仝蕾：關(guān)于行政復(fù)議決定履行的相關(guān)問題探討

內(nèi)容摘要  現(xiàn)行行政復(fù)議法對行政機關(guān)不履行行政復(fù)議決定的情形，僅規(guī)定了行政系統(tǒng)內(nèi)部的追責(zé)方式，而對于作為行政復(fù)議程序之中的申請人一方如何啟動對被申請人不履行行政復(fù)議決定的權(quán)利保障救濟體系未予明確規(guī)定，從而造成了申請人一方保護自己權(quán)利手段的有限性。本文從現(xiàn)有救濟路徑的局限性出發(fā)，結(jié)合對現(xiàn)行法律規(guī)定的分析，提出了改變此種困局的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞  行政復(fù)議  行政復(fù)議決定的履行  行政訴訟

行政復(fù)議是行政機關(guān)內(nèi)部的復(fù)審程序。一般地，是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)行使“首次判斷權(quán)”的適法性與適當性的監(jiān)督，亦是一種對行政相對人權(quán)利的救濟方式。行政復(fù)議與行政訴訟有很多相似之處，也有不少其自身的獨特特質(zhì)。

一、“死胡同”法條引發(fā)的現(xiàn)實困境

先從一個具體的事件談起：申請人A經(jīng)過行政復(fù)議程序后，行政復(fù)議機關(guān)B作出行政復(fù)議決定，責(zé)令被申請人C履行相關(guān)法定職責(zé)或重新作出行政行為，但被申請人C在合理期限內(nèi)未履行行政復(fù)議決定的內(nèi)容，申請人A如何對其權(quán)利進行救濟。

路徑之一：申請人A是否可以再次向行政復(fù)議機關(guān)B提出行政復(fù)議申請，請求其督促被申請人C履行行政復(fù)議決定？

從分析現(xiàn)行的法律規(guī)定入手：《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十二條規(guī)定：“被申請人應(yīng)當履行行政復(fù)議決定。被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議機關(guān)或者有關(guān)上級行政機關(guān)應(yīng)當責(zé)令其限期履行?！钡谌邨l：“被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復(fù)議決定的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分?！睂τ谛姓?fù)議程序中的被申請人不履行行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議法并未明確規(guī)定作為申請人一方的公民、法人或者其他組織如何啟動“行政復(fù)議機關(guān)或有關(guān)上級行政機關(guān)”責(zé)令限期履行的程序。

再來看一下行政復(fù)議法中對申請人不履行行政復(fù)議決定如何處理的相關(guān)規(guī)定：《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十三條：“申請人逾期不起訴又不履行行政復(fù)議決定的，或者不履行最終裁決的行政復(fù)議決定的，按照下列規(guī)定分別處理：（一）維持具體行政行為的行政復(fù)議決定，由作出具體行政行為的行政機關(guān)依法強制執(zhí)行，或者申請人民法院強制執(zhí)行；（二）變更具體行政行為的行政復(fù)議決定，由行政復(fù)議機關(guān)依法強制執(zhí)行，或者申請人民法院強制執(zhí)行?！睂Ρ壬鲜鰲l文，現(xiàn)行的行政復(fù)議法對于行政復(fù)議決定生效后，申請人不履行行政復(fù)議決定如何處理作出了明確規(guī)定；但對于被申請人不履行或拖延履行行政復(fù)議決定的，申請人如何獲得履行救濟只是明確了行政機關(guān)內(nèi)部的督促履行方式以及追究相關(guān)行政責(zé)任，但對于申請人如何自行啟動救濟程序卻沒有明確的法律規(guī)定。

