diào)解，處理難度較大。

    二、存在問題

    1.經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分置后權(quán)屬難以在理論層面確定

    目前，理論界對劃分經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的權(quán)屬問題存較大分歧。比如在經(jīng)營權(quán)屬性上，學界有用益物權(quán)說與債權(quán)說兩種分歧；在承包權(quán)方面，也有物權(quán)說、成員權(quán)說和收益權(quán)說三種爭議。這因為若承包權(quán)屬于物權(quán)，那么承包權(quán)就獲得單獨確權(quán)頒證且能夠進行自由流轉(zhuǎn)和設立抵押權(quán)，但這卻與承包權(quán)僅屬于集體經(jīng)濟組織成員的性質(zhì)存在立法上的沖突。若經(jīng)營權(quán)被納入債權(quán)范圍，則會使其因失去權(quán)利的穩(wěn)定性而衍變成不固定期限的債權(quán)行為，從而難以與承包權(quán)相抗衡；若經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，由于在同一土塊上存在著經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)兩種物權(quán)，也會與一物一權(quán)原則相違背，且由于權(quán)利疊加，容易導致經(jīng)營權(quán)人與承包權(quán)人出現(xiàn)利益沖突。

    2.經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的權(quán)能在法律上存在解釋缺位

    現(xiàn)行的土地管理法、擔保法、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法等法律針對經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的屬性、流轉(zhuǎn)、抵押及保護措施等方面均缺乏直觀的體現(xiàn)和清晰的解釋。主要原因在于，目前對經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的權(quán)能和屬性在理論界依然存在分歧，在法律上存在解釋缺失，在司法實踐中尚未成熟，導致在法律層面規(guī)制三權(quán)分置屬性還有諸多疑難，而這又直接反映在三權(quán)分置的實踐層面上，特別是對實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)等問題上，因法律依據(jù)的缺乏面臨于法無據(jù)的狀況。

    3.經(jīng)營權(quán)人與承包權(quán)人的利益在政策取向上出現(xiàn)兩難

    當前，中央關涉土地改革的政策文件還難以擺脫農(nóng)村土地的社會保障和生產(chǎn)要素雙重功能的窠臼。但不容忽視的是，這一雙重功能的農(nóng)地政策取向在現(xiàn)實中遇到諸多障礙：假若強化農(nóng)地社保功能，對農(nóng)地抵押和流轉(zhuǎn)就會心存顧慮，必然在政策層面作出更為嚴格的約束，如限制農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體的形成或優(yōu)化；假若凸顯農(nóng)地的要素和財產(chǎn)配置功能，就必須在政策層面積極推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)和抵押，加快培育規(guī)模經(jīng)營主體，但由于受土地流轉(zhuǎn)或抵押收益較低、承包經(jīng)營權(quán)人再就業(yè)能力不高等因素影響，要實際操作起來必然會遇到重重困難。因而，協(xié)調(diào)處理農(nóng)地雙重功能的關系，在三權(quán)分置改革下已實際轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌浇?jīng)營權(quán)人與承包權(quán)人利益分配的平衡問題，假若不能有效協(xié)調(diào)好這一關系，很可能會造成三權(quán)分置改革效果的下降。

    4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式在路徑上形成對經(jīng)營權(quán)抵押的制約

    以出租、轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，流出方系明碼標價出讓其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，流入方的第三方經(jīng)營權(quán)人系通過簽訂正式合同，并給付對應價款而取得了流出方的農(nóng)地使用、占有等權(quán)能，但由于待合同期滿需將租用農(nóng)地返還流出方，因而采用這一方式，即便承包權(quán)并不因流轉(zhuǎn)發(fā)生權(quán)利關系變更，但卻實際上使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)發(fā)生了分置狀況，所以在性質(zhì)上應屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)。不過，因債權(quán)性流轉(zhuǎn)并沒有為經(jīng)營權(quán)人創(chuàng)設新的物權(quán)，所以并不因經(jīng)營權(quán)的分置而產(chǎn)生物權(quán)的變動，且目前年租制的農(nóng)地出租及轉(zhuǎn)包是最頻繁的流轉(zhuǎn)形式，承包農(nóng)戶通常會設定嚴格的條件限制承租方以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)向銀行抵押貸款，也拒絕當農(nóng)地經(jīng)營權(quán)面臨處置時根據(jù)照租賃方與銀行貸款協(xié)議轉(zhuǎn)讓與處置農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，這使得經(jīng)營權(quán)需要抵押功能與農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的限制發(fā)生正面沖突。

