作者：Fair and Just Prosecution, Brennan Center for Justice, Emily Bazelon, The Justice Collaborative 翻譯：陳濤 江蘇省常州市金壇區(qū)人民檢察院

原題：21 Principles for the 21st Century Prosecutor

譯者按

2018年底，美國著名的法律和公共政策研究機構(gòu)布倫南司法中心發(fā)布了一份報告：《21世紀檢察官的21項原則》，報告從減少監(jiān)禁和提升公平兩方面，就新時代的檢察官在刑事司法系統(tǒng)中應該遵循哪些原則，發(fā)揮什么樣的作用，提出了切實可行的建議，并例舉了全美范圍內(nèi)各地檢察官創(chuàng)新的范例，值得學習借鑒。

檢察官的職責是負責解決違反刑法的問題并促進公共安全。此外，其還扮演著“司法部長”的角色，需考慮社區(qū)所有成員（包括被害人、被告人）的權利、需求和利益。從提出指控決定開始，到尋求施以量刑，檢察官在刑事訴訟的每個階段都擁有巨大的影響力。檢察官往往還控制著辯訴交易決定的作出以及是否判處強制性最低刑期，從而在很大程度上決定著被告人是否會入獄服刑以及服刑時間的長短。

過去40年里，美國被監(jiān)禁的總?cè)藬?shù)翻了五番，達220余萬人，約100個成年人里就有1個被監(jiān)禁，每年大約有1060萬人進出監(jiān)獄。究其原因雖然復雜，但很明顯，政府施行的“懲罰性政策”助長了被監(jiān)禁人數(shù)的增長，這些懲罰性政策包括：對毒品的戰(zhàn)爭；對貧困和少數(shù)族裔社區(qū)的過度監(jiān)管；以及立法者嚴厲的指令比如制定強制性最低量刑法。如此多的人被關進監(jiān)獄，給他們自己、他們的家庭和國家?guī)砹司薮蟮拇鷥r和負擔。

近年來，檢察官的作用越來越受到重視。就檢察官所享有的權力而言，其已經(jīng)具備了改變當前過度監(jiān)禁現(xiàn)狀的可能。檢察官可以利用自由裁量權，來改善刑事司法系統(tǒng)的整體公平性和有效性，并可倡導改善社區(qū)安全福祉的優(yōu)先事項。公平至關重要，它通過建立信任來幫助實現(xiàn)公共安全的使命，而這反過來又可以幫助警察和檢察官解決犯罪問題。

本文將要介紹的這21項原則，為檢察官改造檢察官辦公室以及檢察官職業(yè)，提供了切實可行的步驟。這些原則涵蓋了全美范圍內(nèi)各地檢察官努力創(chuàng)新的一些范例，其核心愿望既簡單又深刻：

檢察官將采用一種新的、大膽的21世紀的眼光，以實現(xiàn)正義。

上篇：如何減少監(jiān)禁

1

制定分流規(guī)則

概述

精心設計的將人們從監(jiān)獄或司法系統(tǒng)中完全分流出來的計劃，可以節(jié)約資源、減少再次犯罪及降低刑事起訴所帶來的附帶危害。這些計劃使人們呆在社區(qū)里，而不是被關起來。在提出指控之前進行分流，參與者可以完全置身于刑事司法系統(tǒng)之外；即便是在指控或定罪后，分流同樣可以作為監(jiān)禁的替代方案。

建議

（1）為面臨重罪指控和輕罪指控的人設計分流計劃。與犯重罪的人在一起工作，可能會在減少再犯方面獲得最大的回報。

（2）確保人們不會因付不起錢而失去分流的機會，提供免費或按比例的分流計劃。

（3）盡可能不要因為人們的犯罪史、精神疾病或吸毒而將他們排除在分流計劃之外。

（4）若案件應被徹底撤銷，不要以分流代替。

（5）確保分流計劃符合個人的風險和需求。

（6）仔細考慮哪些分流計劃的條件（如禁止使用大麻），對于解決不當行為的潛在原因和維護社區(qū)安全是必要的，注意對違規(guī)者的懲罰措施（如踝銬和監(jiān)禁）是否有助于康復或公共安全。

