【裁判要旨】

被訴行政行為為事實(shí)行為，且沒有行政機(jī)關(guān)及其工作人員自認(rèn)的情況下，只要被訴行政機(jī)關(guān)在法律上或者事實(shí)上作出該行為具有較大可能性，在立案環(huán)節(jié)即可先予認(rèn)可被告適格，立案后由審判部門審查。

按照《山東省土地征收管理辦法》第五條規(guī)定，市、縣人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地征收工作，其中的具體工作究竟是由自己實(shí)施，還是交由下級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處實(shí)施，可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步明確。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處屬于依法享有行政職權(quán)、獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體，具有以行政訴訟被告身份參與訴訟的能力。如果市、縣人民政府已將案涉土地征收項(xiàng)目的強(qiáng)拆工作交由下級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處實(shí)施，應(yīng)當(dāng)推定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處為被訴強(qiáng)拆行為的實(shí)施主體。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

 （2018）最高法行申1801號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：程寶田，男，1964年2月10日出生，漢族，住山東省濟(jì)南市歷城區(qū)。

委托訴訟代理人：周濤，北京在明律師事務(wù)所律師。

委托訴訟代理人：陳晨，北京在明律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：山東省濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府。住所地：山東省濟(jì)南市歷城區(qū)山大北路47號(hào)。

法定代表人：劉科，山東省濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)。

一審第三人：山東省濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道東楊家莊村民委員會(huì)。住所地：山東省濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道東楊家莊。

法定代表人：谷紅滿，山東省濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道東楊家莊村民委員會(huì)主任。

再審申請(qǐng)人程寶田因訴被申請(qǐng)人山東省濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱歷城區(qū)政府）行政強(qiáng)制一案，不服山東省高級(jí)人民法院于2017年10月30日作出的（2017）魯行終1463號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成由審判員梁鳳云、審判員羅霞、審判員王海峰參加的合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審查?，F(xiàn)已審查終結(jié)。

程寶田不服歷城區(qū)政府的行政強(qiáng)制拆遷行為，向山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)歷城區(qū)政府強(qiáng)制拆除房屋的行為違法。

一審法院經(jīng)審理查明，程寶田在東楊家莊××號(hào)位置擁有的房屋（分東西兩院，其中西院上下兩層樓房437.28平方米，磚混結(jié)構(gòu)，另有庫房210.94平方米；東院磚混結(jié)構(gòu)154.75平方米，磚木結(jié)構(gòu)72.45平方米，現(xiàn)由程寶田父親居住）于2016年11月19日上午遭到強(qiáng)制拆除。程寶田向一審法院起訴稱，上述房屋拆遷工作由山東省濟(jì)南市歷城區(qū)華山片區(qū)開發(fā)指揮部負(fù)責(zé)實(shí)施。該指揮部在未履行任何法定程序的情況下，組織大量拆遷人員將程寶田的上述房屋強(qiáng)制拆除，程寶田房屋內(nèi)的物品全部毀損。違法強(qiáng)拆行為給程寶田造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重侵害了程寶田的合法權(quán)益。濟(jì)南市歷城區(qū)華山片區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部（以下簡(jiǎn)稱華山指揮部）是歷城區(qū)政府設(shè)立的履行拆遷職能的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其在拆遷過程中實(shí)施的違法強(qiáng)拆行為應(yīng)當(dāng)由歷城區(qū)政府承擔(dān)法律責(zé)任。請(qǐng)求法院確認(rèn)強(qiáng)制拆除其房屋的行為違法。

