10號文之前，雖然也出臺了多個(gè)規(guī)范整理PPP的文件，而且還進(jìn)行了多輪項(xiàng)目庫和機(jī)構(gòu)庫的清理整頓工作，但仍然留下了一些空間，特別是在政府性基金預(yù)算使用和使用者付費(fèi)比例等方面沒有明確要求，使很多項(xiàng)目可以繞過10%的紅線、突破政府付費(fèi)的限制，被包裝成PPP項(xiàng)目。10號文的出臺給之前的政策打了個(gè)補(bǔ)丁，雖然有“矯枉過正”的嫌疑，但不失為一種合適的做法。

之所以說10號文是PPP發(fā)展的一個(gè)分水嶺，主要源于10號文前后各界的表現(xiàn)。

10號文之前，在城市建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域，大部分城市已經(jīng)“唯PPP而論”了。對于地方政府來說，只要是基建投資項(xiàng)目，都想包裝成PPP；對于社會資本來說，只要是PPP項(xiàng)目，都會瘋搶；對于金融機(jī)構(gòu)來說，只要是PPP模式，就會優(yōu)先放款。貌似哪個(gè)城市如果不做PPP，就是落伍的表現(xiàn)；哪個(gè)投資人如果沒有PPP業(yè)績，就無法在行業(yè)中立足。經(jīng)過幾輪的規(guī)范整頓后，大家想的更多的還是有哪些空子可以鉆，還有多少財(cái)承空間可以用，都在爭趕最后一趟班車，導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

10號文之后，通過走訪發(fā)現(xiàn)，各方的表現(xiàn)已經(jīng)大為改觀了。作為地方政府，除了污水、垃圾處理等項(xiàng)目之外，已不再對項(xiàng)目進(jìn)行盲目包裝了；作為社會資本，已開始審慎的對待PPP項(xiàng)目了；作為專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)，也開始積極探討PPP之外合規(guī)的基建投融資模式了。

由此可見，10號文起到了撥亂反治的效果，真正讓整個(gè)行業(yè)冷靜下來，認(rèn)真的思考如何做“真PPP”和真“做PPP”的事。業(yè)界的理性回歸有利于行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，狂奔4年多的PPP行業(yè)終于可以慢下來，認(rèn)真思考一些本源性的問題，以謀求更好的發(fā)展。如最近開始興起的“PPP術(shù)語”規(guī)范研討就是一個(gè)好的開始。

眾所周知，財(cái)政預(yù)算有四本賬：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。10號文之前的所有PPP政策中，都強(qiáng)調(diào)了“一般公共預(yù)算支出10%”的紅線，但對于其他幾本賬都沒有提及。10號文除再次強(qiáng)調(diào)了這個(gè)紅線之外，還首次提出：“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出?！庇捎谏鐣ｋU(xiǎn)基金預(yù)算是專款專用，所以意味著10號文首次明確堵死了從一般公共預(yù)算支出之外安排PPP項(xiàng)目支出的口子。雖然業(yè)內(nèi)現(xiàn)在還在討論這項(xiàng)規(guī)定的合理性，但無論是從字面理解還是官方解釋中，都已經(jīng)把“分母”確定了?！胺帜浮贝_定了之后，PPP可用空間自然也就明確了，物有所值和財(cái)政承受才不會淪為一紙空文。

在3月13日的答記者問中，財(cái)政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人也就此進(jìn)行了專門的解釋，之所以不讓用政府性基金預(yù)算，除了考慮防止“放大分母”和收支規(guī)模波動大的問題之外，還考慮到“政府性基金預(yù)算是地方政府專項(xiàng)債券的主要償債來源，若再從政府性基金預(yù)算中安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出，容易造成‘一女多嫁’，不僅加大地方政府償債壓力，也不利于PPP項(xiàng)目本身的可持續(xù)?！币簿褪钦f，隨著專項(xiàng)債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，財(cái)政部已經(jīng)意識到地方政府在基金預(yù)算使用上存在“一女多嫁”這個(gè)問題，如果不加以控制，極易產(chǎn)生償債風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)合之前財(cái)政部已經(jīng)要求部分城市對區(qū)域內(nèi)未來的基金預(yù)算收入進(jìn)行預(yù)測和評估，說明基金預(yù)算管理已經(jīng)從原來的“地方小金庫”變成“財(cái)政一盤棋”；再結(jié)合去年頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中提出的“將各級政府收支預(yù)算全面納入績效管理”，說明未來將采取更加統(tǒng)籌規(guī)范、公開透明的方式，加強(qiáng)對地方財(cái)政的管理，一方面防止出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面要優(yōu)化財(cái)政資源配置、推動財(cái)政資金聚力增效、全面強(qiáng)化對財(cái)政資金使用績效的管理。

