談公司登記機(jī)關(guān)處理“被股東”的若干法律問題

魏均新

自2019年2月25日央視《焦點(diǎn)訪談》“不想‘被老板’這事該誰管”節(jié)目播出后，不僅國家市場監(jiān)管總局迅速反應(yīng)，而且在全國市場監(jiān)管系統(tǒng)也引起了巨大反響。據(jù)央視報道：“在河北省石家莊市，記者見到了馮黎明先生，他向記者反映，去年4月，當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ喜块T進(jìn)行的一次保障房資格復(fù)查中，查出他名下有兩家公司，取消了他繼續(xù)租住保障房的資格。…按照當(dāng)?shù)乇Ｕ戏可暾垪l件，只有城鎮(zhèn)低保、低收入家庭、新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員才能享受租住保障房資格，名下有公司不符合條件，因此，馮先生一家只能從保障房里搬了出來?！逼查_欠稅300多萬的問題，身為“城鎮(zhèn)低保、低收入家庭、新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員”的馮先生，僅因“被老板”至少已遭受到了保障房被剝奪的嚴(yán)重?fù)p害境地。

其實(shí)《焦點(diǎn)訪談》反映的問題，并非新聞，各地市場監(jiān)管部門早已接到類似投訴，并都在積極探索進(jìn)行處理，如杭州、成都、深圳等地都有相應(yīng)的處理案例存在。但毋庸諱言，各地對此類投訴如何處理，較為混亂，可以說是莫衷一是，從證據(jù)、程序和法律適用都存在較大的差異。由于市場監(jiān)管部門多年來經(jīng)受了太多的股權(quán)糾紛磨難，誰都可以上來咬一口，已變得如履薄冰，處處小心，《焦點(diǎn)訪談》所涉及的河北省石家莊市同行，不排除有這種心理的反映。

“被股東”不僅損害像馮先生這樣的無辜人員，而且也嚴(yán)重擾亂公司登記管理秩序，危害社會交易安全，不得不引起市場監(jiān)管部門應(yīng)有的重視。現(xiàn)結(jié)合本人的一些實(shí)踐，對市場監(jiān)管部門如何處理“被股東”等問題進(jìn)行探討，供同行業(yè)內(nèi)人士參考。

按照《公司登記管理?xiàng)l例》第四條“工商行政管理機(jī)關(guān)是公司登記機(jī)關(guān)”的規(guī)定，由于本文僅涉及公司登記管理問題，故為與法條吻合和敘述便利，以下統(tǒng)稱市場監(jiān)督管理部門為公司登記機(jī)關(guān)。

一、“冒用他人身份證虛假登記”的處理職責(zé)

依照《公司登記管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國居民身份證法》等相關(guān)規(guī)定，公民投訴或者控告他人冒用其身份證虛假登記公司或者其他不法侵害行為的，其查處職責(zé)不在公司登記機(jī)關(guān)。

《中華人民共和國居民身份證法》第十七條規(guī)定“有下列行為之一的，由公安機(jī)關(guān)處二百元以上一千元以下罰款，或者處十日以下拘留，有違法所得的，沒收違法所得：（一）冒用他人居民身份證或者使用騙領(lǐng)的居民身份證的；..” 第十八條第二款又規(guī)定“有本法第十六條、第十七條所列行為之一，從事犯罪活動的，依法追究刑事責(zé)任?！边@就是說，只要他人冒用身份證，不論其行為是否經(jīng)被冒用人同意，是否用于公司注冊登記，都構(gòu)成違法，都應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)依法處置。如果冒用他人身份證，導(dǎo)致被冒用人或者國家利益蒙受重大損失，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。很顯然，公民投訴其身份證被冒用，不屬于公司登記機(jī)關(guān)的處置范圍。