程寶田根據(jù)華山指揮部于2013年7月1日作出的《致華山片區(qū)安置二區(qū)村民的一封信》、于2014年1月1日作出的《致華山片區(qū)廣大村民的一封信》、于2015年10月7日作出的《致廣大村民的一封信》以及華山指揮部與濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道片區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部（以下簡(jiǎn)稱華山街道指揮部）、于2016年5月10日作出的《致廣大被拆遷群眾的一封信》、于2016年5月31日作出的《致華山片區(qū)廣大村民的一封信》、于2016年11月3日作出的《致華山片區(qū)廣大村民的一封信》等證據(jù)材料，認(rèn)為是華山指揮部在未履行任何法定程序的情況下，組織人員將程寶田上述房屋強(qiáng)制拆除。主張華山指揮部是歷城區(qū)政府設(shè)立的履行拆遷職能的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其在拆遷過程中實(shí)施的違法強(qiáng)拆行為應(yīng)當(dāng)由歷城區(qū)政府承擔(dān)法律責(zé)任。

另查明，華山片區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目系山東省濟(jì)南市重點(diǎn)工程。為落實(shí)和推進(jìn)該片區(qū)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，歷城區(qū)政府和案外人山東省濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱華山街道辦）在該片區(qū)分別成立了華山指揮部、華山街道指揮部，即：1.華山指揮部系由歷城區(qū)政府成立，主要負(fù)責(zé)片區(qū)的土地征收拆遷政策制定、宣傳和解釋等工作；2.華山街道指揮部系由華山街道辦成立，主要負(fù)責(zé)拆遷政策的落實(shí)（包括拆遷安置協(xié)議的簽訂、地上物的清除、安置等工作）。

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是，涉案房屋是由誰組織實(shí)施拆除，歷城區(qū)政府是否是實(shí)施拆除的主體。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定：“市、縣人民政府按照土地年度利用計(jì)劃擬定農(nóng)用地專用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級(jí)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”，以及《山東省土地征收管理辦法》第七條、第八條的規(guī)定：“市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，統(tǒng)籌安排本行政區(qū)域內(nèi)的土地征收工作”，“擬征收農(nóng)民集體所有的土地，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地發(fā)布征收土地公告。征收土地公告應(yīng)包括征收土地的位置、范圍、用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容”的規(guī)定，區(qū)級(jí)人民政府系土地征收工作的征收主體，并非拆遷的具體實(shí)施主體。華山片區(qū)開發(fā)建設(shè)系濟(jì)南市重點(diǎn)工程，為落實(shí)和推進(jìn)該片區(qū)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，歷城區(qū)政府和案外人華山街道辦在該片區(qū)分別成立了華山指揮部、華山街道指揮部，該兩級(jí)指揮部的成立單位不同、職責(zé)不同，各自承擔(dān)的法律后果亦不同，華山指揮部實(shí)施的行為后果，應(yīng)由成立單位歷城區(qū)政府承擔(dān)，華山街道指揮部實(shí)施的行為后果，應(yīng)由成立單位華山街道辦承擔(dān)，二者不可混淆。

另外，根據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十八條規(guī)定，街道辦事處是下級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)，屬于依法享有行政職權(quán)，能夠獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條的規(guī)定，程寶田主張歷城區(qū)政府拆除其房屋違法，應(yīng)對(duì)其主張?zhí)峁┳C據(jù)證實(shí)。程寶田提供的華山指揮部發(fā)布的公開信等證據(jù)，僅能證實(shí)由歷城區(qū)政府成立的華山指揮部對(duì)被拆遷片區(qū)群眾實(shí)施了征收拆遷政策的宣傳告知行為，屬于歷城區(qū)政府在征收拆遷工作中的正常職能行為，上述證據(jù)并不能直接證實(shí)系歷城區(qū)政府對(duì)程寶田房屋實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為。因此，本案中，程寶田將歷城區(qū)政府列為被告，并主張歷城區(qū)政府實(shí)施拆除其房屋，無事實(shí)依據(jù)，不符合上述法律規(guī)定，不予支持。程寶田可另行向適格被告主張權(quán)利。

另，程寶田在庭審中稱，本案涉及兩套房屋，其和其父親名下各有一套。因其父親程加祥依然健在，本案中程寶田以自己的名義就其父親的房屋提起訴訟，不具有原告主體資格。綜上，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回程寶田的起訴。

