1 優(yōu)化流程圖需以明確其定位為前提 針對流程圖，筆者以為首先有一個問題需要解決，即其定位何在？然而反觀文件規(guī)定，其對于流程圖的定位并不清晰，其面向主體為誰？是申請人還是登記機構(gòu)？其主要目的在于突破登記時限長、辦理難的問題還是優(yōu)化登記流程、清晰登記程序？筆者從附件的流程圖和文件中均未找到答案。文件中提及了深化“放管服”改革政府職能背景，并提及了不動產(chǎn)登記耗時長、辦理難的問題。這似乎是出臺5類7種流程圖的大背景，卻難以將其解釋為流程圖的定位。而這些登記流程圖其面向群體為誰？目的和潛在意圖又為何呢？不解決這幾個問題，可以說難以厘清這些具體圖表的定位。 筆者揣測，在優(yōu)化政府職能、提升行政效率的背景下，其直接目的是十分明確的：即在不動產(chǎn)登記流程優(yōu)化的前提下盡可能地壓縮辦理時限，解決不動產(chǎn)登記時限長、辦理難的問題。通過此類流程圖的形式，顯然可以更為具體地反映不動產(chǎn)登記整個流程，更為清晰地把控登記的環(huán)節(jié)，以便更為迅速地找到影響辦理時限的癥結(jié)所在?？梢哉f此種方式是可視化的一種形式。以訴訟程序為例，訴訟可視化正成為一種快捷的把握癥結(jié)，迅速厘清案件脈絡(luò)，并利于辦案律師或者法官清晰掌握案件主要焦點的一種有效工具，其通過圖表、思維導圖等形式革新了傳統(tǒng)的訴訟流程，其定位于一種利于快捷解決問題、迅速厘清脈絡(luò)的工具，為訴訟過程中的參與者尤其是律師、法官等提供幫助。轉(zhuǎn)而再觀登記流程中此類流程圖，其亦應(yīng)有其清晰的定位，首先，其面對群體為誰？筆者以為，此類流程圖不僅應(yīng)局限于登記機構(gòu)內(nèi)部本身，其應(yīng)根據(jù)其不同的登記程序明確受眾群體。比如，申請環(huán)節(jié)，其主要面對群體系申請人，如何能夠清晰的令潛在申請對象知悉其是否符合申請人標準、明晰意圖申請的申請事項的申請材料應(yīng)是可視化流程圖應(yīng)予以解決的問題。而之于嗣后進入的受理、審核登簿環(huán)節(jié)，則系登記機構(gòu)內(nèi)部程序問題，系登記機構(gòu)各個崗位針對不同階段予以不同形式審查核驗的過程，此過程中如何能夠清晰崗位職責，通過職責的匹配和分工最大限度的提升審核能力以縮減時限乃是流程圖需予以關(guān)注的問題。其次，流程圖繪制目的何在？登記類型萬千，遠非5類7種所能囊括，且具體登記類型難點各異，部級層面流程圖應(yīng)立足于統(tǒng)領(lǐng)和例示的意義，旨在為地方一級流程圖的制定提供以示例和引導，此為宏觀上的指導意義。對于流程圖繪制的具體功能，顯然應(yīng)立足與登記程序的優(yōu)化和完善、審核風險的進一步規(guī)避、材料的更為明晰和簡潔、各程序功能的分工明細和審核要點難點的精確。在此基礎(chǔ)上的時限壓縮、效率提高方為流程圖目的和意義的應(yīng)有之意。 綜上所述，部級層面流程圖的定位應(yīng)是：為下級登記機構(gòu)制定可視化流程圖提供指導和示例，在此基礎(chǔ)上，下一級登記機構(gòu)根據(jù)各地區(qū)情形逐步制定和細化各類不同登記類型的，面向申請人和受理、審核、登簿等各個崗位的流程圖，并通過這些流程圖的制定，提升登記機構(gòu)內(nèi)部審核能力和水平、明晰申請材料，進而保障登記時限的壓縮和效率的提高。 在此基礎(chǔ)上，明晰了流程圖的定位即其意義和面向主體之后，再提出具體的改進建議便有章可循了。