（7）除非是為了促進分流計劃的目標而需要被告人承認有罪，否則不要求被告人承認其有罪。

例子

華盛頓特區(qū)，一項為期6個月的的分流計劃，“法庭經(jīng)歷替代方案”，簡稱ACE，服務于犯有故意破壞公共財物罪和入店行竊等罪行的青少年。該計劃首先對參與者的壓力、創(chuàng)傷和健康需求等進行評估。分流計劃協(xié)調(diào)人負責制定包括治療、輔導、指導及學校支持在內(nèi)的計劃。ACE還將參與者送往由國民警衛(wèi)隊運營的學院以及參與課后拳擊項目。在該計劃成立的頭兩年里，超過90%的參與者沒有再次被捕。

2.有節(jié)制的指控和公平的辯訴交易

概述

檢察官在設定檢察官辦公室的優(yōu)先事項、選擇提出刑事指控上，幾乎擁有不受限制的權力，在被告人認罪和案件的最終處理上也擁有巨大的影響力。對那些行使“接受審判權”的被告人，檢察官常常會尋求判刑以對其進行懲罰。州和聯(lián)邦檢察官協(xié)會也曾游說州立法機構(gòu)和國會，對這些被告人施以更加嚴厲的懲罰。

建議

（1）對案件進行嚴格和盡早地審查，以確定證據(jù)是否支持犯罪成立，從而使證據(jù)薄弱的案件能夠被撤銷。審查應該由資深檢察官負責，在提出指控之前需查看證據(jù)。

（2）不要理所當然地提出可能的最高級指控，指控應反映每宗個案的事實和情況，并力求達到公正的結(jié)果。

（3）除非有情有可原的情況（比如保護脆弱的證人），如果被告人選擇等待大陪審團的結(jié)果、提出請求法官救濟或?qū)徢奥犠C會的動議，不要撤回提供給被告人認罪的條件。

（4）不得以威脅尋求判處死刑、尋求判處無假釋的終身監(jiān)禁、將未成年人的案件移送成人法庭，作為逼迫被告人認罪的籌碼。

（5）如果不能排除合理懷疑證明指控，就不要開出認罪的條件。

（6）在認罪協(xié)商中考慮附帶的后果，比如對移民身份的影響。

（7）限制使用或威脅使用量刑增強手段（例如，基于犯罪歷史或武器的存在）。檢察官尋求增加被告人的量刑時，須經(jīng)監(jiān)督官員批準。

（8）在提出量刑建議時，應考慮可能使被告人處于不利地位的制度或社會經(jīng)濟因素，并考慮這些因素在將被告人送上法庭方面所起的作用。

（9）一般來說，不要以要求被告人放棄尋求審前釋放或證據(jù)開示的權利，或放棄對違反憲法的行為提起訴訟，為認罪的條件。

（10）對減少刑期、取消強制性最低刑期和取消三振出局法的立法，進行支持。

例子

2016年，西雅圖檢察官丹·薩特伯格引入了指控標準，旨在確保刑罰與罪行相稱（考慮犯罪歷史），并與其他犯有類似罪行的人的刑罰相稱。該標準告誡檢察官，不要為了獲得被告人的認罪而對每一個可以提起的案件都提出指控，也不要為了獲得被告人的認罪而過度指控。

3.朝著結(jié)束現(xiàn)金保釋努力

概述

美國監(jiān)獄里的大多數(shù)人是因為付不起保釋金而被關押，這并非是服務于公共安全的目的，實際上是在懲罰窮人，迫使他們認罪。它每年花費納稅人數(shù)十億美元，促進了保釋債券行業(yè)的發(fā)展。