行政復(fù)議制度的設(shè)立目的是為了防止和糾正違法的或者不當?shù)男姓袨?，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。從我國現(xiàn)行行政復(fù)議法的第二條、第十二條、第十三條、第十四條及第十五條等條文規(guī)定的內(nèi)容來看，行政復(fù)議程序?qū)儆凇耙淮涡猿绦颉?，即公民、法人或者其他組織對行政行為不服的，只能申請行政復(fù)議機關(guān)對該行政行為或具體事項復(fù)議審理一次，而不能夠就同一行政行為或同一具體事項反復(fù)多次地向行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議。這種設(shè)計也是出于行政效率原則和經(jīng)濟原則考慮，如果允許公民、法人或者其他組織就同一行政行為或同一具體事項反復(fù)向同一行政復(fù)議機關(guān)或不同層級行政復(fù)議機關(guān)提請復(fù)議，則會陷入行政機關(guān)內(nèi)部循環(huán)往復(fù)的重復(fù)審查，勢必會與信訪工作相互混淆不清，也影響了行政法律關(guān)系的穩(wěn)定。另外，除了行政復(fù)議這一救濟途徑外，法律還設(shè)置了行政訴訟制度，公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議機關(guān)關(guān)于行政復(fù)議事項的處理不服可以直接提起行政訴訟，由司法機關(guān)居中做出最終的司法判斷，也有利于盡快地解決當事人之間的行政爭議。每一種制度的設(shè)計都不是無緣無故的，基本上是從制度本身的優(yōu)勢、必要性以及與其他相關(guān)制度銜接等各方面價值進行具體規(guī)定的。因此，當申請人已就同一事項申請過行政復(fù)議后就不能再次向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議。而當申請人認為被申請人未能履行已生效的行政復(fù)議決定之時，可否向行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議要求其督促或責(zé)令被申請人履行行政復(fù)議決定呢？根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，申請人面臨此情況時提起的行政復(fù)議申請實際上已經(jīng)脫離了行政復(fù)議程序所能囊括的受理情形，形式上雖貌似是復(fù)議申請，但實質(zhì)內(nèi)容是要求行政復(fù)議機關(guān)履行其作為被申請人的上級行政機關(guān)的層級監(jiān)督職責(zé)，而這種層級監(jiān)督職責(zé)又恰恰是行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的督促管理職責(zé)，法律尚未允許司法權(quán)或行政復(fù)議權(quán)對于此類行為進行審查。

結(jié)合上述分析看，申請人A通過繼續(xù)向行政復(fù)議機關(guān)B申請復(fù)議，要求其督促被申請人C履行行政復(fù)議決定的路徑無法走得通。

路徑之二：申請人A是否可以直接向人民法院申請強制執(zhí)行已生效的行政復(fù)議決定呢？

依然從現(xiàn)行法律規(guī)定入手加以分析判斷：根據(jù)行政復(fù)議法第三十三條的規(guī)定，若申請人A不履行已生效的行政復(fù)議決定，被申請人C可以強制執(zhí)行行政復(fù)議決定或者申請人民法院強制執(zhí)行該行政復(fù)議決定，但行政復(fù)議法并未明確規(guī)定當被申請人C不履行已生效的行政復(fù)議決定之時，申請人A是否也同樣可以申請人民法院強制執(zhí)行行政復(fù)議決定。再類比一下行政訴訟法及其司法解釋中的相關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國行政訴訟法》第九十四條規(guī)定，當事人必須履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書。第九十五條、第九十六條分別對公民、法人或者其他組織以及行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的強制執(zhí)行措施予以了規(guī)定。第九十七條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百五十二條規(guī)定，對發(fā)生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政調(diào)解書，負有義務(wù)的一方當事人拒絕履行的，對方當事人可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。人民法院判決行政機關(guān)履行行政賠償、行政補償或者其他行政給付義務(wù)，行政機關(guān)拒不履行的，對方當事人可以依法向法院申請強制執(zhí)行。對于司法救濟體系而言，不論是原告或是被告，都可以申請人民法院強制執(zhí)行已生效的法院裁判。那么對于已生效的行政復(fù)議決定又當如何呢？行政復(fù)議決定雖然不同于一般的行政行為，屬于行政機關(guān)通過內(nèi)部的救濟程序作出的行政處理決定，但相對于司法審查而言，其依然是可訴的行政行為，與一般的行政行為并無質(zhì)的區(qū)別。而對于行政復(fù)議決定，法律僅僅規(guī)定了行政機關(guān)針對行政相對人一方不履行行政復(fù)議決定確定的義務(wù)時，可以申請人民法院強制執(zhí)行，并未規(guī)定行政相對人一方在行政機關(guān)不履行行政復(fù)議決定確定的義務(wù)時，也可以對等地申請人民法院強制執(zhí)行。行政訴訟法只是規(guī)定了行政相對人或利害關(guān)系人可以對行政行為直接提起行政訴訟，并未規(guī)定行政相對人或利害關(guān)系人不經(jīng)過行政訴訟即可直接向人民法院申請對行政行為強制行政機關(guān)執(zhí)行。如此看來，該路徑也是走不通的。

