租界的發(fā)展，于近代上海的繁榮有至關(guān)重要的意義。自道光二十三年（1843年）上海開(kāi)埠后，英、美、法等國(guó)家先后在上海開(kāi)設(shè)洋行、建設(shè)輪船航運(yùn)基地、投資開(kāi)辦工廠(chǎng)。與此同時(shí)，隨著資本主義國(guó)家工商業(yè)在上海的興起，中國(guó)中央政府和華商私人資本也利用上海較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、穩(wěn)定的政治社會(huì)環(huán)境，在上海投資近代工業(yè)和金融業(yè)。

一、“上海特別市”設(shè)立的時(shí)代背景

民國(guó)初期，上海掀起創(chuàng)辦實(shí)業(yè)的潮流，金融業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、電信通訊業(yè)、貿(mào)易業(yè)等行業(yè)更為繁榮，并形成了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)要素積聚和輻射能力。至30年代中期，上海工業(yè)資產(chǎn)總額約占全國(guó)的40%，工人人數(shù)約占全國(guó)的43%，工業(yè)產(chǎn)值約占全國(guó)的50%?？梢哉f(shuō)，至20世紀(jì)二、三十年代，上海不僅承載著中國(guó)近代工業(yè)的半壁江山，更發(fā)展成為遠(yuǎn)東金融和商貿(mào)中心城市之一。

在社會(huì)管理方面，隨著大量人口的涌入，對(duì)市政建設(shè)和城市管理提出了更高的要求。但在公共租界、法租界和華界三家分治的特殊管理體制下，城市秩序混亂，猖獗的犯罪活動(dòng)不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成危害，近代上海更因其革命策源地的特性而對(duì)國(guó)民黨政權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)。如何加強(qiáng)對(duì)上海的管理，特別是強(qiáng)化中央政府對(duì)上海的控制，成為國(guó)民政府重要的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。

在這樣的大背景下，中央政府設(shè)立了上海特別市，將其直接置于中央政府控制之下。

二、組建“上海特別市”

上海特別市的行政轄區(qū)以租界為中心（實(shí)際未能接管租界），包括城市內(nèi)華人區(qū)域和周邊的一些鄉(xiāng)村地區(qū)。上海特別市建制的前身，可追溯至淞滬商埠督辦公署。

1926年5月4日，淞滬商埠督辦公署在上?？h龍華鎮(zhèn)成立，轄上?？h及寶山縣吳淞、江灣、殷行、彭浦、真如、高橋等6鄉(xiāng)。

民國(guó)十六年（1927年），南京國(guó)民政府宣布撤銷(xiāo)淞滬商埠督辦，在其行政區(qū)域的基礎(chǔ)上劃入寶山縣所屬大場(chǎng)、楊行、松江，青浦所屬七寶鄉(xiāng)的一部份，松江縣萃莊鄉(xiāng)的一部分和南匯縣周浦鄉(xiāng)的一部份，組建上海特別市，直屬于中央政府，上海始為直轄市建置。

三、“上海特別市”在建制過(guò)程中受到的阻力

1928年春，上海特別市宣布租界為其特別區(qū)。7月，上海特別市接收了上海縣屬上海（滬南）、閘北、蒲淞、洋經(jīng)、引翔港、法華、漕河涇、高行、陸行、塘橋、楊思和寶山縣吳淑、殷行、江灣、彭浦、真如、高橋等17市鄉(xiāng)、面積494.69平方公里（不含租界）。

作為從傳統(tǒng)的省制中脫離出來(lái)，并將與省建制具有同等行政地位的直轄市（特別市）建制的設(shè)置，必然會(huì)因其涉及地方利益的重新配置而在建制過(guò)程中受到一定的阻力。上海如此，北京等直轄市亦如此。

在當(dāng)時(shí)，松江等縣直屬于江蘇省政府。由于比鄰租界的各縣對(duì)江蘇省的發(fā)展具有重要意義，使得江蘇省在上海特別市行政區(qū)劃方案上與中央政府存在利益分歧，因此，中央政府制訂的上海特別市方案并未如期實(shí)施，上海市當(dāng)時(shí)實(shí)際轄區(qū)仍只有原上?？h和寶山縣的17個(gè)市鄉(xiāng)。

四、上海特別市改稱(chēng)上海市

1928年，市政府將17個(gè)市鄉(xiāng)改為17個(gè)區(qū)的建制，上海始有區(qū)一級(jí)建置。1930年7月，上海特別市改稱(chēng)上海市。上海特別市成立后，中央政府將上海市內(nèi)的行政、治安等權(quán)限委托給了由其任命的上海特別市市長(zhǎng)。上海市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)著市政府各部門(mén)和各警察單位，負(fù)責(zé)指揮城內(nèi)的駐軍，并有權(quán)任免城市各級(jí)官員。