山東省積極完善社會(huì)資本參與土地整治的頂層設(shè)計(jì)，明晰政策邊界，為地方實(shí)踐提供了制度保證。一是制定施行《山東省土地整治條例》，明確采用財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、民辦公助等方式，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等投資建設(shè)直接受益的土地整治工程。二是出臺(tái)實(shí)施意見，厘清了關(guān)于社會(huì)資本參與土地整治的政策邊界，鼓勵(lì)采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等投資或參與土地整治項(xiàng)目，多渠道落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。三是原山東省國土資源廳與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行山東省分行簽訂支持國土整治助推鄉(xiāng)村振興和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略合作協(xié)議。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行山東省分行充分發(fā)揮政策性金融優(yōu)勢(shì)，圍繞國土整治項(xiàng)目，未來5年內(nèi)提供不低于1000億元的授信額度。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2016年~2018年，山東省已累計(jì)引入81.74億元社會(huì)資金投向土地整治領(lǐng)域，占總投資比例57%。其中，補(bǔ)充耕地項(xiàng)目459個(gè)，占比44%；總建設(shè)規(guī)模132萬畝，占比28%；新增耕地指標(biāo)29.46萬畝，占比41%。社會(huì)資金投向土地整治的項(xiàng)目分布在濟(jì)南市章丘區(qū)、青島市即墨區(qū)、濟(jì)寧市、日照市以及泰安新泰市等13市47縣（市區(qū)），占山東省所有地市比例的76%，參與建設(shè)的社會(huì)資本方主體既有國有企業(yè)也有民營企業(yè)。

與此同時(shí)，新泰市也積極探索土地整治新路子，初步構(gòu)建了補(bǔ)充耕地的新模式。累計(jì)社會(huì)投資占比已接近九成。2017年以來新泰市社會(huì)資本方共投資9.6億元用于土地整治，占總投資比例89%。其中，補(bǔ)充耕地項(xiàng)目11個(gè)，占比44%；總建設(shè)規(guī)模16萬畝，占比72%；新增耕地指標(biāo)3萬畝，占比81%。參與建設(shè)的社會(huì)資本方均為民營企業(yè)。

新泰市鼓勵(lì)多元投資，積極解決錢從哪里來、項(xiàng)目怎么干、收益怎么分配和風(fēng)險(xiǎn)怎么防控等項(xiàng)目管理問題，并把工作重點(diǎn)放在創(chuàng)新土地整治投融資模式、優(yōu)化項(xiàng)目全生命周期管理程序、注重新增耕地的質(zhì)量和生態(tài)上。通過招投標(biāo)方式進(jìn)行采購，通過簽訂合同明確社會(huì)資金投入土地整治項(xiàng)目的權(quán)利義務(wù)、收益分配等，增強(qiáng)社會(huì)資本投入的信心和動(dòng)力。

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單一的財(cái)政投資渠道，解決項(xiàng)目資金問題。新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)由政府性基金轉(zhuǎn)到一般性預(yù)算改革以后，新泰市用于土地整治的資金明顯銳減。新泰市依據(jù)“誰投資、誰受益”原則，結(jié)合多年財(cái)政投資土地整治實(shí)踐，轉(zhuǎn)變理念，從“向財(cái)政要”轉(zhuǎn)為“向市場(chǎng)謀”，因地制宜推進(jìn)全域土地整治。優(yōu)先以引導(dǎo)多年從事過土地整治相關(guān)業(yè)務(wù)的技術(shù)服務(wù)、施工類企業(yè)、參與投資建設(shè)類的企業(yè)為突破口，拓寬資金籌措渠道。再通過行業(yè)的良性循環(huán)發(fā)展，逐步培育新市場(chǎng)，拓展金融機(jī)構(gòu)等的參與。新泰市制定了中標(biāo)方的標(biāo)準(zhǔn)和條件，要求必須具備土地整治項(xiàng)目可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)算編制等能力。最終通過公開招標(biāo)，選定了8個(gè)項(xiàng)目承擔(dān)單位。