當(dāng)然筆者不是說，類似于馮先生“被股東”“被法定代表人”的投訴，公司登記機(jī)關(guān)可以一推了之，什么事都不需要做，只需坐等公安機(jī)關(guān)或者法院有結(jié)論才予以處置。恰恰相反，公司登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極作為，履職自己的職責(zé)，該撤銷登記的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷，但角度并不是查證“冒用身份證”是否屬實(shí)。公司登記機(jī)關(guān)既然不具有認(rèn)定“冒用身份證”違法行為的職權(quán)，自當(dāng)無權(quán)對此進(jìn)行調(diào)查，更遑論對其實(shí)施行政處理，否則就是越權(quán)行使行政職權(quán)，構(gòu)成違法。

倒過來，公安機(jī)關(guān)是否查證“冒用身份證”的事實(shí)，是否認(rèn)定冒用身份證的行為，也非公司登記機(jī)關(guān)作出相關(guān)處理的唯一事實(shí)依據(jù)。公司登記機(jī)關(guān)依職權(quán)處置“被股東”，并不依賴公安機(jī)關(guān)對冒用身份證的事實(shí)認(rèn)定和結(jié)論。因?yàn)楣镜怯洐C(jī)關(guān)職責(zé)履行，落腳點(diǎn)在于在于維護(hù)公司登記管理秩序。當(dāng)然公安機(jī)關(guān)的認(rèn)定結(jié)論，有助于補(bǔ)強(qiáng)公司登記機(jī)關(guān)認(rèn)定“被股東”違法的證據(jù)以及情節(jié)嚴(yán)重的一個考量，僅此而已。

二、公司登記機(jī)關(guān)對“被股東”的處理職責(zé)

《中華人民共和國公司法》第一百九十八條和《中華人民共和國公司登記管理?xiàng)l例》第六十五條都作了一致的規(guī)定“提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)，取得公司登記的，由公司登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處以5萬元以上50萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷公司登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照?！睋?jù)此，公司登記機(jī)關(guān)有查處“提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)取得公司登記”（以下簡稱“騙取公司登記”）行為的職責(zé)。

類似于馮先生的“被股東”投訴，不論其是否因身份證被冒用引起，都直接指向了可能存在騙取公司登記行為，負(fù)有查處該違法行為職責(zé)公司登記機(jī)關(guān)，以“冒用身份證”不屬本機(jī)關(guān)管轄為由推脫，或者直接要求投訴人提供“被股東”的確鑿證據(jù)（是指筆跡鑒定結(jié)論、公安機(jī)關(guān)認(rèn)定身份證被冒用證明或者法院的相關(guān)生效判決等），都不是依法履職的表現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，公司登記機(jī)關(guān)接到“被股東”的投訴，應(yīng)根據(jù)自己的職責(zé)，向投訴人釋明，有關(guān)他人冒用其身份證的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)報案；對于投訴人“被股東”的問題可以向公司登記機(jī)關(guān)投訴舉報。投訴人可以書面也可以口頭（須由執(zhí)法人員制作筆錄）向公司登記機(jī)關(guān)陳述：自己沒有出資辦理過涉案公司，登記檔案中有關(guān)申請文件上的股東簽字以及身份證提交均不是本人所為，請求公司登記機(jī)關(guān)撤銷涉案公司的設(shè)立登記。同時告知投訴人，其向公安機(jī)關(guān)報案將有助于公司登記機(jī)關(guān)查處騙取公司登記行為，報案證明或者公安機(jī)關(guān)查證冒用身份證事實(shí)成立的結(jié)果都將成為撤銷公司登記的一個重要考量。

三、公司登記機(jī)關(guān)須厘清自己的履職性質(zhì)和范圍

筆者認(rèn)為，公司登記機(jī)關(guān)履行查處騙取公司登記行為的職責(zé)，千萬不要“想多了”，什么事都考慮周全，很可能反而構(gòu)成自己的瀆職行為。

