根據《土地管理法》及《實施條例》、《物權法》、《城市房地產管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等有關法律法規(guī)的規(guī)定，就政府提前收回國有土地使用權的補償問題，特分析如下：

一、政府提前收回國有土地使用權的法律依據

1、《物權法》第148條：建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。

2、《土地管理法》第58條第1款：有下列情況之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：

（1）為公共利益需要使用土地的；

（2）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調整使用土地的；

……

依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。

3、《城市房地產管理法》第20條：國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償。

4、《國有土地上房屋征收與補償條例》第13條規(guī)定：房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。

根據以上法律規(guī)定，國家政府部門可以根據公共利益的需要提前收回國有土地使用權，而無須征得國有土地使用權人的同意，但是至于何為公共利益的需要，并沒有統(tǒng)一的界定，政府往往對此有很大的解釋權，特別是現(xiàn)在國家在推進城鎮(zhèn)化的建設中，收回國有土地使用權是舊城改造及城鎮(zhèn)化的重要一環(huán)，在舊城改造中，既有公共利益的需要，也有商業(yè)開發(fā)的需要，所以有時很難界定政府的收回行為是否符合公共利益的需要。

二、政府提前收回國有土地使用權補償?shù)姆梢?guī)定

目前，我國對提前收回國有土地使用權的補償還沒有統(tǒng)一的規(guī)定，沒有對國有土地使用權的征收建立單獨的補償制度，下面先分析各個法律的不同規(guī)定：

（1）《物權法》規(guī)定的補償制度

根據《物權法》第148條的規(guī)定，收回國有土地使用權的補償，分為兩部分，一是該土地上的房屋及其他不動產給予補償，二是退還相應的出讓金。

（2）《土地管理法》規(guī)定的補償制度

《土地管理法》第58條規(guī)定的補償制度更為模糊，只是簡單的規(guī)定對土地使用權人應當給予“適當”補償，未對補償辦法和補償?shù)木唧w標準作出規(guī)定，何為“適當”沒有判斷的標準。

（3）《城市房地產管理法》規(guī)定的補償制度

《城市房地產管理法》第20條規(guī)定，根據土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償。這個補償制度帶有一定的市場價值的含義，即如何判斷“實際年限和開發(fā)土地的實際情況”的價值呢？只有對土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況進行價值評估，這種價值評估必然體現(xiàn)土地市場的價值；

但是這個規(guī)定仍然是簡陋的，如何對“實際年限和開發(fā)土地的實際情況”進行價值評估，并沒有明確的規(guī)定，也沒有程序上的任何規(guī)定。

（4）《國有土地上房屋征收與補償條例》的補償制度

《國有土地上房屋征收與補償條例》第17條規(guī)定，對被征收人的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（三）因征收房屋造成的停產停業(yè)損失的補償。

雖然從表面意義上理解，這里規(guī)定的只是對征收國有土地上的房屋價值的補償，但是根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第13條的規(guī)定：房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。對國有土地上的房屋價值進行補償后，國有土地使用權是無償收回的，對征收房屋價值的補償就包含了土地使用權的補償，土地使用權的價值應包含在房屋的價值之中。

根據以上對各個法律規(guī)定的分析，對于提前收回國有土地使用權的補償，雖然法律規(guī)定不統(tǒng)一，相互之間不銜接，但是從整體上看，我國對收回國有土地使用權的補償建立的基本制度是“房地一體”的補償制度，即通過對土地上的房屋及不動產進行補償?shù)男问綄κ栈氐膰型恋睾驼魇盏姆课葸M行一體化補償，房屋及不動產的補償價值中包含了國有土地使用權的補償價值。

《國有土地上房屋征收與補償條例》的補償制度延續(xù)了《物權法》的補償制度，都體現(xiàn)為對國有土地上的房屋及不動產的補償形式，只不過《物權法》還規(guī)定了退還相應出讓金的規(guī)定；《城市房地產管理法》中的“土地開發(fā)的實際情況”也可以理解為土地上房屋及不動產的建設情況，與對土地上的房屋及不動產進行補償?shù)囊?guī)定也基本一致，只是《城市房地產管理法》還考慮了土地的使用年限，土地使用年限的價值實際體現(xiàn)為土地的市場價值，在評估土地上的房屋價值時可以考慮進去。