明晰項(xiàng)目全生命周期管理程序，轉(zhuǎn)變政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與效率問題。項(xiàng)目是落實(shí)政策的實(shí)體基礎(chǔ)和資金核算的基本單元，項(xiàng)目管理程序的優(yōu)劣直接影響質(zhì)量和效率。為此，新泰市重點(diǎn)優(yōu)化和明晰了社會(huì)資本參與土地整治項(xiàng)目管理程序，制定了項(xiàng)目實(shí)施的決策程序、招標(biāo)程序、驗(yàn)收程序和指標(biāo)交易程序。其中，新泰市原國土資源管理委員會(huì)解決部門決策銜接效率問題；項(xiàng)目承擔(dān)單位獨(dú)立投資開展項(xiàng)目土地整治，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目生命周期全程全面的建設(shè)，通過有償處置分成新增耕地指標(biāo)的方式獲取投資回報(bào)。相比于傳統(tǒng)土地整治項(xiàng)目，其管理責(zé)任明晰、程序優(yōu)化、效率明顯提高。

以合同方式確定政府方、社會(huì)資本方和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及群眾的權(quán)利和義務(wù)，平衡各參與方的利益和風(fēng)險(xiǎn)。一是政府方負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策、解決項(xiàng)目實(shí)施中的協(xié)調(diào)問題，管控新增耕地指標(biāo)交易的收益分配等決策項(xiàng)目重大事項(xiàng)。以市長為主任的新泰市國土資源管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目范圍及初步方案、項(xiàng)目承擔(dān)單位選取等關(guān)鍵問題決策。泰安市國土資源局對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)出具意見并負(fù)責(zé)終驗(yàn)，向省廳申請(qǐng)指標(biāo)交易，并委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目新增耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量進(jìn)行核查，委托審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)工程建設(shè)開展審計(jì)。

二是社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目全生命周期建設(shè)。政府采取招投標(biāo)方式，選定項(xiàng)目承擔(dān)單位。新泰市國土資源局與中標(biāo)方簽訂合同，雙方按照合同約定履行相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。社會(huì)資本方主要是自行開展中標(biāo)區(qū)域范圍內(nèi)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，含踏勘、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、報(bào)備等；支付項(xiàng)目建設(shè)成本、財(cái)務(wù)成本及管理成本等全成本，獲得通過處置分成的新增耕地指標(biāo)作為投資收益；并承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營及不可抗力造成的風(fēng)險(xiǎn)。以“新泰市石萊鎮(zhèn)、禹村鎮(zhèn)南部區(qū)域土地整治項(xiàng)目第三標(biāo)段”為例，發(fā)標(biāo)方是新泰市國土資源局，中標(biāo)方是山東元鴻勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司。山東元鴻對(duì)中標(biāo)標(biāo)段項(xiàng)目實(shí)際投資要達(dá)到獲得分成新增耕地指標(biāo)市場(chǎng)價(jià)值80%或以上，實(shí)際投資以審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)。項(xiàng)目完成后，新增耕地指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)值按照7萬元/畝核算，低于7萬元/畝時(shí)，由山東元鴻自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及損失；高于等于7萬元/畝時(shí)，新泰市國土資源局按照7萬元/畝的價(jià)格優(yōu)先回購新增耕地指標(biāo)。

三是項(xiàng)目所在鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)項(xiàng)目全生命周期的監(jiān)督，并保障其應(yīng)獲得收益、避免風(fēng)險(xiǎn)。主要采取合同約定方式，約定項(xiàng)目承擔(dān)單位在建設(shè)期內(nèi)要主動(dòng)聽取鎮(zhèn)、村的群眾代表意見；在項(xiàng)目完成后將工程設(shè)施及時(shí)移交給當(dāng)?shù)劓?zhèn)、村，并與鎮(zhèn)、村簽訂管護(hù)協(xié)議，按工程施工費(fèi)的5%交付給鎮(zhèn)村作為管護(hù)經(jīng)費(fèi)，明確雙方權(quán)利與義務(wù)；按照項(xiàng)目管理規(guī)定進(jìn)行土地整治項(xiàng)目相關(guān)事項(xiàng)的公告、公示，協(xié)調(diào)處理好當(dāng)?shù)剞r(nóng)事關(guān)系，維護(hù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的合法權(quán)益，及時(shí)支付農(nóng)民工工資等。