首先需要把握，公司登記機(jī)關(guān)履行查處騙取公司登記行為的職責(zé)目的是什么？是保護(hù)股東權(quán)益嗎？不是！公司登記機(jī)關(guān)無論查處虛報注冊資本、虛假出資、抽逃出資，還是查處騙取公司登記行為、不按規(guī)定辦理變更登記行為等，其目的都在于維護(hù)公司登記管理秩序，保障社會交易安全，并不在于維護(hù)股東權(quán)益，保障公司利益，即便有也僅僅是“維護(hù)公司登記管理秩序，保障社會交易安全”副產(chǎn)品。公司登記機(jī)關(guān)不履職或者亂履職可能侵害股東等權(quán)益，這是行政復(fù)議或者行政訴訟申請人、原告資格判定的依據(jù)，而非體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)人身、財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)職責(zé)。

有的擔(dān)心，投訴人自稱的“冒用”并不一定真實(shí)，簽字雖然不是他所簽，但卻可能是他真實(shí)意思表示，這可是有不少案例證明的。一旦自己盲目撤銷，很可能會將自己陷入糾紛的漩渦之中不能自拔。所謂“建議是讓馮先生去法院告，告贏了，才能撤銷”，不排除是基于這種心理。那種期待公安給一個查證屬于假冒他人身份證的證明或者法院的相應(yīng)生效判決，仍然根源于一個“怕”字。而這恰恰反映了我們?nèi)狈?yīng)有的擔(dān)當(dāng)，有損于“公司登記機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，不受非法干預(yù)”的獨(dú)立行使職權(quán)的精神。

筆者認(rèn)為，不論公安機(jī)關(guān)是否查證屬于冒用身份證行為，也無需關(guān)注法院民事判決是否屬于當(dāng)事人真實(shí)意思表示，只要公司登記機(jī)關(guān)有確鑿證據(jù)證明構(gòu)成騙取公司登記行為，足以證明該情節(jié)嚴(yán)重的，公司登記機(jī)關(guān)就有權(quán)作出撤銷公司登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政決定。比如一個公司，從設(shè)立到數(shù)次變更登記，其股東在決議、章程等法律文件上的簽字均為他人代簽，長期無視公司登記法規(guī)，當(dāng)然可以認(rèn)定為情節(jié)嚴(yán)重，不論該簽字是否屬于該股東真實(shí)意思表示，公司登記機(jī)關(guān)都有權(quán)撤銷公司登記或者吊銷其營業(yè)執(zhí)照，以儆效尤！

公安機(jī)關(guān)查處冒用身份證行為、法院民事審判，與公司登記機(jī)關(guān)查處違反公司登記管理規(guī)定行為，原則上都可以并行不悖，通常情況下并不存在一個行政行為的作出需要根據(jù)其他國家機(jī)關(guān)的決定、判決為前提。

可能又有人擔(dān)心，馮先生這個“被股東”公司還欠稅300多萬，如果公司登記機(jī)關(guān)撤銷了公司登記，那么這欠稅誰來償還？這個確實(shí)是個問題，但這個問題如何解決也不是公司登記機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的事，欠稅問題的處理與“冒用身份證”問題倒是相連的，唯有查清“冒用身份證”是否屬實(shí)，是否有不法分子從事違法犯罪活動，才能有效解決欠稅問題。如果“冒用身份證”屬實(shí)，那么“欠稅”（實(shí)質(zhì)是盜?。┚褪俏：依娴闹苯幼C據(jù)，構(gòu)成刑事犯罪的，應(yīng)當(dāng)以刑法手段予以嚴(yán)厲打擊。

撤銷登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照后，如何辦理注銷？這個實(shí)在又是想多了?！氨还蓶|”“被法定代表人”公司，本來就是假公司，一出來就是非法的，將不法分子繩之以法，這事也就了結(jié)了，還需要僵硬死板地辦理注銷登記嗎（被冒用者自然與此無關(guān)，冒用的不法分子難道有資格辦）？如果一定要辦注銷，那么也只能是公司登記機(jī)關(guān)依職權(quán)單方面決定注銷（這個總局已經(jīng)在考慮了）。