路徑之三：申請人A是否可以向人民法院提起行政訴訟，起訴被申請人C，要求判令其履行已生效的行政復(fù)議決定呢?

既然以上兩個路徑都無法實現(xiàn)申請人A的權(quán)利保護需求，那么申請人A直接向人民法院提起行政訴訟，訴訟請求就是要求判令被申請人C履行已生效的行政復(fù)議決定是否可行呢？

人民法院行政審判人員收到這樣的案件時，首先要判斷當事人的訴訟請求是否屬于行政訴訟的受理范圍。該訴訟請求表面上是一個要求給付的請求，但實際上包含著多層法律關(guān)系，一是需要法院對于已經(jīng)在先存在的行政復(fù)議決定進行判斷，看其是否合法且適當。而實際上，提起訴訟的當事人認為該行政復(fù)議決定是合法的，并不需要法院對其進行判斷，且當事人起訴的也并不是這個行政復(fù)議決定本身。二是需要法院對被申請人C是否履行了案涉的行政復(fù)議決定進行查明及判斷。但結(jié)合行政復(fù)議法第三十七條的規(guī)定，現(xiàn)行法律似乎又沒有賦予人民法院對于行政機關(guān)是否履行行政復(fù)議決定這一領(lǐng)域相關(guān)的司法審查權(quán)，行政復(fù)議法僅僅把行政機關(guān)未履行或無正當理由拖延履行行政復(fù)議決定這一狀況納入到了行政責(zé)任的追究上，只是意圖想在行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部去處理這個問題，并未將這一問題留給法院去審查處理。相比較而言，行政訴訟法僅是籠統(tǒng)地規(guī)定了受案范圍，因此，在有關(guān)行政復(fù)議決定及與行政復(fù)議相關(guān)事項上，還需遵循行政復(fù)議法的規(guī)定。就此看來，申請人A向人民法院提起行政訴訟，起訴被申請人C，要求其履行已生效的行政復(fù)議決定，似乎也并不屬于行政訴訟的受理范圍，這條路依然行不通。

路徑之四：申請人A是否可以向人民法院提起行政訴訟，起訴被申請人C，拋開已生效的行政復(fù)議決定，要求人民法院通過判決或裁定直接讓被申請人C“屈服”呢？

在某種程度上，行政復(fù)議與行政訴訟是兩種相對獨立的救濟方式。只有當事人對行政復(fù)議決定不服且該復(fù)議決定不是法定的最終裁決行為時，才能對該行政復(fù)議決定提起行政訴訟。如果當事人在提起行政訴訟之前已經(jīng)尋求了行政復(fù)議途徑的救濟，而且，行政復(fù)議決定本身已滿足了當事人訴求，那么當事人就同一行政行為或同一具體事項繼續(xù)尋求法院的司法救濟，是否妥當？正如前所述，每一種制度的設(shè)置都各有其功效和側(cè)重，可能會保護同一種權(quán)益，但不會在當事人的訴求已獲滿足的情況下再重啟另一種救濟途徑。就像本文所述的這種情形，在當事人提起訴訟前，行政復(fù)議決定已經(jīng)支持了當事人的請求，只是涉及到履行的問題，行政訴訟也不會再對此進行重復(fù)處理。