建議

（1）一般來說，建議釋放被告人，包括那些被控犯有重罪的人，除非其對公眾或社區(qū)具有很大的傷害風險。一些州已經(jīng)指示法院使用風險評估工具，來決定有關公共安全事宜，而不是采取金錢保釋。需要注意的是，使用這些工具存在一定的問題。盡管它們有助于減少對現(xiàn)金保釋的依賴，但一些風險評估工具已被證明會強化種族差異。

（2）支持審前服務，幫助人們記得重返法庭（例如，通過電話或短信通知）。如果被告人有不出庭的記錄，可以考慮每周打電話、預約登記等，而不是采取現(xiàn)金保釋或拘留的方式。

（3）公開支持取消保釋金制度，教育公眾、立法者和地方刑事司法領導人，讓他們認識到這種制度的不良影響，即是否拘留取決于被告人的支付能力而非公共安全因素。

（4）如果被告人后來向法庭報告，不要因為其錯過了庭審日期而尋求對其審前拘留。

（5）在沒有保釋金替代方案的情況下，支持其他支付方式，如借記卡和信用卡支付或無擔保債券，并支持非營利性保釋基金，這類基金將取代保釋金行業(yè)。

例子

2017年6月，庫克縣州檢察官金·福克斯宣布，她的檢察官辦公室將會建議在審前釋放被告人，條件是被告人沒有暴力犯罪史、目前的罪行是輕罪或低級重罪、沒有其他危險因素表明其對社區(qū)構(gòu)成危險或?qū)⒉粫鐾ァ８？怂沟恼呓⒃谒暗某兄Z的基礎上，即對那些因無力繳納1000美元或以下保釋金而入獄的人，提出類似的釋放建議。

4.鼓勵對精神疾病的治療而非定罪

概述

與精神疾病作斗爭的人，最終會在刑事司法系統(tǒng)中受到比他們應有的更多的懲罰。因此，美國最大的精神病院不是醫(yī)院，而是監(jiān)獄。患有精神疾病的人不太可能獲得保釋，更有可能面臨較長的刑期。他們在死囚中占很大比例。獲釋后，他們往往被遣送回社區(qū)，沒有治療計劃，也得不到良好的醫(yī)療保障，往往又會回到刑事司法系統(tǒng)之中。

建議

（1）支持對執(zhí)法人員進行危機干預培訓，以使涉及精神疾病患者的情況逐步降級，并減少使用武力或逮捕作為回應的可能性。

（2）在可能的情況下，將患有精神疾病的人轉(zhuǎn)移到治療中心，而不是進行逮捕，因為逮捕只會導致監(jiān)禁，沒有任何幫助。在指控前對案件進行審查，以確定需要接受心理健康服務和支持的人士。

（3）對檢察官和工作人員進行精神疾病和創(chuàng)傷影響方面的培訓。

（4）與懲教和精神衛(wèi)生人員合作，在被告人獲釋時恢復其公共福利，例如醫(yī)療補助。

（5）在刑事司法程序的各個階段，聘請有過精神疾病經(jīng)歷的人擔任顧問、培訓師和同行支持專家。

（6）召集有關機構(gòu)就數(shù)據(jù)共享、制定刑事司法系統(tǒng)出口坡道、填補社區(qū)服務和支持方面的空白等進行合作。

例子

邁阿密戴德縣通過訓練警察以應對危機，這樣就能更好地化解沖突。警察有權將人們轉(zhuǎn)移到治療中心而不是監(jiān)獄。當人們被關進監(jiān)獄時，需要接受精神疾病癥狀的檢查。那些被診斷出需要接受緊急護理，并被控有輕罪或輕微重罪的人在預約后48小時內(nèi)即被轉(zhuǎn)移到社區(qū)危機穩(wěn)定中心。這些人有資格獲得治療、支持和住房服務。如果完成治療，對其的指控可能會被撤銷或進行修改。