四、公司登記機(jī)關(guān)對“被股東”的處理程序

公民因“被股東”“被法定代表人”向公司登記機(jī)關(guān)投訴，應(yīng)當(dāng)按照行政處罰程序辦理，理由就是此投訴指向騙取公司登記行為，而此違法行為一旦構(gòu)成，公司登記機(jī)關(guān)將作出罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰或者撤銷公司登記的決定。

其一，投訴舉報處理的初始階段，是核查投訴舉報是否有事實(shí)根據(jù)，這個公司登記機(jī)關(guān)的行政處罰程序已相當(dāng)成熟。

其二，調(diào)查結(jié)果，即使認(rèn)定構(gòu)成騙取公司登記行為，也不一定都給予撤銷公司登記的處理，也可能給予罰款或者吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰。

其三，雖然全國人大常委會法工委《關(guān)于公司法第一百九十八條“撤銷公司登記”法律性質(zhì)問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)〔2017〕2號），不認(rèn)為撤銷公司登記屬于行政處罰，但這并不影響公司登記機(jī)關(guān)按照行政處罰程序辦理。

撤銷公司登記對當(dāng)事人而言具有重大利益關(guān)系，故按照合理行政基本要求，行政機(jī)關(guān)在作出涉及當(dāng)事人重大利益行政決定前，應(yīng)當(dāng)告知擬將作出行政決定的事實(shí)、理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯權(quán)利和要求舉行聽證的權(quán)利。而行政處罰程序在這方面相對成熟和完備，故公司登記機(jī)關(guān)參照原工商總局行政處罰程序（2019年4月1日后，直接參照國家市場監(jiān)管總局第2號和第3號令）執(zhí)行，就可避免被指程序不當(dāng)，導(dǎo)致撤銷決定無效的問題。

有人主張適用《行政許可法》第六十九條的規(guī)定予以撤銷公司登記，筆者不贊同這一觀點(diǎn)。

查《行政許可法》第六十九條，其第一款所列的五種撤銷情形，都指向行政機(jī)關(guān)工作人員違法實(shí)施行政許可的行為，而第二款“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。”的規(guī)定，其實(shí)也與第一款相關(guān)聯(lián)，并不完全獨(dú)立，否則應(yīng)另起一條。所謂“行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的”也可能是因?yàn)楸辉S可人賄賂行政機(jī)關(guān)工作人員而導(dǎo)致的。在這種兩者合一的狀況下，按照第十六九條第四款“依照本條第二款的規(guī)定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護(hù)”的規(guī)定，行政許可被撤銷，被許可人不僅無權(quán)獲得行政賠償，也無權(quán)要求基于許可的其他民事賠償。第六十九條第二款設(shè)置的目的，在這里已經(jīng)是一目了然。因而，對“被股東”的投訴舉報處理，除涉及本機(jī)關(guān)工作人員瀆職外，不應(yīng)啟動內(nèi)部監(jiān)督程序，適用第六十九條來處置。

再者，《行政許可法》與《公司法》之間，就公司登記管理而言，公司法是特別規(guī)定，而行政許可法則是一般規(guī)定，《公司法》第一百九十八條已明文規(guī)定對騙取公司登記行為的處置，卻還要繞到《行政許可法》去處理，不符合“法的特別規(guī)定優(yōu)于法的一般規(guī)定”的法律適用原則。

