宣統(tǒng)三年四月初五日(即1911年5月8日)，清廷頒布《內(nèi)閣官制》，并公布了第一屆的內(nèi)閣名單，這屆內(nèi)閣由十三人組成，慶親王奕劻擔(dān)任內(nèi)閣總理大臣，那桐、徐世昌為內(nèi)閣協(xié)理大臣。十三人名單中只有四名漢人，其余有七名皇族和二名滿洲貴族，因此招致了立憲派的不滿，稱之位“皇族內(nèi)閣”。

　　“皇族內(nèi)閣”的成立，既有主觀原因又有客觀原因。主觀原因要追溯到日俄戰(zhàn)爭時期。日本贏得了最終的勝利，這讓清廷上下都十分震驚， 1905年五大臣出洋考察，認(rèn)為日本之所以能戰(zhàn)勝俄國是因為建立起了君主立憲政體。于是在1906年6月底7月初，端方、戴鴻慈等人聯(lián)合上《請定國是以安大計折》，里面提及中國遭受外國欺侮的主要原因在于“內(nèi)政不進(jìn)步”，由此建議清廷要盡快確立君主立憲體制，實行責(zé)任內(nèi)閣制。此折一出，在朝廷中引起了不小的波瀾，于是形成了對立的兩派，一派就是端方等人主張君主立憲;另一派是以鐵良為首反對設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，反對廢除軍機(jī)處。雙方相持不下，清廷沒有認(rèn)可設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣這一方案，但要求實行君主立憲的呼聲日益高漲。

　　客觀原因則是日本對中國的威脅日益加深， 1906年日本就在東北成立了“南滿洲鐵道株式會社”和關(guān)東州都督府，清廷急需尋找挽救時局危機(jī)的方法。到了1910年9月，各省代表在資政院會議上提出要頒布憲法，組織內(nèi)閣，認(rèn)為現(xiàn)有的軍機(jī)處責(zé)任不明，要求設(shè)立新的責(zé)任內(nèi)閣，同時開始國會請愿活動，要求開國會。這時時局日益危急，即便在清廷內(nèi)部，也出現(xiàn)了越來越多要求設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣的聲音，最有代表性的是1910年9月30日，廣西巡撫張鳴岐上奏朝廷，認(rèn)為籌備憲政應(yīng)從本源入手，而本源就是實行責(zé)任內(nèi)、開國會?？梢哉f地方督撫的“發(fā)聲”很大程度上影響了朝廷的決策。1910年11月4日，清廷宣布宣統(tǒng)五年(即1913年)召開國會，并要將九年預(yù)備立憲期限縮短為五年，并在第二年的5月8日正式成立責(zé)任內(nèi)閣。

　　只是如前所述，這屆內(nèi)閣名單的公布，引起了立憲派的紛紛不滿，后者通過各種方式向清廷請愿，希望重回憲政軌道，結(jié)果屢次遭到了朝廷的置之不理。地方的漢族大員也有很大的意見，因為所謂“皇族內(nèi)閣”的成立即將剝奪他們直接向皇帝上奏的權(quán)利，而且各省交由內(nèi)閣統(tǒng)轄，也是他們不能接受的。立憲黨人和平請愿失敗的情況下，部分倒向了革命陣營，最終武昌城頭槍炮聲響，清末新政也隨之流產(chǎn)。