程寶田不服一審裁定，向山東省高級(jí)人民法院提起上訴，請(qǐng)求撤銷一審裁定，指令一審法院繼續(xù)審理本案。

二審法院經(jīng)審理查明的事實(shí)與一審法院認(rèn)定的事實(shí)一致。

二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，程寶田訴請(qǐng)確認(rèn)歷城區(qū)政府強(qiáng)制拆除行為違法，雖然有明確的被告，但還應(yīng)當(dāng)有具體的事實(shí)根據(jù)。程寶田主張歷城區(qū)政府強(qiáng)制拆除行為違法，應(yīng)對(duì)其主張?zhí)峁┫嚓P(guān)證據(jù)予以證實(shí)。程寶田提供的華山指揮部發(fā)布的公開信等證據(jù)，僅能證實(shí)由歷城區(qū)政府成立的華山指揮部對(duì)被拆遷片區(qū)群眾實(shí)施了征收拆遷政策的宣傳告知等行為，上述證據(jù)并不能直接證實(shí)系歷城區(qū)政府或歷城區(qū)政府成立的華山指揮部實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為，也不能因發(fā)生了強(qiáng)制拆除行為，就可以直接推定為歷城區(qū)政府或歷城區(qū)政府成立的華山指揮部組織實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為。程寶田訴請(qǐng)確認(rèn)歷城區(qū)政府強(qiáng)制拆除行為違法，并無事實(shí)根據(jù)，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的起訴條件。程寶田主張一審法院認(rèn)為歷城區(qū)政府只是土地征收工作的征收主體，并非拆遷的具體實(shí)施主體，屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，但并未提供有效證據(jù)予以證明，不予采信。程寶田堅(jiān)持認(rèn)為涉案土地征收及房屋拆遷工作是由歷城區(qū)政府組織實(shí)施的，但根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，不能證明歷城區(qū)政府或者歷城區(qū)政府成立的華山指揮部實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為，其起訴不符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件。二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

程寶田向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，被申請(qǐng)人是法定的土地及房屋征收實(shí)施主體，拆除涉案房屋的行為應(yīng)當(dāng)由被申請(qǐng)人承擔(dān)法律責(zé)任。二審裁定認(rèn)定事實(shí)和適用法律嚴(yán)重錯(cuò)誤，違反法定程序。請(qǐng)求本院撤銷二審裁定，指令一審法院審理本案。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是再審申請(qǐng)人程寶田認(rèn)為被申請(qǐng)人歷城區(qū)政府系強(qiáng)制拆除涉案房屋的責(zé)任主體，并以其為被告提起訴訟，是否符合法定起訴條件。

本案被訴行政行為是實(shí)施強(qiáng)制拆除房屋的事實(shí)行為。在沒有行政機(jī)關(guān)及其工作人員自認(rèn)該行政行為的情況下，只要被訴行政機(jī)關(guān)在法律上或者事實(shí)上作出該行為具有較大可能性，在立案環(huán)節(jié)即可先予認(rèn)可被告適格，立案后由審判部門審查。本案中，被訴強(qiáng)拆行為發(fā)生之前，歷城區(qū)政府已就相關(guān)土地征收項(xiàng)目的啟動(dòng)和實(shí)施做了前期工作，且根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》《山東省土地征收管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，歷城區(qū)政府的確對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的土地征收工作負(fù)有職責(zé)，其作出被訴強(qiáng)拆行為的可能性較大，故此，對(duì)于再審申請(qǐng)人以歷城區(qū)政府為被告就被訴強(qiáng)制拆除行為提起的訴訟，人民法院立案部門先予受理并交由審判部門審理并無不當(dāng)。

