文丨天元律師事務(wù)所 謝發(fā)友 李化

相信證券律師在項(xiàng)目過(guò)程中不少遇到國(guó)有企業(yè)上市或與國(guó)有企業(yè)交易的情形，國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管規(guī)定錯(cuò)綜復(fù)雜，其中也有不少涉及公司制度、合同制度、合伙制度的交叉問(wèn)題，以下筆者將簡(jiǎn)單梳理實(shí)踐中較為常見(jiàn)的三個(gè)問(wèn)題，供參閱：

一、國(guó)有資本參股公司的國(guó)有股權(quán)比例變動(dòng)履行評(píng)估備案手續(xù)問(wèn)題

國(guó)有參股公司的國(guó)有股權(quán)比例變動(dòng)，是實(shí)踐中較為常見(jiàn)的情形，關(guān)于該種情形是否需要按照規(guī)定履行評(píng)估備案手續(xù)，是從業(yè)人員經(jīng)常討論的問(wèn)題之一。

實(shí)踐操作中，我們遇到國(guó)有參股公司的國(guó)有股權(quán)比例變動(dòng)，一般會(huì)建議企業(yè)與國(guó)有股東的主管部門(mén)溝通評(píng)估備案事項(xiàng)，此種情形下，國(guó)有股東的主管部門(mén)會(huì)要求履行評(píng)估備案手續(xù)，但是依據(jù)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)定，是否應(yīng)該履行評(píng)估備案手續(xù)，我們可以對(duì)主要法規(guī)進(jìn)行梳理：

對(duì)于上述規(guī)定，筆者認(rèn)為需要關(guān)注以下事項(xiàng)：

第一、上述法規(guī)的適用范圍不同，某種程度上體現(xiàn)了國(guó)資管理部門(mén)對(duì)于參股公司監(jiān)管理念的細(xì)微變化，具體如下：

《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》（1991年）、《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理若干問(wèn)題的規(guī)定》（2001年）適用于國(guó)有資產(chǎn)占有單位，有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)占有單位的定義，可以適用《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則》第四條的規(guī)定。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》（2005年）適用于所出資企業(yè)及其各級(jí)子企業(yè)，有關(guān)所出資企業(yè)的定義，可以適用《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（2003年制定、2011年修訂）第五條的規(guī)定。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（2016年）適用于國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)，有關(guān)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)的定義，可以適用《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第四條的規(guī)定。

事實(shí)上，比較“國(guó)有資產(chǎn)占有單位”、“所出資企業(yè)及各級(jí)子企業(yè)”、“國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)”定義，筆者認(rèn)為從適用范圍而言，“國(guó)有資產(chǎn)占有單位＞所出資企業(yè)及各級(jí)子企業(yè)＞國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)”。

第二、有關(guān)國(guó)有資本參股公司的國(guó)有股權(quán)比例變動(dòng)履行評(píng)估備案手續(xù)問(wèn)題，從業(yè)人員經(jīng)常適用《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》第六條的規(guī)定，但是依據(jù)上述規(guī)定，無(wú)法得出所有的國(guó)有資本參股公司的國(guó)有股權(quán)比例變動(dòng)皆應(yīng)履行評(píng)估備案手續(xù)。

依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》第六條的規(guī)定，企業(yè)涉及非上市公司國(guó)有股東股權(quán)比例變動(dòng)應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，該條款所稱企業(yè)為所出資企業(yè)及其各級(jí)子企業(yè)。

何為所出資企業(yè)？依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)為所出資企業(yè)，從形式上來(lái)看，包括國(guó)有及國(guó)有控股、國(guó)有參股企業(yè)。

依據(jù)上述規(guī)定，筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的國(guó)有資本參股企業(yè)及各級(jí)子企業(yè)應(yīng)該履行評(píng)估備案程序，但是不包括以下企業(yè)：（1）非國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的國(guó)有資本參股企業(yè)；以及（2）國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的國(guó)有資本參股企業(yè)的參股企業(yè)。