因而，我們國家并沒有建立對收回國有土地使用權單獨的補償標準和辦法，而是采取對國有土地上的房屋及不動產價值進行補償?shù)幕拘问綄崿F(xiàn)對土地和房屋的一體化補償。

三、對國有土地上的房屋和土地使用權的補償價值應為市場價值

根據對相關法律和政策的分析，我認為政府提前收回國有土地使用權的補償，包括對土地上的房屋和土地使用權價值的補償，而且房屋的價值和土地使用權的價值均應為市場價值，具體闡述如下：

（1）《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的補償包含對房屋價值和土地使用權價值的補償，而且均為市場價值

第19條規(guī)定：對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。

《國有土地上房屋征收評估辦法》對“被征收房屋價值”進行了解釋，第11條規(guī)定：“被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內的土地使用權在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時點自愿進行交易的金額，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響?！?/span>

首先，被征收房屋的價值包括兩部分，一是被征收房屋的價值；二是被征收房屋占用范圍內的土地使用權的價值；

其次，被征收房屋的價值及其占用范圍內的土地使用權的價值均為市場價值，即“在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時點自愿進行交易的金額”。

最后，被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格，強調不得低于市場價格。房屋的價值更多的體現(xiàn)是土地的價值，如果土地價值不按市場價值確定的話，整個房產的價值無法表現(xiàn)為市場價值，更不能保證不低于類似房地產的市場價格。

因而，收回國有土地使用權，應該根據其市場價值進行補償，這是《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的基本補償原則。

（2） 一些地方政府規(guī)章和規(guī)范文件也明確了土地使用權補償應依據市場價格

《北京市收回企業(yè)國有土地使用權補償辦法》（京國土用[2005]534號）第5條規(guī)定：補償價格由有評估資質的中介機構按照現(xiàn)狀用途進行評估，評估結果由市國土局會同市發(fā)展和改革委員會和市財政局等有關部門確定。第6條規(guī)定：土地使用權人已繳納土地出讓金的，將已交的剩余年期的土地出讓金返還。

根據以上規(guī)定，北京市收回國有土地使用權補償?shù)幕驹瓌t是，首先，由評估機構對補償價格進行評估，不是政府單方面決定補償?shù)膬r格；其次，是按照土地的現(xiàn)狀用途進行評估，體現(xiàn)為土地使用權當前的市場價值；第三，還可以退還剩余年期的出讓金?；敬_立的是按照土地的市場價值進行補償?shù)幕菊摺?/span>

江蘇省國土資源廳2003年對無錫市國土局《關于收回國有土地使用權有關問題的復函》第2條關于適當補償問題規(guī)定：（1）收回出讓土地使用權，應當根據該土地剩余年期土地使用權價格進行評估，給予相應的補償。

該規(guī)定更明確了根據土地剩余年期土地使用權價格進行評估并給與補償。

以上地方政策規(guī)定符合《物權法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關法律法規(guī)的規(guī)定，雖然并沒有普遍的約束力，但是可以作為借鑒。

（3）《國有建設用地使用權出讓合同》（GF-2008-2601）也采用了市場價值補償?shù)霓k法，對土地使用權的補償也起著積極的引導作用

國土資源部和國家工商局制定的出讓合同示范文本《國有建設用地使用權出讓合同》（GF-2008-2601 ）就有提前收回建設用地的內容：

第20條：對受讓人依法使用的國有建設用地使用權，在本合同約定的使用年限屆滿前，出讓人不得收回；在特殊情況下，根據社會公共利益需要提前收回國有建設用地使用權的，出讓人應當依照法定程序報批，并根據收回時地上建筑物、構筑物及其附屬設施的價值和剩余年期國有建設用地使用權的評估市場價格及經評估認定的直接損失給予土地使用者補償。

本條對提前收回國有土地使用權規(guī)定的補償標準，也是約定根據剩余年期國有建設用地使用權的評估市場價格進行補償。

雖然該示范合同文本不是法律，并沒有普遍的適用效力，但是它體現(xiàn)了國土資源部對提前收回國有土地使用權補償?shù)幕緝A向性意見，而且如果政府和國有土地使用權人按照本示范文本簽訂了合同，那么就成為雙方的法律，對雙方具有法律約束力，政府應按照該約定根據土地剩余年期的評估市場價格進行補償。