10號文的出臺，僅僅是一個(gè)開始。地方財(cái)政預(yù)算無序、無度使用的現(xiàn)象絕不僅僅存在于PPP領(lǐng)域，也絕不僅僅存在于政府性基金預(yù)算方面。隨著財(cái)政預(yù)算績效管理的全面推進(jìn)，更多的正負(fù)面清單將會出現(xiàn)。

在中國城市建設(shè)投融資領(lǐng)域，有一個(gè)詞是都不愿意說，但又不得不說的，那就是“土地財(cái)政”。從投入產(chǎn)出的邏輯上來說，土地財(cái)政無可厚非，因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)地方的管理者和運(yùn)營者，政府投資的重點(diǎn)應(yīng)該在于公益和準(zhǔn)公益性的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施上。這些投資帶來的效應(yīng)就是會吸引更多的居民和企業(yè)來入住，進(jìn)而帶動消費(fèi)和稅收，形成長期穩(wěn)定的財(cái)政收入，彌補(bǔ)前期的政府投資。但是這個(gè)城市建設(shè)邏輯中有個(gè)重要的問題，就是短期投資和長期獲益之間存在一個(gè)時(shí)間差，而彌補(bǔ)這個(gè)時(shí)間差最好的工具就是基于土地收益的金融工具。大量的基建投資形成的固定資產(chǎn)本身是沒有價(jià)值的，但對周邊的土地價(jià)值提升作用是非常明顯的。通過土地增值收益彌補(bǔ)基建投資，在短期內(nèi)形成可觀的地方政府財(cái)力用于還款和支撐后續(xù)的投入，待人口和產(chǎn)業(yè)積累到一定水平、稅收可以接續(xù)之后，土地財(cái)政逐漸退出歷史舞臺，土地出讓收入讓位于物業(yè)稅，這是一個(gè)大勢所趨，也是一個(gè)金融的閉環(huán)。

中國的城市化進(jìn)程差異很大，不同的城市發(fā)展水平差異也很大，有些大城市和超大城市，已經(jīng)完成了原始積累，開始不依賴于土地財(cái)政，這也是合理的做法，但對于大多數(shù)中小城市，如果罔顧現(xiàn)實(shí)一味的規(guī)避土地財(cái)政，無異于釜底抽薪。所以，對于大部分中國城市和區(qū)域來說，以地生財(cái)、以地招商的方式仍然會持續(xù)，但肯定不能向之前無序、無度的濫用和透支土地財(cái)政了。

透過10號文及其官方解讀，不難看到兩個(gè)事實(shí)：一是地方償債壓力確實(shí)很大，大到了必須要預(yù)留出基金預(yù)算來用于償債的地步了；二是在基金預(yù)算的使用排序上，排在第一位的是償債，第二位的是預(yù)算支出分類科目中的各項(xiàng)，第三位才是其他可以列入財(cái)政年度預(yù)算的支出項(xiàng)。雖然之前地方政府和投資人也都明白這個(gè)道理，但為了政績和業(yè)績考慮，大家彼此心照不宣，而10號文則捅破了這層窗戶紙。10號文之后，政府和社會資本都應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，調(diào)整方向，在規(guī)范做好PPP的同時(shí)，認(rèn)真思考城市投融資的一些基本邏輯問題。

在當(dāng)前的情況下，以下三個(gè)問題需認(rèn)真思考。

首先，投哪些項(xiàng)目。城市發(fā)展有其客觀規(guī)律和特定需求，社會資本有其主營業(yè)務(wù)和發(fā)展目標(biāo)，所以，在確定投資項(xiàng)目的時(shí)候，一定要遵循客觀規(guī)律和主導(dǎo)目標(biāo)。地方政府要基于規(guī)劃和階段性發(fā)展目標(biāo)，建立自己的項(xiàng)目儲備庫；社會資本要基于自己的盈利要求和風(fēng)控原則，設(shè)立規(guī)范的投資決策流程。在此基礎(chǔ)之上，再去確定哪些項(xiàng)目該做，哪些項(xiàng)目該投。只有前期工作做足了，才能保障投資合作的長期穩(wěn)定。