另外，國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)，應(yīng)該履行一定的公示程序，比如國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)的企業(yè)，由國(guó)務(wù)院確定、公布，因此適用范圍可能進(jìn)一步縮小。

第三、依據(jù)《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》、《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理若干問(wèn)題的規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，由于國(guó)有資產(chǎn)占有單位可以理解為包含國(guó)有資本參股公司，如適用上述規(guī)定，從業(yè)人員認(rèn)定國(guó)有資本參股公司的國(guó)有股權(quán)比例變動(dòng)不需履行評(píng)估備案手續(xù)，存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

第四、從法理上分析，筆者認(rèn)為國(guó)有資本參股公司的國(guó)有股權(quán)比例變動(dòng)不需履行評(píng)估備案手續(xù)，國(guó)有資本參股公司的重大事項(xiàng)，依照法律、行政法規(guī)以及公司章程的規(guī)定，由公司股東會(huì)、股東大會(huì)或者董事會(huì)決定，如要求履行評(píng)估備案手續(xù)，有可能出現(xiàn)未經(jīng)評(píng)估備案通過(guò)、但經(jīng)國(guó)有資本參股公司股東會(huì)、股東大會(huì)或者董事會(huì)通過(guò)的情形，上述規(guī)則實(shí)際上體現(xiàn)的是資本多數(shù)決，如要求履行評(píng)估備案手續(xù)，某種程度上是違背了資本多數(shù)決的規(guī)定。

綜上，關(guān)于國(guó)有資本參股公司的國(guó)有股權(quán)比例變動(dòng)履行評(píng)估備案手續(xù)問(wèn)題，從規(guī)范層面，不同規(guī)則可能得出的結(jié)論不同，總體而言，還是可以建議企業(yè)履行評(píng)估備案程序；從法理上分析，履行評(píng)估備案程序，可能與資本多數(shù)決的規(guī)則相沖突，從這個(gè)層面而言，得出的結(jié)論為不需要履行評(píng)估備案程序。

二、國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)履行而未履行評(píng)估備案手續(xù)的法律后果

如國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)履行而未履行評(píng)估備案手續(xù)，法律后果如何？筆者在研究擬上市公司的招股說(shuō)明書(shū)時(shí)，有案例披露如下：

“《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》系行政法規(guī)，《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》及《關(guān)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項(xiàng)的通知》系部門(mén)規(guī)章，該等法規(guī)、規(guī)章均未規(guī)定未事前履行國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批、未在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)交易、未辦理評(píng)估及備案會(huì)直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行為無(wú)效，且不屬于《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條及最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋（二）》第十四條規(guī)定的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，因此上述股權(quán)交易未事前履行國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批、未在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)交易、未辦理評(píng)估及備案程序，并不導(dǎo)致本次股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效。”

上述分析的邏輯是，經(jīng)濟(jì)行為未辦理評(píng)估及備案不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)行性、禁止性的規(guī)定，因而依據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》及最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋（二）》（以下簡(jiǎn)稱“司法解釋二”）的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)行為未辦理評(píng)估及備案并不導(dǎo)致本次股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效。

司法解釋二實(shí)施后，最高院在諸多案例中明確，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理的規(guī)定系管理性規(guī)定而非效力性規(guī)定，不能據(jù)此認(rèn)定未經(jīng)評(píng)估的交易合同無(wú)效。

例如羅玉香案件中，最高院認(rèn)為：從法律條文的文義和立法宗旨來(lái)看，都應(yīng)認(rèn)定關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)評(píng)估的強(qiáng)制性規(guī)定是管理性的，而非效力性的。如果出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)占有單位與他人惡意串通，故意壓低資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的情形，則可按照合同法第五十二條的規(guī)定，以惡意串通，損害國(guó)家利益為由認(rèn)定合同無(wú)效，這同樣能達(dá)到保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的目的[1]，可知上述意見(jiàn)和最高院裁判觀點(diǎn)是契合的。 

