前言

近期，在微信、微博等新媒體平臺(tái)中，以“政府‘事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)’可訴了！”為題對(duì)“（2018)最高法行再127號(hào)行政裁定書”進(jìn)行的報(bào)道廣為流傳，引發(fā)了一輪熱議。從這樣的標(biāo)題中我們可以看到，撰稿人通過標(biāo)點(diǎn)符號(hào)傳達(dá)了自己的情感。感嘆號(hào)表達(dá)的情緒至少有：驚訝、驚喜以及困惑。

驚訝——可能是因?yàn)闆]有想到最高院如此明確地表達(dá)了“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”的可訴性；

驚喜——可能是因?yàn)椤笆鹿收{(diào)查報(bào)告批復(fù)”可訴后，能夠更好地保障相關(guān)人的知情權(quán)和申辯權(quán)；

困惑——可能是因?yàn)閺摹翱稍V性不確定”，到“明確不可訴”，再到“明確可訴”的變化進(jìn)程過于迅速。

本文在介紹該案整體案情的同時(shí)，就最高院對(duì)該案的主要觀點(diǎn)及理由進(jìn)行了歸納。在此基礎(chǔ)上，筆者對(duì)法院的觀點(diǎn)進(jìn)行了全面評(píng)析，并通過分析各行業(yè)對(duì)待“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”可訴的心態(tài)，以被調(diào)查人的角度為主，提出筆者的律師建議，供大家參考。

一般而言，當(dāng)出現(xiàn)安全事故后，首先由當(dāng)?shù)厝嗣裾闪⒂蓱?yīng)急管理局（以下稱“安監(jiān)部門”）牽頭，公安、監(jiān)察、質(zhì)監(jiān)、住建、工會(huì)等相關(guān)部門組成的事故調(diào)查組（根據(jù)筆者辦理相關(guān)案件的經(jīng)驗(yàn)，事故調(diào)查組可能還會(huì)邀請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院派員參加）。事故調(diào)查組作出《事故調(diào)查報(bào)告》后，交由當(dāng)?shù)厝嗣裾M(jìn)行批復(fù)（下稱《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》），并由人民政府在其官方網(wǎng)站上予以公告。此后，各相關(guān)職能部門根據(jù)《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》中對(duì)事故責(zé)任人員和單位的處理建議進(jìn)行相應(yīng)的處罰或責(zé)任認(rèn)定。

這一系列的處罰（或責(zé)任承擔(dān)）主要包括：

（一）刑事處罰：即追究刑事責(zé)任，由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤?/p>

（二）行政處罰：主要包括由安監(jiān)部門對(duì)單位作出的行政罰款、警告等；由住建部門作不良行為記錄、對(duì)個(gè)人的行政罰款等。

（三）黨紀(jì)、政務(wù)處分和問責(zé)：由黨組織作出黨紀(jì)處分，例如黨內(nèi)警告處分、誡勉談話等；監(jiān)察部門作出政務(wù)處分等。

（四）民事賠償責(zé)任：第一部分是對(duì)人身傷亡的相應(yīng)民事賠償；第二部分是對(duì)造成財(cái)產(chǎn)損失的相應(yīng)民事賠償；第三部分是對(duì)處理或救濟(jì)該事故產(chǎn)生的費(fèi)用的承擔(dān)。

通過對(duì)大量判例的檢索，我們可以梳理出“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”可訴性的四個(gè)發(fā)展階段。

第一階段：2016年12月27日之前

大體狀態(tài)：可訴性不確定

即：對(duì)被處罰單位就“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”提起行政訴訟，絕大多數(shù)法院不予受理，但亦偶有予以受理的案例存在。

主要理由：是否外化不確定。

即：不可訴的理由是認(rèn)為“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)查行為，不影響當(dāng)事人具體權(quán)利和義務(wù)；可訴的理由是認(rèn)為“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”雖然是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)查行為，但是已外化，已經(jīng)對(duì)當(dāng)事人的具體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。

基本依據(jù)：《行政訴訟法》、《行政訴訟法司法解釋》

第二階段：2016年12月27日至2018年04月16日

大體狀態(tài)：明確不可訴

即：對(duì)被處罰單位就“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”提起行政訴訟，各地法院均不予立案。

主要理由：認(rèn)為“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”系內(nèi)部行政行為，不對(duì)外直接影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍；

