李強(qiáng)

    本文語粹

    ●就近城鎮(zhèn)化的反面是異地城鎮(zhèn)化，就近城鎮(zhèn)化指農(nóng)村人口不是遠(yuǎn)距離遷徙，而是近距離遷移到家鄉(xiāng)附近的市鎮(zhèn)，主要界定為以地級市和縣級城鎮(zhèn)為核心的城鎮(zhèn)化。

    ●就地城鎮(zhèn)化則強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的就地改造，農(nóng)民在世代居住的鄉(xiāng)村完成了生產(chǎn)方式、生活方式、權(quán)利權(quán)益等的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。需要注意的是，就地城鎮(zhèn)化需要具備一系列的條件，不具備這些條件的地方就不能搞就地城鎮(zhèn)化。

    改革開放以來，我們看到了中國城市的快速發(fā)展。改革開放之初中國的發(fā)展起源于農(nóng)村兩個很重要的政策，一個是把種地的權(quán)利還給了農(nóng)民，叫“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，另一個就是城市的包容特征，即農(nóng)民可以進(jìn)城工作了。在此之前，農(nóng)民不能自由進(jìn)城工作，獲得不了城市的經(jīng)濟(jì)資源。允許農(nóng)民自由進(jìn)城勞動后，自由市場、菜市場馬上就發(fā)展起來了，農(nóng)民可以到城里賣東西，一下子就獲得了市場資源。所以，改革開放的一個很重要的包容性政策就是讓農(nóng)民進(jìn)城。但是很可惜，雖然最初起點是包容性的，但城鎮(zhèn)化過程中的一些體制、制度、要素還具有不包容特征，有三個方面比較突出。我們可以稱之為：制度的不包容，群體的不包容和資源配置的不包容。

    那么，怎么通過就近就地城鎮(zhèn)化來實現(xiàn)一些制度上、群體融入上、資源配置上的創(chuàng)新呢？我們的城鎮(zhèn)化對策，當(dāng)年主要是發(fā)展小城鎮(zhèn)，對發(fā)展大城市有顧慮。黨的十九大報告指出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”就近城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化的思路，與上述城市群為主體的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局是一致的。

    何謂

    就近城鎮(zhèn)化指農(nóng)村人口不是遠(yuǎn)距離遷徙，而是近距離遷移到家鄉(xiāng)附近的市鎮(zhèn)，主要界定為以地級市和縣級城鎮(zhèn)為核心的城鎮(zhèn)化。就近城鎮(zhèn)化的反面是異地城鎮(zhèn)化。從中國的地理特點看，地級市和縣級行政單位，不僅在地域文化上具有相似性，同時隨著交通機(jī)動化的快速發(fā)展，地域范圍內(nèi)的通勤也變得十分便利。從中國的縣域來看，縣確實是中國政治經(jīng)濟(jì)和歷史文化的一個重要節(jié)點，問一個人是哪里人，一般老百姓認(rèn)同的都是自己所在的縣。

    就地城鎮(zhèn)化則強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的就地改造，農(nóng)民在世代居住的鄉(xiāng)村完成了生產(chǎn)方式、生活方式、權(quán)利權(quán)益等的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。但是，需要注意的是，就地是有條件的，不是說農(nóng)民上樓就是就地，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓那是很可怕的。就地城鎮(zhèn)化需要具備一系列的條件，不具備這些條件的地方就不能搞就地城鎮(zhèn)化。

    我們國家的特點是，縣是我國經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等功能比較完備的行政區(qū)劃單元。目前，我國人口大部分分布于縣域范圍?？h域內(nèi)往往特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展凸顯，能在區(qū)域內(nèi)形成核心競爭力。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)不但成本低，制度阻力小，也有利于人口集聚后的社會融合。

    縣域能夠聚集人口達(dá)到一定規(guī)模（約50萬），我們調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，從流動人口的意愿來看，他們也希望去有一定規(guī)模的人口聚集地。地級市和縣城對于農(nóng)民有很強(qiáng)的吸引力，特別是對年青一代的80后、90后、00后的農(nóng)民工及其孩子，他們不愿意到規(guī)模太小的小城鎮(zhèn)定居。

    就近、就地城鎮(zhèn)化的幾種模式

    就近城鎮(zhèn)化有三種模式：一是通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化；二是強(qiáng)鎮(zhèn)崛起帶動農(nóng)業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化；三是以地縣市為單位推進(jìn)全域的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化的就近城鎮(zhèn)化。

    就地城鎮(zhèn)化也有三種模式：一是大城市近郊鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化；二是地方精英帶動的村莊城鎮(zhèn)化；三是外部資源注入的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。第一種最簡單，比如北京市提升近郊的鄉(xiāng)村，這當(dāng)中也需要依靠制度創(chuàng)新，采取一種新的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體制；第二種地方精英帶動，比如華西村、劉莊、北京韓村河、蔡家洼等；第三種是外部資金注入式的，成功的城鎮(zhèn)化需要大量資源的聚集。