既然上述路徑都走不通，那接下來再看看在現(xiàn)有的法律框架之內(nèi)，申請人A的法定途徑到底是怎樣的。

二、從對現(xiàn)行行政復(fù)議法等法律、法規(guī)相關(guān)條文的規(guī)定中得出的有限救濟途徑

就目前的法律規(guī)定來看，對于行政機關(guān)不履行行政復(fù)議決定的，還僅僅是限于在行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部通過追究相關(guān)人員的行政責(zé)任來予以督促。在行政復(fù)議程序中處于申請人地位的一方可以向行政復(fù)議機關(guān)或者被申請人的上級行政機關(guān)提出申請，要求其監(jiān)督被申請人履行行政復(fù)議決定，但均無法通過行政復(fù)議程序或行政訴訟程序來達成目的。這不能不說是現(xiàn)行行政復(fù)議法規(guī)定的一種缺憾。申請人還可以依據(jù)信訪條例第二條第一款關(guān)于“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。”的規(guī)定以及第十四條關(guān)于“信訪人對下列組織、人員的職務(wù)行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務(wù)行為，可以向有關(guān)行政機關(guān)提出信訪事項：（一）行政機關(guān)及其工作人員；（二）法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員；（三）提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；（四）社會團體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關(guān)任命、派出的人員；（五）村民委員會、居民委員會及其成員。對依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出?！钡囊?guī)定，向人民政府或相關(guān)工作部門提出信訪申請，反映行政機關(guān)不履行行政復(fù)議決定。

從以上法律規(guī)定可看出，救濟途徑都只限于行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部。作為申請人一方的公民、法人或其他組織，對于被申請人不履行或無正當理由拖延履行行政復(fù)議決定這一狀況顯然缺乏有力的救濟途徑，只能寄希望于被申請人的上級行政機關(guān)或行政復(fù)議機關(guān)的干預(yù)，最終仍需要依賴行政權(quán)力的行使才能達成自己的期望。這種制度設(shè)計不能不說是一種狹窄、封閉的思路，并不利于保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，也不利于行政機關(guān)及時糾正錯誤，更好地依法行政，還容易陷入循環(huán)往復(fù)的信訪申訴之中。

三、走出行政復(fù)議決定履行困境的一點思路

一是，在行政復(fù)議法中增加規(guī)定，若行政復(fù)議程序中的被申請人在行政復(fù)議決定規(guī)定的期限內(nèi)或在一個合理期限內(nèi)不履行行政復(fù)議決定或無正當理由拖延履行行政復(fù)議決定的，申請人可提起行政訴訟，請求法院判令被申請人履行行政復(fù)議決定。這樣申請人即可獲得請求法院強制執(zhí)行行政復(fù)議決定的請求權(quán)。

行政復(fù)議雖然是行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部行政復(fù)議機關(guān)對行政行為的一種復(fù)審行為，但行政復(fù)議機關(guān)做行政復(fù)議決定也是一種行政行為，對公民、法人或者其他組織的行政法權(quán)利與義務(wù)進行了處置和分配，同時對相應(yīng)行政機關(guān)賦予了履行職責(zé)，確定了其對公民、法人或者其他組織的義務(wù)等，實質(zhì)上就是一種行政處理決定。當行政復(fù)議程序中的被申請人一方不履行行政復(fù)議決定或無正當理由拖延履行行政復(fù)議決定時，作為申請人一方的公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起行政訴訟，要求獲得行政機關(guān)的給付，這種給付的直接依據(jù)和來源就是已生效的行政復(fù)議決定，實質(zhì)上的依據(jù)依然是法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件的規(guī)定，要求給付的仍然是法定的職責(zé)或義務(wù)，只是這種職責(zé)或義務(wù)是通過行政復(fù)議機關(guān)在行政復(fù)議程序中依照法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件的規(guī)定予以確定的。