其次，用什么模式。PPP并不是唯一，只是“之一”。在10號文封死了PPP模式很多后門的同時(shí)，其實(shí)也打開了更多的前門，比如工程招標(biāo)、購買服務(wù)、特許經(jīng)營、專項(xiàng)債、授權(quán)開發(fā)、招商引資等等。這些模式很多都早于PPP就存在，只不過由于各種原因被忽視或冷落了，現(xiàn)在到了重新開始洗牌的時(shí)候了。基于項(xiàng)目的特點(diǎn)和不同時(shí)期的地方財(cái)力，靈活運(yùn)用“組合拳”方式，該用什么模式就用什么模式。當(dāng)然，在運(yùn)用其他模式的時(shí)候，一定要合法合規(guī)，防止重蹈覆轍。

第三，有多大能力。這里的能力是指地方政府的真實(shí)的綜合財(cái)力。未來對于政府性基金預(yù)算的使用管理會越來越規(guī)范，基金預(yù)算收入特別是土地出讓收入仍然是未來一段時(shí)間內(nèi)、絕大部分地方政府招商融資最大的信用基礎(chǔ)和最穩(wěn)定的還款來源。就土地一級開發(fā)來說，以往是通過土儲貸款或者是委托社會資本來進(jìn)行開發(fā)，現(xiàn)在改成了土儲專項(xiàng)債，但其還款來源仍然是對應(yīng)的土地收入，也就是形成的政府性基金預(yù)算，換湯不換藥。所以并不像很多人理解的，將來地方政府就不能用基金預(yù)算去融資了。

相對于一般公共預(yù)算來說，基金預(yù)算的特點(diǎn)是收支規(guī)模波動較大、不確定性強(qiáng)，所以在以往的評估中，多采取總量評估、靜態(tài)分析的方式。以往常見的情形是：政府算個(gè)大平衡賬，告訴投資人說未來這個(gè)區(qū)域的土地出讓收入足以滿足你的投資回報(bào)要求，并且未來可以列入預(yù)算，“你就大膽的投吧！”投資人雖然有所懷疑但也沒有更好的辦法，于是也就只能將信將疑的開始合作。

但在10號文之后，投資人應(yīng)該明白即使是總量可以平衡，但在排序上也是有先后的。那么投資人在評價(jià)投資項(xiàng)目的時(shí)候，就要全面客觀的評估合作政府的財(cái)力，以此來判斷未來回報(bào)是否有保障。當(dāng)然，對于投資人來說，要想全面掌握政府的資產(chǎn)負(fù)債及未來的收入情況還是很困難的，所以對于有合作誠意的地方政府來說，拿出一份客觀公正的投融資規(guī)劃方案就很必要了。方案中可以把區(qū)域內(nèi)的存量資產(chǎn)、存量債務(wù)、融資項(xiàng)目、合作模式、還款來源、計(jì)劃安排都列清楚，想做什么、想怎么做、有多大的能力，一目了然。試想投資人在拿到這么一份方案的時(shí)候，一定會對政府的合作誠意和合作能力刮目相看，對于決策起到的加分作用自然就不言而喻了。

《大學(xué)》開篇講：“知止而后有定，定而后能靜，靜而后能安，安而后能慮，慮而后能得?！边@既是一個(gè)心態(tài)問題，更是一個(gè)策略問題。中國改革開放40年是一個(gè)不斷拼搏奮進(jìn)的過程，強(qiáng)調(diào)的是趕超，經(jīng)常聽到的說法就是“有條件要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上”“中國用幾十年時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國家?guī)装倌甑穆贰钡鹊龋琍PP也是用幾年時(shí)間走完了國外幾十年的路。走的快了，難免會出現(xiàn)一些問題，就需要糾偏，10號文的出臺就是一個(gè)信號。

在城市建設(shè)領(lǐng)域，在大干快上的思想和政績觀的引導(dǎo)下，部分城市存在冒進(jìn)的問題。未來，無論是地方政府還是投資人，都應(yīng)該在頂層設(shè)計(jì)和投資決策環(huán)節(jié)多下功夫，“量入為出”、“謀定而后動”，應(yīng)該把項(xiàng)目建設(shè)的合理性和成熟度作為決策的底線，把項(xiàng)目自身的盈利性和回報(bào)期內(nèi)政府的財(cái)力作為決策的上線，在這兩條線中間才決定哪些要做、哪些能做、哪些先做，在防微杜漸中循序漸進(jìn)，方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。