從業(yè)人員在對(duì)上述事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)時(shí)，筆者認(rèn)為應(yīng)注意強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)行為未辦理評(píng)估及備案本身并不導(dǎo)致本次股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效，但是經(jīng)濟(jì)行為可因其他事項(xiàng)而無(wú)效，比如存在以惡意串通，損害國(guó)家利益的情形，因而不宜直接認(rèn)定經(jīng)濟(jì)行為不存在效力瑕疵，兩者之間還是存在一些差別。

三、有限合伙企業(yè)認(rèn)定國(guó)資性質(zhì)的問(wèn)題

2018年5月16日，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》（下稱“36號(hào)令”），依據(jù)36號(hào)令的規(guī)定，“國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)不作國(guó)有股東認(rèn)定，其所持上市公司股份的監(jiān)督管理另行規(guī)定”，目前有觀點(diǎn)認(rèn)為“國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)不作國(guó)有股東認(rèn)定”的標(biāo)準(zhǔn)只適用于上市公司國(guó)有股東認(rèn)定而未必適用于非上市公司國(guó)有股東認(rèn)定[2]，那么國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)如何認(rèn)定是否為非上市公司國(guó)有股東呢，這也是實(shí)踐中經(jīng)常遇到的問(wèn)題。

第一、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“32號(hào)令”）是目前對(duì)國(guó)資性質(zhì)認(rèn)定的最新法律規(guī)定，32號(hào)令出臺(tái)之前，國(guó)資性質(zhì)認(rèn)定一般依據(jù)《關(guān)于施行<上市公司國(guó)有股東標(biāo)識(shí)管理暫行規(guī)定>有關(guān)問(wèn)題的函》（以下簡(jiǎn)稱“80號(hào)令”）的規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。與80號(hào)令相比，32號(hào)令明顯變化在于用“企業(yè)”代替了80號(hào)令中“公司制企業(yè)”的表述，擴(kuò)大了適用范圍，從相關(guān)條文分析，可以適用32號(hào)令的規(guī)則認(rèn)定有限合伙企業(yè)的國(guó)資性質(zhì)[3]。

根據(jù)《合伙企業(yè)法》第三條的規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有企業(yè)、上市公司以及公益性的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得成為普通合伙人，因而一般而言國(guó)有資本只能以有限合伙人的身份進(jìn)入合伙企業(yè)[4]，結(jié)合32號(hào)令的規(guī)定，可能出現(xiàn)的情形主要包括： 

（1）政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)（公司）、國(guó)有全資企業(yè)單獨(dú)或共同出資，合計(jì)擁有產(chǎn)（股）權(quán)比例超過(guò)50%，且其中之一為最大股東的企業(yè)；

（2）政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)（公司）、國(guó)有全資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)對(duì)外投資，擁有股權(quán)比例超過(guò)50%的各級(jí)子企業(yè)，依據(jù)32號(hào)令前后表述的差異，相關(guān)各級(jí)子企業(yè)不包括合計(jì)持股比例超過(guò)50%情形，需要判斷該種情形是否構(gòu)成控制，以確定是否為國(guó)有控制企業(yè)；

（3）政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、單一國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過(guò)50%，但為第一大股東，并且通過(guò)股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì)決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵?shí)際支配的企業(yè)，控制形式不僅限于股權(quán)控制，還涵蓋了協(xié)議控制。

第二、實(shí)踐中對(duì)于爭(zhēng)議較大的情形可能在于第三種典型情形中有限合伙企業(yè)如何認(rèn)定國(guó)資性質(zhì)的問(wèn)題，這也是和有限合伙如何認(rèn)定控制相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題。