2 典型登記類型流程圖應(yīng)包括權(quán)利登記和其他登記類型 以典型登記類型為示例，但不能忽視非權(quán)利類型登記，且不動產(chǎn)登記類型多樣，并非簡單的首次登記、轉(zhuǎn)移登記及抵押權(quán)登記所能囊括，土地和房屋的首次登記、轉(zhuǎn)移登記及抵押登記在實務(wù)中是申請最為頻繁的登記類型，不動產(chǎn)登記局以此為示例亦體現(xiàn)了其意圖起到示范和引領(lǐng)作用的初衷。但略顯遺憾的是，未將權(quán)利登記之外其他登記類型予以囊括，因其他登記類型中查封登記為典型的依囑托登記，更正登記亦存在依職權(quán)更正登記的可能，而文件所繪及的5類皆為依申請登記類型，與《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）中登記一般程序的規(guī)定相較，顯然具有一定的缺憾。故而筆者建議，在進一步完善此類綱領(lǐng)性流程圖的同時，應(yīng)進一步囊括其他登記類型的流程。在自部級至省廳一級再至地市一級流程圖的逐漸完善和細化上，應(yīng)本著以更高一級流程圖為范本的精神，細化本層級登記程序流程，有條件的地區(qū)可細化至每一具體登記流程，并在日常工作中不斷完善和改良，以期更好地指導登記實務(wù)并為申請人提供幫助。
3 流程圖應(yīng)基于不同面向主體具有可拆分和整合的特性 基于流程圖面向主體的不同繪制不同的內(nèi)容，而同時又基于整個流程的關(guān)聯(lián)具有可整合性。首先從整體上而言，整個流程系登記程序的整體，是密不可分的，然而因基于申請人申請和崗位的差異，申請人和受理、審核等崗位人員意欲從流程圖中所獲取的內(nèi)容各有不同。故而，從拆分角度而言，流程圖的申請人申請部分應(yīng)具有可直接向申請人查閱，并能夠使得申請人快速清晰地了解到其意欲申請的登記事項所需提交材料明細的目的。而對于受理和審核環(huán)節(jié)，其更多由登記機構(gòu)內(nèi)部崗位人員所關(guān)注，其職能的設(shè)置、審核的要點應(yīng)是重點予以關(guān)注的內(nèi)容。筆者以為，針對不同地區(qū)登記機構(gòu)的特點，對于流程的事項可不必拘泥于文件附件所明確的情形，對于各階段審查職能和范圍可予以適當突破，只要能夠有效規(guī)避審查風險并提升效率又不違背《規(guī)范》的程序性規(guī)定即可。但從整體上，無論何種環(huán)節(jié)其面向主體為何，整體上皆應(yīng)具有關(guān)聯(lián)，如受理和審核環(huán)節(jié)以申請人申請材料為范圍，受理和審核的查驗彼此關(guān)聯(lián)、相互交叉，其共同形成登簿前的關(guān)鍵程序，缺一不可。故而從拆分角度，面對不同定位主體時，其各個環(huán)節(jié)皆可以達到分工明晰、指導精確的目的，而在整體上又相互關(guān)聯(lián)，密不可分。 4 流程圖繪制應(yīng)以《規(guī)范》為依據(jù) 對于示范流程圖的具體繪制上，仍應(yīng)堅持以《規(guī)范》為依據(jù)?！兑?guī)范》是指導不動產(chǎn)登記的重要依據(jù)，是在《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》及其實施細則基礎(chǔ)上制定的具體程序性規(guī)范，其不僅對于各類登記申請的申請內(nèi)容和審查要點予以了明晰，而且對于不動產(chǎn)登記的一般性原則及程序進行了較為詳盡的規(guī)定。而流程圖顯然是此種文字性材料的具象，若無此文本材料為依據(jù)，顯然將成為無源之水。而文件附件示例流程圖中，對于《規(guī)范》已然明確的各程序環(huán)節(jié)的內(nèi)容表述顯然較為簡略，依據(jù)此流程圖進行審核或者申請人以此并不能獲知具體的申請材料和具體申請形式，故而筆者建議應(yīng)以《規(guī)范》為藍本，予以具化各環(huán)節(jié)的內(nèi)容。