基本依據(jù)：除了《行政訴訟法》、《行政訴訟法司法解釋》之外，更主要依據(jù)（2016）最高法行申3883號(hào)《最高人民法院行政裁定書》（以下簡(jiǎn)稱（2016）最高法行申3883號(hào)《裁定書》）。

第三階段：2018年04月16日至2018年12月26日

大體狀態(tài)：未送達(dá)的明確不可訴

主要理由：“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”既未向當(dāng)事人送達(dá)，也未向社會(huì)公布，是不產(chǎn)生外部效力的行為，對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，當(dāng)事人對(duì)“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”提起的行政訴訟不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

基本依據(jù)：除了《行政訴訟法》、《行政訴訟法司法解釋》之外，更主要依據(jù)（2018）最高法行申772號(hào)《最高人民法院行政裁定書》（以下簡(jiǎn)稱（2018）最高法行申772號(hào)《裁定書》）。

第四階段：2018年12月26日之后

大體狀態(tài)：明確可訴

主要理由：“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”雖從形式上是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)所作，但其認(rèn)定了事故責(zé)任，且這種認(rèn)定具有公定力和約束力，對(duì)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益可能產(chǎn)生不利影響，故該批復(fù)具有可訴性。

基本依據(jù)：除了《行政訴訟法》、《行政訴訟法司法解釋》之外，更主要依據(jù)（2018）最高法行再127號(hào)《最高人民法院行政裁定書》（以下簡(jiǎn)稱（2018）最高法行再127號(hào)《裁定書》）。

從第一階段的“混沌不清”，至第二階段的“極左體現(xiàn)”，再至第三階段的“初步認(rèn)可”，復(fù)至第四階段的“撥亂反正”，這不正是法治完善的最常見路徑嗎？可喜的是這一路徑的周期如此之短，說明當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的法治意識(shí)雖有待提高，但是關(guān)鍵時(shí)還是得到了充分體現(xiàn)。為什么“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”就應(yīng)當(dāng)可訴呢？筆者從以下四個(gè)方面進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)析：

（一）從邏輯和法理上推理一定可訴

事故發(fā)生后造成一定的損失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，各職能部門按其職權(quán)對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰或立案調(diào)查并追究刑事責(zé)任當(dāng)屬正常。但是，處罰必須有依據(jù)。該依據(jù)是否即“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”？若不是，職能部門又以何為依據(jù)？

若職能部門不以“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”為依據(jù)，則至少存在以下四個(gè)問題：1、在職能部門作出處罰之前，沒有進(jìn)行過調(diào)查（特別要注意：之前的所謂調(diào)查主體是當(dāng)?shù)厝嗣裾?，而不是具體的職能部門）；2、在其上級(jí)機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行調(diào)查并已批復(fù)調(diào)查結(jié)果的情況下，下級(jí)職能部門則無權(quán)再進(jìn)行所謂的調(diào)查；3、重復(fù)調(diào)查而產(chǎn)生社會(huì)資源的浪費(fèi)；4、職能部門往往也是作出政府調(diào)查報(bào)告的調(diào)查小組成員，若要調(diào)整也存在利益沖突的問題。

鑒于此，職能部門不允許、不可能、不會(huì)且事實(shí)上也沒有另外進(jìn)行過調(diào)查。若不依據(jù)“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”進(jìn)行處罰，就沒有依據(jù)。沒有依據(jù)的處罰是無效的處罰。

職能部門只能（事實(shí)上也確是）依據(jù)“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”進(jìn)行處罰。因此，若“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”不可訴，則明確違反《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。

（二）可訴不需以送達(dá)或公告為前提

若按（2018）最高法行申772號(hào)《裁定書》理解：批復(fù)“既未向當(dāng)事人送達(dá)，也未向社會(huì)公布，是不產(chǎn)生外部效力的行為，對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響”，故不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。由此可推知，“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”可訴的前提是送達(dá)當(dāng)事人或向社會(huì)公布。

但是，如前所述，職能部門只能（事實(shí)上也確是）依據(jù)“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”進(jìn)行處罰，其外化是必然的，不取決于是否送達(dá)當(dāng)事人或向社會(huì)公布。無非送達(dá)當(dāng)事人或向社會(huì)公布的情況下，“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”的外化在送達(dá)或公布時(shí)已經(jīng)完成。此時(shí)，利害關(guān)系人即得以就“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”提起行政訴訟，而無需等到某個(gè)職能部門對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行具體行政處罰時(shí)才提起行政訴訟。因此，“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”可訴與否不以送達(dá)或公告為前提。