5.鼓勵對毒品成癮的治療而非定罪

概述

“反毒品戰(zhàn)爭”既沒能遏制毒品的使用，也沒能讓社區(qū)更加安全。相反，它導致了更具破壞性的治安和起訴，不相稱地影響了有色人種社區(qū)。

建議

（1）不要起訴持有少量大麻的人，也不要因為有犯罪記錄而例外起訴持有少量大麻的人。

（2）支持立法將大麻合法化，并將其他簡單的毒品持有行為重新歸類為輕罪或民事違法行為。

（3）不要因為潛在的持有毒品的指控而尋求強制性最低量刑或慣犯量刑。

（4）不要起訴那些因吸毒過量而報警的人，也不要以殺人罪起訴那些缺乏具體致人傷害或死亡的意圖，與他人共用毒品而導致他人過量服用的人。

（5）提供毒品治療方案，如藥物輔助治療，支持在監(jiān)獄中進行毒品治療。

（6）支持針頭更換和安全消費場所。

（7）支持培訓獲得納洛酮和其他可逆轉(zhuǎn)的上癮藥物。

例子

西雅圖市檢察官彼得·霍姆斯于2010年起，停止起訴持有大麻的輕罪。2014年，華盛頓州將大麻合法化，但警方仍可對公眾使用大麻發(fā)出傳票。2018年，霍姆斯檢察官撤銷了1996年至2010年間所有的持有大麻指控，理由是有證據(jù)表明，在逮捕過程中存在種族差異。

6.真誠地對待青少年

概述

青少年的大腦與成人的大腦，在認識風險、發(fā)生魯莽行為的可能性等方面都有所不同。神經(jīng)系統(tǒng)的發(fā)育一直會持續(xù)到25歲左右，大多數(shù)年輕人在成年后就不再犯罪。如果青少年能盡可能少地接觸刑事司法系統(tǒng)，或者他們的案件仍由少年法庭審理，那么結(jié)果就會好得多。

檢察官就在司法系統(tǒng)中如何處理青少年方面擁有巨大的權力，可以決定是否提出指控，提出什么指控，是否將青少年轉(zhuǎn)移到成人系統(tǒng)，是否要求將青少年監(jiān)禁。

建議

（1）不要因為典型的青少年行為而起訴，比如打架、吸食大麻、行為不檢點或是其他沒有造成嚴重身體傷害的違規(guī)行為。

（2）一般來說，在青少年的案件懸而未決時，不要尋求監(jiān)禁。如果他們不能安全地呆在家里，那就采用其他方式，比如進行社區(qū)日間監(jiān)督或是送去治療中心。

（3）在被定罪后，盡可能為青少年尋找除監(jiān)禁之外的其他選擇。

（4）倡導針對年輕人需求的分流計劃和專門法庭。

（5）與執(zhí)法部門合作，防止在沒有律師（或者父母）在場和提供咨詢意見的情況下審問兒童。

（6）被控犯罪的年輕人往往經(jīng)歷過創(chuàng)傷，可能缺乏表達悔恨的能力，尤其是在犯罪后的頭幾天或頭幾周。在起訴、辯訴交易和判刑時都要考慮到這一點。

（7）認識到隱性種族偏見常常影響對青少年罪責的認知、對再次犯罪的預測以及對懲罰或治療的建議。

（8）保護青少年檔案的機密性，對于被撤銷的案件，或是青少年在幾年后沒有受到新的指控的案件，刪除青少年的犯罪記錄。

（9）不要要求在成人法庭審判18歲以下的兒童，除非是在非常有限的情況下，且這種決定應當?shù)玫綑z察官辦公室高層的批準。

（10）當州法律規(guī)定將一個犯了某種罪行的兒童作為成年人進行審判時，如果可能的話，考慮以較輕的罪名起訴。

（11）當青少年必須以成人的身份接受審判時，考慮處于國家指導方針低端的量刑。一般來說，提倡將監(jiān)禁地點設在離家近的地方，并包括教育和職業(yè)規(guī)劃。