有限合伙認(rèn)定控制不同于一般公司制企業(yè)，執(zhí)行事務(wù)合伙人一般出資份額占比較小，但行使合伙企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，實(shí)踐中也有觀點(diǎn)質(zhì)疑執(zhí)行事務(wù)合伙人對(duì)合伙企業(yè)行使合伙企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)是否等同于對(duì)合伙企業(yè)具有控制權(quán)。

例如中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)于2016年10月28日下發(fā)的《中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政許可項(xiàng)目審查一次反饋意見(jiàn)通知書(shū)》，就要求申科股份結(jié)合《合伙企業(yè)法》及合伙企業(yè)控制權(quán)認(rèn)定相關(guān)依據(jù)和案例，進(jìn)一步補(bǔ)充披露執(zhí)行事務(wù)合伙人對(duì)合伙企業(yè)行使合伙企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)是否等同于對(duì)合伙企業(yè)具有控制權(quán)。

對(duì)于有限合伙企業(yè)的國(guó)資占比未超過(guò)50%，如何認(rèn)定國(guó)資性質(zhì)的問(wèn)題，需要關(guān)注以下兩個(gè)問(wèn)題：

（1）執(zhí)行事務(wù)合伙人對(duì)合伙企業(yè)行使合伙企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)是否等同于對(duì)合伙企業(yè)具有控制權(quán)；

（2）即使認(rèn)定執(zhí)行事務(wù)的權(quán)利并不等于決策事務(wù)的權(quán)利，因而享有執(zhí)行事務(wù)的權(quán)利并不必然等于對(duì)合伙企業(yè)的控制權(quán)[5]，對(duì)于何種情形下認(rèn)定有限合伙人具有控制權(quán)而適用32號(hào)令的規(guī)定問(wèn)題，可能更需要充分的論證。 

第三、“國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)不作國(guó)有股東認(rèn)定”的標(biāo)準(zhǔn)是否適用于非上市公司國(guó)有股東認(rèn)定，我們也需要關(guān)注地方國(guó)資的規(guī)定，比如重慶市國(guó)資委在公開(kāi)信箱中明確回復(fù)“在目前的監(jiān)管體制下，合伙制企業(yè)暫不界定為國(guó)有股東”[6]。

綜上，關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)，筆者認(rèn)為以下兩個(gè)問(wèn)題值得從業(yè)人員進(jìn)行更加充分的討論，他們也涉及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度和現(xiàn)有公司制度、合伙制度的契合，需要進(jìn)一步理順不同制度體系之間的關(guān)系：

（1）國(guó)有資本參股公司的保護(hù)是否等同于國(guó)有資本全資或控股公司，如何在保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)不流失的情況下，與公司制度下資本多數(shù)決相適應(yīng)。

（2）國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有企業(yè)、上市公司以及公益性的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得成為普通合伙人的規(guī)定是否必要的問(wèn)題，以及如何認(rèn)定國(guó)資占比未超過(guò)50%有限合伙企業(yè)的國(guó)資性質(zhì)的問(wèn)題。

[1] 朱華芳，最高院裁判規(guī)則：企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易未履行規(guī)定程序的效力

[2] 劉曉力，從32號(hào)令、36號(hào)令看國(guó)資監(jiān)管問(wèn)題與趨勢(shì)

[3] 石育斌、何偉、樂(lè)維，私募基金“國(guó)有”性質(zhì)如何認(rèn)定

[4]實(shí)踐中亦存在國(guó)有成分超過(guò)50%的有限公司（國(guó)有獨(dú)資公司除外）充當(dāng)普通合伙人的案例，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將“國(guó)有企業(yè)”做狹義理解，僅指全民所有制企業(yè)，參見(jiàn)《再議國(guó)有GP的普通合伙人身份》

[5]  趙艷春、陳宥攸，《私募股權(quán)投資基金實(shí)際控制人認(rèn)定的法律分析》

[6] 重慶市國(guó)資委公開(kāi)信箱，http://www.cq.gov.cn/publicmail/citizen/ViewReleaseMail.aspx?intReleaseID=857023