社會(huì)資本參與土地綜合整治豐富了國土空間治理的模式，改善了財(cái)政資金單一投入的格局，促使財(cái)政資金與社會(huì)資金在土地資源上更為均衡有效地配置，整體上有利于提升自然資源資產(chǎn)的使用效率。

同時(shí)，社會(huì)資本參與土地綜合整治提升了項(xiàng)目管理和建營的效率。對(duì)比傳統(tǒng)單一財(cái)政資金投入的模式，一是明晰了項(xiàng)目出資主體的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)行項(xiàng)目全成本投入和核算，收益和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等；二是完善了項(xiàng)目建設(shè)和投資一體化，大大降低了多方協(xié)調(diào)的管理成本；三是理性回歸了項(xiàng)目的生命周期，有效避免了多個(gè)部門決策、管理、審批的時(shí)間和不銜接問題，提高項(xiàng)目建管效率。相較于傳統(tǒng)項(xiàng)目平均完成時(shí)間的1.5～3年，社會(huì)資本投入項(xiàng)目平均僅為0.8～1年。

然而，土地作為重要的自然資源資產(chǎn)，需要從支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體上算大賬，還要在土地和財(cái)政資源資產(chǎn)配置上算均衡賬，更要從項(xiàng)目具體操作層面上算細(xì)賬。新泰市在社會(huì)資本參與土地整治項(xiàng)目的創(chuàng)新實(shí)踐中做出了有益嘗試，探索出土地綜合整治建管新模式，但是，也存在資源代際是否均衡、指標(biāo)收益的分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理、雙方的權(quán)利義務(wù)是否公正公平、缺少上位政策指引等問題。

引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本參與國土空間治理等公共服務(wù)領(lǐng)域，需要改變已有土地整治的慣性范式，構(gòu)建具有新時(shí)代中國特色的國土空間治理理念，重構(gòu)國土整治和生態(tài)修復(fù)的業(yè)務(wù)模式，建立專業(yè)人才隊(duì)伍支撐體系，培育社會(huì)資本市場(chǎng)供給能力，創(chuàng)新多元投入機(jī)制體制建設(shè)。

制定未來5年及更長期國土空間治理發(fā)展規(guī)劃和行動(dòng)方案。研判社會(huì)資本參與國土整治的發(fā)展態(tài)勢(shì)，制定未來5年國土空間治理發(fā)展規(guī)劃和行動(dòng)方案。目前各地已在探索和實(shí)踐，下一步應(yīng)深入開展調(diào)查研究，在積極總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快形成一批可施行、可推廣、可持續(xù)的社會(huì)資本參與土地整治的模式，提升國土空間綜合治理能力。

制定規(guī)范社會(huì)資本參與土地整治的系列政策工具包。加快構(gòu)建社會(huì)資本參與土地整治的法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等公共治理體系，研究建立社會(huì)資本參與的工程項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)制；研究發(fā)布社會(huì)資本投資指數(shù)，建立規(guī)范發(fā)展引導(dǎo)基金；建立法律、政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防控機(jī)制，建立績(jī)效管理，遵守?cái)?shù)量底線、質(zhì)量?jī)?yōu)先、生態(tài)保障，引導(dǎo)規(guī)范有序參與。

建立綜合基礎(chǔ)保障體系。開展人才儲(chǔ)備、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和市場(chǎng)培育等基礎(chǔ)保障體系建設(shè)。建立適應(yīng)發(fā)展需要的機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍，明確職能分工；探索大數(shù)據(jù)管理社會(huì)資本、參與項(xiàng)目的創(chuàng)新手段，以“一張圖”為基礎(chǔ)建立多維的潛力分析數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；摸清市場(chǎng)從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員狀況、參與意愿、財(cái)力保障等，對(duì)市場(chǎng)有針對(duì)性進(jìn)行引導(dǎo)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，提高市場(chǎng)供給能力。