（12）18歲以前犯罪的，不要要求判處無期徒刑或者事實上的無期徒刑。

例子

在舊金山的青少年法庭,案件管理員也是執(zhí)業(yè)治療師，由其評估18至25歲年輕人的風險和需求，制定健康護理計劃，包括藥物濫用和精神衛(wèi)生保健，以及教育、職業(yè)等機會。法庭接受犯有暴力重罪和低級罪行的青少年。2015年至2017年間，參與者再次被捕的比例為15%，不到全州比例的一半。

7.使輕罪減到最少

概述

輕罪指控約占州和地方訴訟的80%，其中大多數(shù)是非法侵入、流浪、賣淫和持有毒品等犯罪。對輕罪和違法行為的逮捕、起訴會極大地影響涉案當事人的生活，即使是短期徒刑或緩刑，也會使其失去工作、住房、學生貸款、移民身份，甚至對他們的子女也有影響，并造成難以打破的監(jiān)禁和貧困循環(huán)。

建議

（1）一般來說，不要指控與貧窮、精神疾病和無家可歸有關的輕罪，例如非法侵入或流浪。

（2）一般來說，當雙方都超過18歲并且都同意時，不要指控性工作者或者嫖客。支持將性工作合法化的努力。

（3）在不可能或沒有理由拒絕起訴的情況下，開發(fā)“傳喚并釋放”程序，讓人們遠離監(jiān)獄。

（4）推動制度改革和程序改革，確保面臨輕罪和重罪的被告人擁有稱職的律師，案件由法官審理。

例子

2018年，德克薩斯州的兩名地區(qū)檢察官停止了對持有少量大麻之人的輕罪指控。在紐埃斯縣，地方檢察官馬克·岡薩雷斯開始將被告人轉(zhuǎn)移到毒品教育班，并要求支付250美元的罰款或做25個小時的社區(qū)服務。在哈里斯縣，地區(qū)檢察官金·奧格開始把被告人送到毒品教育班，但沒有逮捕他們，也沒有給他們開罰單。她還停止了對其他一些毒品持有的起訴，并結(jié)束了對小額盜竊零售商品罪犯的監(jiān)禁。

8.對移民后果負責

概述

對非美國公民的刑事指控和定罪可能引發(fā)拘留和驅(qū)逐程序，使他們遭受更大的附帶懲罰，并使他們遠離家人。在審判前被監(jiān)禁也增加了他們被聯(lián)邦移民官員拘留和驅(qū)逐出境的可能性。

建議

（1）確保檢察官和監(jiān)督官員理解認罪協(xié)議所帶來的移民后果，確保被告人收到并理解這些信息。

（2）在認罪協(xié)商和量刑建議中，考慮定罪的移民后果。當兩種相同級別的指控對移民產(chǎn)生不同的影響時，選擇移民后果有利的指控。

（3）當承認有罪的移民不知道移民后果或如果有其他公平理由這樣做時，支持和簡化撤銷定罪的程序。

（4）與地方當局合作，防止在法庭上發(fā)生美國移民局執(zhí)法的行為，并與緩刑部門合作，防止被告人在緩刑辦公室被移民局執(zhí)行逮捕。如果移民局試圖詢問或拘留來到法庭的個人，代表移民的警報組織就會發(fā)出警告。

（5）保護作為證人和報告犯罪的移民。

（6）呼吁保護移民的權利，反對將地方執(zhí)法與聯(lián)邦移民執(zhí)法混為一談的政策。

例子

2017年，布魯克林地區(qū)檢察官埃里克·岡薩雷斯聘請了兩名經(jīng)驗豐富的移民律師，為檢察官提供量身定制的刑事指控和認罪建議，以避免讓被告人面臨被驅(qū)逐出境的風險。例如，檢察官最初指控一名綠卡持有者毆打兒童，危害兒童的福利，這將導致其被驅(qū)逐出境的后果。然而，檢察官后來將這一指控修改為四級刑事破壞罪，這一罪名在刑法中具有同等分量，但被告人不存在被驅(qū)逐出境的風險。

