案件名稱：

胡曉勇與中國證券監(jiān)督管理委員會二審行政判決書

案號：

(2017)京行終3225號

案情簡介：

2016年7月5日，中國證監(jiān)會作出〔2016〕84號《行政處罰決定書》（以下簡稱被訴處罰決定），查明丹東欣泰電氣股份有限公司（以下簡稱欣泰電氣）首次公開發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市（以下簡稱IPO）申請文件中相關財務數(shù)據(jù)存在虛假記載。根據(jù)欣泰電氣及胡曉勇上述違法行為的事實、性質、情節(jié)與社會危害程度，中國證監(jiān)會根據(jù)證券法第一百八十九條的規(guī)定，決定對欣泰電氣處以非法所募資金的3%即772萬元罰款，同時對胡曉勇處以5萬元罰款。原告胡曉勇不服被訴處罰決定中針對自己的部分，向中國證監(jiān)會申請行政復議。2016年10月24日，被告中國證監(jiān)會作出被訴復議決定，根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第一項之規(guī)定，決定維持被訴處罰決定中針對原告的部分。胡曉勇不服被訴處罰決定和被訴復議決定，向北京市第一中級人民法院（以下簡稱一審法院）提起行政訴訟，請求撤銷被訴處罰決定中針對自己的部分以及被訴復議決定。一審法院判決駁回胡曉勇的訴訟請求。胡曉勇不服一審判決，提起上訴。

爭議焦點：

中國證監(jiān)會在被訴處罰決定中認定的事實根據(jù)為其“在欣泰電氣招股說明書上簽字，承諾招股說明書不存在虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏，并對其真實性、準確性、完整性承擔個別和連帶的法律責任”，并沒有將胡在董事會決議上的簽字行為作為行政處罰的事實根據(jù)，而一審判決卻將胡曉勇在董事會決議上的簽字行為作為認定其承擔行政責任的根據(jù)，明顯超出審理及職權范圍，事實不清。（胡在董事會決議上的簽字系行政復議階段行政復議機關納入處罰考量的事實根據(jù)）

審理結論：

復議機關作共同被告的案件，復議機關在復議程序中依法收集和補充的證據(jù)，可以作為人民法院認定復議決定和原行政行為合法的根據(jù)。

裁判觀點：

關于作為原行政行為的被訴處罰決定和維持該處罰決定的被訴復議決定關系問題，需要放到行政訴訟制度確立復議維持雙被告的制度框架內進行理解和把握?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國釋》第一百三十五條規(guī)定，復議機關決定維持原行政行為的，人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議決定的合法性。作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。復議機關對復議決定的合法性承擔舉證責任。復議機關作共同被告的案件，復議機關在復議程序中依法收集和補充的證據(jù)，可以作為人民法院認定復議決定和原行政行為合法的根據(jù)。由此可以得出三個方面的結論：

一是現(xiàn)行行政訴訟制度改變了過去將原行政行為和復議維持決定作為兩個完全獨立的行政行為來對待的模式，而是將復議維持決定與原行政行為作為一個整體來認識和把握，即使復議機關修正和補充了原行政行為存在的事實和法律問題，乃至糾正了原行政行為存在的錯誤，只要復議決定沒有改變原行政行為的處理結果，復議決定所補充或改變的事項均屬于對原行政行為的補正或強化，原行政行為已不再是原來作出時的狀態(tài)，而是以復議決定修正和補充后的形式體現(xiàn)出來的原行政行為。

二是在復議決定對原行政行為進行修正和補充而沒有改變處理結果的情況下，法院審查訴訟標的的把握，仍應當以原行政行為即經過復議修正和補充過的原行政行為為審理對象，不必特意將原行政行為合法性與復議決定合法性人為加以區(qū)分并分別獨立審查，這就是“在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議決定的合法性”的意蘊所在。

三是在復議維持決定對原行政行為進行補正或修復的情況下，復議機關在復議程序中依法收集和補充的證據(jù)以及據(jù)此認定的事實，可以作為法院認定原行政行為合法的根據(jù)。

本案中，雖然被訴處罰決定沒有把胡曉勇在相關董事會決議上簽字行為作為被訴行政處罰書面記載上的事實根據(jù)，但在胡曉勇申請行政復議后，中國證監(jiān)會作出的被訴復議決定不僅在結果上維持了被訴處罰決定，而且還在內容上對被訴處罰決定的事實認定進行了補充，即將胡曉勇在相關董事會決議上簽字納入處罰考量的事實根據(jù)范圍。在此情況下，根據(jù)上述對法律及司法解釋的分析，被訴處罰決定所認定的事實已經由復議程序加以修正和補充，法院對被訴處罰決定和復議決定展開合法性審查，理當以經過復議決定修正和補充過的行政處罰作為審理對象，同時一并審查復議決定的合法性。一審判決將復議決定修正和補充過的胡曉勇在相關董事會決議上簽字的事實作為審查被訴處罰決定合法性的基礎，符合法律設置復議維持共同被告制度的立法本意，不存在超越審查范圍的問題。

評析：

新司法解釋第一百三十五條規(guī)定體現(xiàn)了復議程序的本質：即自我糾錯功能，因為無論是原行政機關還是復議機關，都是行政機關，復議的重要功能就在于在行政機關內部進行自我糾錯，在共同被告的情形下，兩個行政機關就是一個大的命運共同體，在證明行政行為的合法性上是一致的、統(tǒng)一的，復議程序是原行政行為的延伸，是整個行政程序的有機組成部分。因此，在共同被告中，復議機關在復議程序中依法收集和補充的證據(jù)，可作為原行政行為合法性的證據(jù)，自然也可作為復議決定合法性的證據(jù)。

但從行政復議行政救濟的角度而言，在強化了行政機關內部糾錯的功能的同時，實際上弱化了行政復議程序的審查、救濟功能，加上“雙被告”規(guī)定的進一步明確，復議機關在行政復議活動中很難保持中立，不利于保護行政相對人的合法權益。

同時要指出的是，根據(jù)《行政復議法》第二十二條與《行政復議法實施條例》第三十三條中的規(guī)定，均是行政復議機構認為必要時，可以向有關組織和人員調查情況或實地調查核實證據(jù)。這樣的規(guī)定實際上賦予行政復議機關一種單方面的權利，這意味著當有必要的情形出現(xiàn)時，行政復議機關可以選擇主動調查，也可以選擇放棄，而不需要承擔任何法律責任。因此，行政機關要高度重視行政復議程序，積極答辯，及時全面提交證據(jù)，防止遺漏任何能夠證實具體行政行為合法、合理的證據(jù)，避免因證據(jù)提交問題導致具體行政行為被確認違法或撤銷。同時，行政復議機關對具體行政行為的審查要全面、嚴格，不僅要審查行政機關提交的證據(jù)材料，必要時也可以依法收集和補充證據(jù)，防止因審查不嚴導致行政復議決定被確認違法或撤銷，減損行政復議的公信力。