（三）可訴有利于依法行政

如不可訴，勢(shì)必導(dǎo)致此等困境的產(chǎn)生，即“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”的正確與否不得評(píng)判，從而剝奪利害關(guān)系人就該報(bào)告所應(yīng)享有的全部權(quán)益，即知情權(quán)、申辯權(quán)以及相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)及抗辯權(quán)，這顯然與法治文明相悖，與社會(huì)公義相違。同時(shí)，如不可訴，該“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”中可能存在的錯(cuò)誤將永遠(yuǎn)無法得以糾正，將不利于行政機(jī)關(guān)提高工作質(zhì)量和水平，不利于依法行政的推進(jìn)，且無益于防范此類事故的發(fā)生。

（四）可訴是保證“過罰相當(dāng)”的前提

常言道，失敗乃成功之母，做錯(cuò)事實(shí)屬難免。若做錯(cuò)事，尤其是主觀過失的情況下，首先應(yīng)究其原委，避免以后再犯；其次，敢于擔(dān)當(dāng)，理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的就勇于承擔(dān)。這既是公平的體現(xiàn)，亦是法治的要求。

但是，責(zé)任承擔(dān)應(yīng)當(dāng)遵循“過罰相當(dāng)”的原則，即所科罰種和處罰幅度要與違法行為人的違法過錯(cuò)程度相適應(yīng)。否則是不合理、不公平、不科學(xué)、不文明的。而“過罰相當(dāng)”的前提是可對(duì)處罰的依據(jù)和程序提出質(zhì)疑，即應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)途經(jīng)。因此，“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”的可訴性是保證處罰相當(dāng)?shù)闹匾疤帷?/p>

（2018）最高法行再127號(hào)《裁定書》的具體裁定內(nèi)容是：撤銷一審駁回原告起訴的裁定；撤銷二審駁回上訴、維持一審的裁定；指令一審法院繼續(xù)審理?，F(xiàn)該案正在一審法院審理之中。

（2018）最高法行再127號(hào)《裁定書》具有不同于一般裁定的特殊意義。一般裁定主要針對(duì)具體程序性問題“就事論事”，并不對(duì)抽象性問題起到普遍性影響。而（2018）最高法行再127號(hào)《裁定書》針對(duì)“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”的可訴性這一抽象性問題給出了具有普遍性意義的指導(dǎo)意見，且有可能沖擊現(xiàn)行的安全事故處理程序，甚至可能影響相應(yīng)的立法。鑒于此，筆者認(rèn)為（2018）最高法行再127號(hào)《裁定書》對(duì)安全事故處理具有“里程碑”式的意義。

結(jié)合筆者近期經(jīng)辦的此類案件的體會(huì)，（2018）最高法行再127號(hào)《裁定書》已經(jīng)產(chǎn)生了一定的影響。例如，該《裁定書》指令一審法院繼續(xù)審理。但是，在審理過程中，作出相關(guān)“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”的被告無法就事故調(diào)查報(bào)告作出的證據(jù)、依據(jù)等給出合理、完整的答復(fù)，現(xiàn)已申請(qǐng)相關(guān)調(diào)查人員作為訴訟參與人參加訴訟。再例如，近期筆者經(jīng)辦的另一起安全責(zé)任事故案件中，在相應(yīng)的行政處罰聽證會(huì)上，聽證員始終回避筆者要求其答復(fù)的“行政處罰的依據(jù)是否即事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”這一問題。

筆者認(rèn)為，從行政訴訟的角度而言，該裁定的影響還將繼續(xù)擴(kuò)大，可能產(chǎn)生如下后果：

（一）各級(jí)法院將面臨，對(duì)以作出“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”的人民政府為被告，并就該批復(fù)提起的行政訴訟，從此前的不確定狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)當(dāng)受理；

（二）利害關(guān)系人就“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”提起的行政訴訟得到支持，而以該“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”為依據(jù)的相關(guān)刑事判決、行政處罰已經(jīng)生效，甚至已執(zhí)行，以及以該“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”為依據(jù)的相關(guān)民事責(zé)任的承擔(dān)已經(jīng)法院判決確定，甚至已執(zhí)行的，利害關(guān)系人將極有可能就以上刑事判決、行政處罰或民事判決提起再審申請(qǐng)。