9.促進恢復性司法

概述

恢復性司法基于一種以社區(qū)為基礎的方法來應對犯罪所造成的危害。在一個小組環(huán)境中，面臨指控的個人與被他們所傷害的人進行交談，分享他們的故事，并致力于問責、修復和康復?；謴托詫嵺`可以是刑事法庭程序的一部分，也可以作為刑事法庭程序的替代。研究表明，被害人往往不認為起訴和判決對他們有好處，恢復性司法可以幫助解決他們的擔憂。

建議

（1）了解并訪問一些效果好的恢復性司法項目。

（2）建立恢復性司法程序，如果恢復性司法程序已經(jīng)存在于社區(qū)中，將案件移送過去，并視結(jié)果決定是否提出指控。

（3）考慮對成年人和青少年的輕罪和重罪（包括涉及暴力和傷害的案件）實行恢復性司法。

（4）除非是為了公共安全，否則不要因為參與者的犯罪記錄而將他們排除在外。

（5）在可能的情況下，在被害人的參與下（如果被害人感興趣），在傳訊前將案件轉(zhuǎn)介至恢復性司法程序。

（6）如果案件回到法庭，確保被告在恢復性司法程序中所作的陳述，不被用來對被告產(chǎn)生不利的后果。

例子

哥倫比亞特區(qū)總檢察長卡爾·拉辛于2016年啟動了一項針對年輕人的內(nèi)部恢復性司法項目。在恢復性司法會議上，被害人會會見那些傷害過他們的人。超過100個案件已經(jīng)被轉(zhuǎn)介，超過80%的完成這個項目的年輕人避免了再次被捕。這個項目有幾個全職的協(xié)調(diào)者，但他們不是檢察官。檢察官必須出席至少一次恢復性司法會議，以促使其對傳統(tǒng)法院制度替代方案的理解和接受。

10.減少緩刑和假釋

概述

在美國，緩刑或假釋的人數(shù)大約為500萬。這個數(shù)字太高，監(jiān)督的時間也太長。監(jiān)管增加了那些再犯風險較低的人最終因與公共安全無關的技術違規(guī)而被監(jiān)禁的可能性。大多數(shù)違規(guī)行為發(fā)生在緩刑或假釋后第一年之內(nèi)，這表明超過一年時間后的監(jiān)督幾乎沒有任何康復的作用。一些州縮短了監(jiān)管期限，但犯罪和累犯并沒有增加。

建議

（1）除非有令人信服的理由，否則將緩刑期限限制在一年以內(nèi)。

（2）如果期限一開始就加長了，考慮支持提前終止假釋和緩刑的要求，這些要求針對的是那些在一年內(nèi)完全遵守監(jiān)督條款的人。

（3）不要把使用大麻或酒精視為違反監(jiān)管的情形。

（4）倡導假釋、緩刑部門對違法行為實行分級制裁。這意味著從輕微的制裁（如社區(qū)服務）開始，只有在必要時才采取溫和的制裁（如日間報告中心、強化監(jiān)督）或更嚴厲的制裁（如腳鐐和短暫的監(jiān)禁）。不要因為技術上違反監(jiān)管而主張把人送回監(jiān)獄。

例子

2017年，喬治亞州刑事司法改革委員會的成員，包括休斯頓縣地方檢察官喬治·哈特維格在內(nèi)，一致建議減少對在緩刑期間表現(xiàn)良好的低風險人群的監(jiān)控。這項建議后來成為法律，在6個月內(nèi)影響了近1.8萬起重罪緩刑案件。

2018年，45名檢察官簽署了一份建議減少緩刑和假釋人數(shù)的聲明，費城和鹽湖城的地區(qū)檢察官公開強調(diào)了這些改革的重要性。