我們需要注意的是，當作為行政復(fù)議申請人一方的公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，要求判令作為行政復(fù)議被申請人一方的行政機關(guān)履行已生效的行政復(fù)議決定時，人民法院是否需要對案件中涉及到的行政復(fù)議決定的合法性或適當性進行審查？這涉及到如何看待已生效行政復(fù)議決定的法律效力以及已生效行政復(fù)議決定在行政法律關(guān)系中的地位、與被訴行政行為之間的邏輯關(guān)系以及對于當事人訴訟請求能否實現(xiàn)的影響力等。當事人在這種類型案件中提起的是一個給付之訴，要求行政機關(guān)履行特定的行為或停止特定的行為或直接給付一定的物等。只是給付的依據(jù)比較特殊，是依據(jù)已生效的行政復(fù)議決定，而不是直接依據(jù)法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件的規(guī)定。人民法院在審理案件時，首先要審查原告的訴訟請求，確切地搞清楚其想通過訴訟所要達成的目標是什么，才能找到審理的方向和重心。在本類案件中，原告的訴求是單一且明確的，就是想借助人民法院的司法權(quán)再一次確認已生效行政復(fù)議決定的法律效力，并且以司法權(quán)的力量與行政復(fù)議程序中的被申請人直接進行對話，再次申明該被申請人履行行政復(fù)議決定的必然性，在被申請人不履行人民法院生效判決之后，原告可獲得申請法院強制執(zhí)行的請求權(quán)。既然案件所涉及的行政復(fù)議決定是原告訴訟請求的出發(fā)點和最重要的依據(jù)，而這個出發(fā)點和重要依據(jù)本身又不是法律、法規(guī)，也是行政機關(guān)的一種行政處理決定的表現(xiàn)形式，沒有免除司法審查的既定效力。因此，人民法院也應(yīng)當對該行政復(fù)議決定的合法性或適當性進行審查，在審查確定該行政復(fù)議決定本身沒有違法之處的前提下，才能支持當事人的訴訟請求。這點有些類似非訴執(zhí)行的行政案件，行政機關(guān)在行政相對人不履行行政處理決定又不在法定時限內(nèi)提起行政復(fù)議或行政訴訟的，行政機關(guān)可以向人民法院申請強制執(zhí)行。人民法院在審查非訴執(zhí)行行政案件中也需要對申請強制執(zhí)行的行政行為的合法性進行審查，盡管此種審查更偏重于形式上的審查，但審查也是必經(jīng)程序，因為，人民法院只能為正義一方而戰(zhàn)。如果人民法院經(jīng)審查后發(fā)現(xiàn)案涉的行政復(fù)議決定不合法，該如何處理呢？能否直接在判決中撤銷該行政復(fù)議決定或確認其違法？這似乎又是一個難題。原告在提起訴訟時是默認案涉的行政復(fù)議決定為合法有效，只是苦于沒有有力的手段和方式去“逼迫”行政復(fù)議程序中的被申請人去履行該行政復(fù)議決定而已，人家似乎并不愿意讓法院插手審查行政復(fù)議決定本身。若人民法院在審理案件過程中，發(fā)現(xiàn)案涉的行政復(fù)議決定違法或明顯不當，應(yīng)當判決駁回原告訴訟請求。由于原告并未起訴行政復(fù)議決定，所以人民法院在這一案件中不能在判項中直接撤銷行政復(fù)議決定或確認其違法，僅能在裁判理由中對其違法性進行闡述，在案件審結(jié)后，給行政復(fù)議機關(guān)發(fā)司法建議，指出其作出的行政復(fù)議決定的違法性，建議其重做等。

二是，在行政復(fù)議法中增加規(guī)定，行政復(fù)議決定里涉及到責(zé)令作為被申請人一方的行政機關(guān)需履行法定職責(zé)或義務(wù)的事項，必須明確履行職責(zé)或義務(wù)的時限，并且載明被申請人不履行該行政復(fù)議決定的追責(zé)方式及對于申請人的救濟途徑等內(nèi)容。一方面，給作為申請人一方的公民、法人或者其他組織指明相關(guān)的救濟路徑，另一方面，也可起到充分督促作為被申請人一方的行政機關(guān)及時依法執(zhí)行行政復(fù)議決定的震懾提示作用等。