    村莊實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的動力因素，包括產(chǎn)業(yè)培育和就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地的資本化、地方精英的資源整合作用、交通機(jī)動化的影響以及農(nóng)民返鄉(xiāng)意愿等。

    新生代農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化意愿

    城鎮(zhèn)化必須符合農(nóng)民意愿。調(diào)研證明，在2億多農(nóng)民工中，新生代農(nóng)民工已經(jīng)成為主體。農(nóng)民工按出生年代可分成四代，1990年后出生的，1980年-1990年出生的，1960年-1970年出生的，1950年以前出生的，越是年青一代的農(nóng)民工越不打算回鄉(xiāng)就業(yè)，即便回鄉(xiāng)就業(yè)，也很少有人選擇回農(nóng)村。

    如果回鄉(xiāng)就業(yè)，近80%農(nóng)民工不愿意再選擇在農(nóng)村工作，只有1950年以前出生的農(nóng)民愿意回到村里面去?；厝プ鍪裁茨兀恐挥?5.7%的人愿意務(wù)農(nóng)，剩下的當(dāng)然愿意到工廠勞動、經(jīng)商、做買賣等。農(nóng)民愿意去哪里定居呢？鎮(zhèn)的比例還是非常低的，只有不到1/5，想去縣城定居的占35%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在城鎮(zhèn)里面買房的比例已經(jīng)比較高了，根據(jù)近來的數(shù)據(jù)估算，全國有近30%了，在某些省份比例達(dá)到近40%。

    異地城鎮(zhèn)化的困境與就近就地城鎮(zhèn)化的選擇

    異地城鎮(zhèn)化目前問題很多，“半城鎮(zhèn)化”問題突出、城鄉(xiāng)難以統(tǒng)籌。地方政府戶籍改革的動力非常不足。農(nóng)民工社會保障省內(nèi)統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌困難都很大，農(nóng)村大量集體建設(shè)用地的閑置，與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的短缺形成強(qiáng)烈的反差。

    就近、就地城鎮(zhèn)化的意義在于有利于解決中國城鎮(zhèn)化面臨的一系列難題，包括降低城鎮(zhèn)化的制度障礙、促進(jìn)城鎮(zhèn)化的合理布局與保障中國農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實現(xiàn)。目前城市發(fā)展過程中，大城市吸納人口占據(jù)了過于主導(dǎo)的地位，過多地聚集了各類資源，相比之下，縣域發(fā)展卻嚴(yán)重缺乏經(jīng)濟(jì)資源和人才資源，缺少發(fā)展的動力和活力。長此以往，非常不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不利于鄉(xiāng)村振興。培育一批承接城市職能和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)疏解，同時輻射鄉(xiāng)村、引導(dǎo)適度集聚發(fā)展的就近就地城鎮(zhèn)化，已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化的一個重要課題。

    建立在就近就地城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村振興才是可能的和可持續(xù)的。我們的新農(nóng)村建設(shè)如果不是依托在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上，農(nóng)村將難以振興。因為農(nóng)村振興難度很大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有天然的弱勢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期慢、勞動極其艱苦、很多產(chǎn)品難以長期保存。十九大報告講鄉(xiāng)村振興，第一個講的也是產(chǎn)業(yè)興旺，“促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”。就近就地城鎮(zhèn)化最突出的特征就是從城市向鄉(xiāng)村的輻射功能。目前，由于交通便利，不少農(nóng)民工家住在鄉(xiāng)村、勞動在附近縣城的情況已經(jīng)變得十分普遍?；ヂ?lián)網(wǎng)、“淘寶”營銷覆蓋了廣大鄉(xiāng)村，給農(nóng)村的生活和經(jīng)營銷售帶來極大便利，這些也都是以附近城鎮(zhèn)為依托的。

    最后，還是要強(qiáng)調(diào)千萬不要誤解“就近就地城鎮(zhèn)化”，不要強(qiáng)迫，不要長官意志。筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)在一些不具備就近、就地城鎮(zhèn)化條件的地方，也出現(xiàn)過違背農(nóng)民意愿的所謂城鎮(zhèn)化建設(shè)，強(qiáng)行并村、建設(shè)所謂農(nóng)民居住的“中心社區(qū)”。農(nóng)民居住到中心社區(qū)以后，沒有就業(yè)著落，又遠(yuǎn)離自己的耕地，造成了嚴(yán)重的、新的社會問題。

    總之，針對以往大城市吸收資源的不利條件，可以通過就近就地城鎮(zhèn)化的思路，來探索制度包容的創(chuàng)新、群體包容的創(chuàng)新和資源配置包容的創(chuàng)新。

    （作者為清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院文科資深教授）