按照《山東省土地征收管理辦法》第五條規(guī)定，歷城區(qū)政府對(duì)案涉土地征收工作負(fù)有全面責(zé)任，其中的具體工作究竟是由自己實(shí)施，還是交由下級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處實(shí)施，可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步明確。本案中，歷城區(qū)政府提交的2017年4月1日華山街道指揮部出具的情況說明等文件，可以證實(shí)區(qū)、街道兩級(jí)指揮部的設(shè)立情況以及兩級(jí)指揮部的職責(zé)分工情況。按照該文件確定的工作分工，拆遷安置協(xié)議的簽訂、地上物的清除、安置等工作均由華山街道指揮部負(fù)責(zé)具體實(shí)施。由此可知，歷城區(qū)政府在其權(quán)限范圍內(nèi)，已將案涉土地征收項(xiàng)目的強(qiáng)拆工作交由華山街道辦負(fù)責(zé)實(shí)施。而華山街道辦作為歷城區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，屬于依法享有行政職權(quán)、獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體，具有以行政訴訟被告身份參與訴訟的能力。在此情況下，由于程寶田提供的華山指揮部發(fā)布的公開信等證據(jù)，僅能證實(shí)由歷城區(qū)政府成立的華山指揮部對(duì)被拆遷片區(qū)群眾實(shí)施了征收拆遷政策的宣傳告知行為，不能證明其實(shí)施了被訴強(qiáng)制拆除行為，因此，推定華山街道辦為被訴強(qiáng)拆行為的實(shí)施主體，進(jìn)而認(rèn)定被告適格，于法有據(jù)。在另案涉及同一征收項(xiàng)目房屋強(qiáng)拆的行政訴訟中，（2017）魯行終1768號(hào)行政判決書已經(jīng)確認(rèn)，華山街道指揮部實(shí)施了拆除楊萬明位于濟(jì)南市××街道辦事處××家園村房屋的行為。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第七十條之規(guī)定，上述生效裁判文書確認(rèn)的事實(shí)，可以作為定案依據(jù)，故此，推定華山街道辦為被訴強(qiáng)拆行為的實(shí)施主體，進(jìn)而認(rèn)定被告適格，在事實(shí)層面上亦可得到相應(yīng)的印證。

綜上，本案的適格被告應(yīng)當(dāng)是華山街道辦，而不應(yīng)是歷城區(qū)政府，程寶田以歷城區(qū)政府為被告提起本案行政訴訟屬于被告不適格。一審法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)上述情形，本應(yīng)告知原告變更被告。如果經(jīng)釋明原告拒絕變更的，可以裁定駁回起訴；如果原告經(jīng)釋明同意變更被告的，則可將本案移送有管轄權(quán)的基層人民法院。然而，一審法院逕以原告不能證明被訴行為系歷城區(qū)政府所為為由予以駁回，理由顯有不當(dāng)。二審法院裁定維持一審裁定，亦為不當(dāng)，本院予以糾正。鑒于原審法院未告知變更被告并不妨礙再審申請(qǐng)人就適格被告向有管轄權(quán)的基層人民法院提起訴訟，且鑒于程寶田主觀上一直試圖通過行政訴訟渠道尋求救濟(jì)，本裁定作出之前的時(shí)間可不計(jì)算在起訴期限之內(nèi)，在其訴權(quán)未因一審裁定而喪失的情況下，本案無提起審判監(jiān)督程序糾正之必要。此外，再審申請(qǐng)人在二審時(shí)提交的濟(jì)歷城政字[2013]33號(hào)《濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府關(guān)于成立濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道片區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部的批復(fù)》欲證實(shí)的事實(shí)屬于一審法院已經(jīng)認(rèn)定的事實(shí)，二審法院未針對(duì)該證據(jù)組織質(zhì)證并不違反法定程序。再審申請(qǐng)人就此提出的再審理由不能成立，本院不予支持。

綜上，程寶田的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人程寶田的再審申請(qǐng)。

        審判長(zhǎng)　　梁鳳云

        審判員　　羅　霞

        審判員　　王海峰

        二〇一八年六月二十五日

        書記員　　劉子杰