尤其是對于以土地或房屋轉(zhuǎn)移類，此大類登記類型為例的流程圖，更應(yīng)體現(xiàn)《規(guī)范》一般規(guī)定中的原則性規(guī)定。 以房屋及土地的轉(zhuǎn)移登記為例，申請環(huán)節(jié)，依據(jù)分則規(guī)定，在明確其適用范圍前提下，以共同申請為原則，以單方申請為例外，以到場申請為原則，以不到場為例外，再行明確其所需材料，同時需注意總則關(guān)于申請的規(guī)定。故而申請環(huán)節(jié)需解決的便是在什么情形下由誰至何地提供何種材料申請的問題。至于細化的是單方申請還是共同申請、不到場申請以及特殊申請主體等可于難點和特殊關(guān)注事項中予以羅列。 再至受理環(huán)節(jié)，應(yīng)遵循一致性審查的原則，依據(jù)《規(guī)范》受理程序的規(guī)定，首先查驗登記范圍，具體包括：管轄范圍、權(quán)利是否匹配、類型是否適當，而此種范圍的查驗，顯然系申請環(huán)節(jié)中，適用范圍的前提；其次查驗申請主體是否適格；再次查驗申請材料的形式和齊全程度；最后就申請人申請及所提交材料予以詢問。故而，原則上受理環(huán)節(jié)解決的是初步查驗登記申請涉及的權(quán)利和登記類型是否適當，所涉不動產(chǎn)是否由本登記機構(gòu)管轄，申請人是否適格及其所提交材料是否齊全并符合法定形式，最終針對相關(guān)申請事項予以詢問的過程。而針對不同登記類型的具體審查要點難點，筆者認為可將其作為難點予以列示。 之于審核環(huán)節(jié)，其定位系依據(jù)法律、行政法規(guī)對申請事項和申請材料的進一步審查，并最終決定是否予以登記的過程。然而其并非簡單地對受理查驗過程的簡單重復(fù)，依據(jù)《規(guī)范》規(guī)定，其包括了書面材料的審核、查閱登記簿、原始材料和實地查看，及調(diào)查和公告程序?？梢娖錇槭芾憝h(huán)節(jié)的進一步完善，然而一些環(huán)節(jié)筆者認為，其可以通過前置的形式實現(xiàn)受理和審核職能的交換或者交叉。比如，在受理環(huán)節(jié)，受理人員盡到受理查驗職責前提下，在合理性懷疑基礎(chǔ)上，認為有必要予以查驗登記簿甚至徑自調(diào)取原始資料以明確登記申請事項是否明確及是否能夠進至下一流程的，在此情形下，基于合理性懷疑基礎(chǔ)上的“權(quán)限前置”，完全可以通過受理人員向?qū)徍巳藛T提請的方式實現(xiàn)受理環(huán)節(jié)的查驗。同樣，對于調(diào)查環(huán)節(jié)，一定情形下亦可適用與受理環(huán)節(jié)，甚至受理環(huán)節(jié)之前，典型的如因繼承而申請登記的情形，以規(guī)避申請進入登記流程之后此情形下的審核對時限拉長的影響。 故而流程圖應(yīng)原則上基于《規(guī)范》明確各環(huán)節(jié)職能，對于可實現(xiàn)環(huán)節(jié)和崗位間交換的職能應(yīng)通過難點提示的方式予以明示。而文件中流程圖，雖部分體現(xiàn)了這些職能，但并不與《規(guī)范》匹配且明確，故而建議予以修正。 總之，流程圖作為一種可視化工具，對于登記程序的完善和優(yōu)化可謂極其利好，而如何繪制完善的流程圖，借以此種形式更大限度地提升受理、審核人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和水平，實現(xiàn)其對外展示和對內(nèi)指導的作用，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)時限壓縮，是值得我們在探索這種新的工具運用時應(yīng)予以考慮的問題。 |
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