    三、對策建議

    1.明確界定經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的權(quán)能

    承包經(jīng)營權(quán)分離出經(jīng)營權(quán)以后，承包權(quán)人同農(nóng)地所在經(jīng)濟組織的關系并未發(fā)生實質(zhì)性變化，仍然可通過該組織成員身份獲取承包地，且在流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)時獲得租金等對價收益，并對經(jīng)營權(quán)人利用農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營行為進行監(jiān)督，在流轉(zhuǎn)農(nóng)地期限屆滿后可重新流轉(zhuǎn)承包地給新的經(jīng)營權(quán)人。在政府征收征用承包地時，承包權(quán)人享有獲取對應農(nóng)地補償?shù)臋?quán)利；承包權(quán)人去世后，其父母及配偶等繼承人享有承包地的繼承權(quán)；在承包權(quán)人進城務工并扎根于城市時，其仍有農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，可將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為土地財產(chǎn)權(quán)，也可以放棄農(nóng)地承包資格，有償自愿地退出承包權(quán)。可以說，三權(quán)分置制度改革后農(nóng)地承包權(quán)仍應屬于物權(quán)，其內(nèi)涵應涵蓋承包地維持權(quán)、土地征收征用補償獲取權(quán)、監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)、到期收回承包地權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離時的對價請求權(quán)、再次轉(zhuǎn)包權(quán)、有償退出權(quán)、繼承權(quán)等，這應予以明確。

    2.在立法完善上進行適當探索

    可對土地管理法、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法、擔保法等相關法律進行相應的修訂，明確經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的法律地位與權(quán)屬，規(guī)定農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)在使用、占有、處置和收益方面的權(quán)利界限及權(quán)責內(nèi)容；將經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)增添為新的權(quán)利類別，對經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的權(quán)利行使條件、權(quán)利內(nèi)容、取得方式、權(quán)利保護和喪失等在法律層面進行重新設計?？芍贫▎涡械霓r(nóng)地經(jīng)營權(quán)法，明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬、流轉(zhuǎn)方式、確權(quán)方式和登記要件、價值評估、抵押、處置條件、監(jiān)管和管理方式等內(nèi)容，農(nóng)地經(jīng)營者的條件、范圍和權(quán)責事項等。同時，對于外來業(yè)主、工商資本獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的條件、資格、流轉(zhuǎn)農(nóng)地的規(guī)模、面積和用途、再次流轉(zhuǎn)的期限限制等作出細化規(guī)定。

    3.對土地征收與農(nóng)業(yè)補貼等政策進行調(diào)整

    應明確現(xiàn)行耕地征收征用補償項目的類型，對于關涉征收農(nóng)地本身且導致承包權(quán)人喪失承包地的補償項目，承包權(quán)人系唯一的補償對象，對于關涉到征收征用農(nóng)地上的附著物及對承包地經(jīng)營權(quán)行使形成障礙的補償，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人系對應的補償對象；應明確國家農(nóng)業(yè)補貼項目的類型，涉及與農(nóng)地經(jīng)營直接關聯(lián)的農(nóng)業(yè)綜合補貼等項目，補貼對象僅能為實際的經(jīng)營權(quán)人。為鼓勵農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)進行抵押融資與自由流轉(zhuǎn)，應從城鄉(xiāng)一體化的高度健全農(nóng)村社保體系，進一步推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，以完善的農(nóng)村社保體系來逐漸擠占并最終全部代替農(nóng)地的社會保障功能。此外，應及時制定并實施農(nóng)戶農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出制度，鼓勵在城鎮(zhèn)居住、工作及生活的農(nóng)戶有償有序地退出承包經(jīng)營權(quán)，使享有農(nóng)地承包權(quán)的農(nóng)民逐漸減少，釋放人地活力。

    4.鼓勵以合作社形式實現(xiàn)農(nóng)地抵押

    從契約理論角度看，中間組織的交易引入，可借助其要素契約的間接定價機制來替代并使商品直接定價成本有效降低。因而，引入以承包權(quán)人的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股而設立的經(jīng)濟合作社，實質(zhì)上就是一個比較典型的中間組織，借助這一組織，可以使農(nóng)地集中經(jīng)營的交易成本極大的降低，且對農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化起到促進作用。此外，合作社的存在形式并未改變農(nóng)地所在集體與承包權(quán)人的關系，也可以讓經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)實現(xiàn)有效分置，且通過物權(quán)性流轉(zhuǎn)使農(nóng)地抵押融資和流轉(zhuǎn)方式實現(xiàn)有機融合。

    5.建立流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的風險防范機制

    一是針對非農(nóng)主體參與農(nóng)地經(jīng)營可能造成的“非糧化”和“非農(nóng)化”風險，強化農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的登記確權(quán)，完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，加強農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序監(jiān)管及流轉(zhuǎn)期限、價格、用途、規(guī)模監(jiān)管，強化警惕與甄別，防范隱患風險產(chǎn)生。二是健全社會資本參與經(jīng)營農(nóng)地分級備案、風險保障金、上限控制、事中事后監(jiān)管、審查審核等制度，堅決制止社會資本流轉(zhuǎn)土地后擅自改變農(nóng)地用途、惡意囤積農(nóng)地、閑置浪費農(nóng)地等影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為。三是通過發(fā)展社會資本成立的擔保公司、建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押風險保障金、建構(gòu)多元化抵押融資模式、建立成熟的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易平臺，以提供擔保等途徑，使貸款風險實現(xiàn)分散化。

    （課題組成員：廖萬春  洪泉壽）