五、公司登記機(jī)關(guān)對“被股東”投訴處理的實(shí)務(wù)操作

對“被股東”處理的具體操作，各地不盡相同，各有千秋。杭州市市場監(jiān)督管理局的基本做法是：首先對投訴舉報按照行政處罰程序予以處理，接收投訴舉報材料，給投訴人制作調(diào)查筆錄，詳細(xì)了解有關(guān)“被股東”情況。一般投訴人事先查詢過涉案公司檔案，因而會要求投訴人說明對登記檔案中其他股東、代辦人是否認(rèn)識。其次，已經(jīng)向公安機(jī)關(guān)報案的，提交報案證明；尚未報案的，告知報案，并反饋報案證明。讓投訴人報案的目的，在于給投訴人施加心理影響，如果是假投訴，很可能就不敢去報案；真的投訴自然會坦蕩前往，公安派出所也都會出具相應(yīng)的報案證明。第三，投訴事項(xiàng)立案后，做三項(xiàng)調(diào)查：實(shí)地調(diào)查住所地，確認(rèn)公司是否在該住所地活動過；調(diào)查代辦公司有關(guān)人員（也可能找不到），主要核查是否認(rèn)識“被股東”的投訴人；聯(lián)系涉案公司檔案登記的其他股東，無法聯(lián)系可以發(fā)布《詢問通知書》送達(dá)公告。第四，做相關(guān)的筆跡鑒定，一般調(diào)取涉案公司檔案中的《公司登記（備案）申請書》、《指定代表或者共同委托代理人授權(quán)委托書》、《法定代表人信息》、《承諾書》、《公司章程》五份申請材料進(jìn)行投訴人筆跡鑒定。第五，決定撤銷的予以公告，需要公告兩次，即擬決定告知公告和撤銷公司登記決定公告（杭州市市場監(jiān)督管理局官網(wǎng)可以查到這些公告）。然后制作《撤銷公司登記決定書》，抄送投訴人。

筆者認(rèn)為，杭州市市場監(jiān)督管理局如此操作，還是基于“小心為上”的原則，雖然邁出了敢于擔(dān)當(dāng)，不“依靠”其他部門處理結(jié)果直接作出撤銷決定的堅(jiān)實(shí)一步，但仍然感覺程序有點(diǎn)繁瑣，有的甚至也要拖很長的時間，故還可以膽子更大一點(diǎn)，效率還要再高一點(diǎn)，證據(jù)要求還可以再寬泛些。比如筆跡鑒定，不能將其作為必備的證據(jù)，有些肉眼足以判斷差異性的，可以不作鑒定結(jié)合其他證據(jù)直接予以認(rèn)定。

公司登記機(jī)關(guān)查處騙取公司登記行為，雖然目的在于維護(hù)公司登記管理秩序，但撤銷登記決定的作出，客觀上也解決了“被股東”的問題，從而有效地解除了相應(yīng)的“限制”和侵害。因而公司登記機(jī)關(guān)效率越高，處置越快越到位，不法行為對他們的損害就會越低，故對這類投訴撤銷登記的門檻還需要降低，一般基于兩點(diǎn)，即可決定撤銷公司登記：一是投訴人已向公安機(jī)關(guān)報案，并承諾如虛假投訴自愿承擔(dān)相應(yīng)的法律后果；二是有確鑿證據(jù)證明五份以上申請材料中的“被股東”投訴人的簽字是虛假的。當(dāng)然這樣操作或許也有可能導(dǎo)致?lián)p害他人合法權(quán)益，但只要這種可能所占的比例很低，如5%以下，還是值得去做，畢竟行政是效率優(yōu)先。再者，即便后來有證據(jù)證明投訴人虛假投訴，公司登記機(jī)關(guān)也可以自行撤銷原撤銷決定，實(shí)行回轉(zhuǎn)也并非是不可以的。這個如相應(yīng)的容錯機(jī)制支撐，公司登記機(jī)關(guān)的效率必定會大大提高。

以人民為中心，依法履職，盡職盡責(zé)，敢于擔(dān)當(dāng)，不僅是對基層市場監(jiān)管部門要求，也是對包括總局在內(nèi)各級市場監(jiān)督管理部門的要求。上級要勇于撐起基層“盡職盡責(zé)，敢于擔(dān)當(dāng)”的保護(hù)傘，不僅應(yīng)當(dāng)制定有擔(dān)當(dāng)?shù)谋M職免責(zé)規(guī)定，也需要給予基層勇于擔(dān)當(dāng)?shù)谋匾危ń⒑侠硪?guī)范的容錯機(jī)制，切實(shí)保障想干事、敢干事的一線執(zhí)法人員的正當(dāng)權(quán)益。（作者單位：杭州市市場監(jiān)督管理局）