利害關(guān)系人在面臨事故調(diào)查時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)積極配合，并隨時(shí)接受事故調(diào)查小組的詢問，如實(shí)反映事故發(fā)生前后以及發(fā)生時(shí)的情況，提供調(diào)查組需要的有關(guān)資料和文件等。對(duì)調(diào)查中與事故無關(guān)的詢問有權(quán)拒絕回答，并有權(quán)向調(diào)查小組提出自已的觀點(diǎn)、建議或申訴。甚至在調(diào)查階段，利害關(guān)系人即可聘請(qǐng)專業(yè)律師提前介入。在調(diào)查過程中應(yīng)注意作好證據(jù)的收集，以為日后可能產(chǎn)生的行政訴訟作準(zhǔn)備。在“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”作出后及時(shí)就實(shí)體和程序兩方面問題進(jìn)行分析。具體而言，利害關(guān)系人可就以下兩個(gè)方面提出異議：

（一）從實(shí)體角度而言

1、“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”的事實(shí)是否查清，包括主體事實(shí)、原因事實(shí)、結(jié)果事實(shí)、因果關(guān)系等。其中，關(guān)于因果關(guān)系部分應(yīng)當(dāng)注意：事故可能的原因是否已調(diào)查窮盡；事故的直接原因是否科學(xué)和合理；事故的直接原因和間接原因羅列是否符合邏輯等。關(guān)于結(jié)果事實(shí)部分應(yīng)當(dāng)注意：事故的直接經(jīng)濟(jì)損失是否合理、是否有依據(jù)、是否有計(jì)算過程等。若事實(shí)沒有查清，“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”即無法成立。

2、“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)是否合法？是否公布？是否溯及既往？原則上，不能以行政單位所謂的“內(nèi)部文件”作為認(rèn)定的依據(jù)。同時(shí)，沒有公布、生效的法律或科學(xué)規(guī)范也不能作為認(rèn)定的依據(jù)。否則，“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”亦無法成立。

3、“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”中對(duì)事故責(zé)任者的處理建議是否合理？對(duì)事故責(zé)任者的處理建議除了需要明確的事實(shí)和依據(jù)外，還應(yīng)注意其合理性，即該處罰的罰種及幅度應(yīng)與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等相當(dāng)。例如，《事故調(diào)查報(bào)告》中認(rèn)定總包方應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，而分包方是次要責(zé)任，監(jiān)理人應(yīng)承擔(dān)管理責(zé)任，此時(shí)若行政單位對(duì)上述三方均處罰金二十萬，則合理性存疑。

（二）從程序角度而言

1、在事故調(diào)查詢問時(shí)，調(diào)查人員是否少于兩人，是否出示相關(guān)證件等；

2、事故調(diào)查報(bào)告是否附有關(guān)證據(jù)材料，是否有調(diào)查組成員簽名等；

3、調(diào)查人員是否存在拒絕聽取被詢問人合理意見或建議的情形等。

此外，鑒于該類行政訴訟的核心及本質(zhì)是對(duì)“事故調(diào)查報(bào)告”進(jìn)行專業(yè)和法律上的審查，因此，建議就“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”提起行政訴訟的原告聘請(qǐng)有專業(yè)背景的律師作為訴訟代理人。

若“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”不可訴，就意味著利害關(guān)系人沒有救濟(jì)的途經(jīng)，通俗言之即“說你錯(cuò)，你就是錯(cuò)”，這顯然不符合社會(huì)文明的基本理念，也與依法治國(guó)的戰(zhàn)略方針及戰(zhàn)略目標(biāo)背道而馳。  

小平同志生前曾告誡我們：“要防止‘右’，更要防止‘左’”。在深化改革的過程中，我們決不能“一廂情愿”為了“公共利益或安全”，而不顧一切追求所謂的“善良目的”，卻忽視了“程序”和“法治”，這既不符合“科學(xué)發(fā)展觀”的要求，也與“實(shí)事求是”的精髓相悖，不僅起不到追求建設(shè)“和諧社會(huì)”的目的，還可能產(chǎn)生大量混亂和糾紛。

綜上，筆者認(rèn)為，“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”可訴，不僅有利于保障各利害關(guān)系人的利益，且有利于依法行政的推進(jìn)及行政工作質(zhì)量和效率的提高，最終也會(huì)真正保證“公共安全”。