李成勇  成都軌道交通集團(tuán)有限公司

 當(dāng)前，無(wú)論政府方、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)還是社會(huì)公眾，都對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核高度關(guān)注。所謂績(jī)效考核，旨在考評(píng)PPP項(xiàng)目的目標(biāo)達(dá)成程度。在目標(biāo)明確的前提下，考核體系的完整性和客觀性，至關(guān)重要。

軌道交通PPP項(xiàng)目，以為市民提供高質(zhì)量軌道交通服務(wù)，滿足市民出行需求為目標(biāo)，項(xiàng)目公司應(yīng)以不低于國(guó)家和省市軌道交通運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)以及城市既有線路運(yùn)營(yíng)水平的要求運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。以采用車公里補(bǔ)貼計(jì)價(jià)模式的軌道交通PPP項(xiàng)目為例，本文以突出項(xiàng)目目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)槔砟?，圍繞項(xiàng)目應(yīng)向社會(huì)和公眾提供的功能和服務(wù)目標(biāo)，從補(bǔ)貼機(jī)制和違約處理兩方面，分析梳理該類項(xiàng)目的績(jī)效考核體系。

“軌道交通PPP項(xiàng)目車公里補(bǔ)貼計(jì)價(jià)模式”以政府要求特許公司(PPP項(xiàng)目公司)向社會(huì)公眾提供合格的軌道交通公共服務(wù)為核心理念，該模式以車公里作為基礎(chǔ)計(jì)量指標(biāo)構(gòu)建軌道交通PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)模式，目前已經(jīng)在成都、烏魯木齊、北京等城市已實(shí)施的軌道交通PPP項(xiàng)目中得到應(yīng)用。

車公里補(bǔ)貼計(jì)價(jià)模式對(duì)應(yīng)的年度政府補(bǔ)貼額計(jì)算公式為：

年度政府補(bǔ)貼額＝約定車公里數(shù)×約定車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格–年度基準(zhǔn)客運(yùn)收入–年度基準(zhǔn)非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益+實(shí)際車公里變化補(bǔ)貼調(diào)整額+專項(xiàng)補(bǔ)貼調(diào)整額

在該補(bǔ)貼模式下，項(xiàng)目績(jī)效考核體系由兩部分組成，即：內(nèi)含在補(bǔ)貼機(jī)制中的績(jī)效考核和外化在違約處理中的績(jī)效考核。

關(guān)于車公里的績(jī)效考核

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間項(xiàng)目公司應(yīng)按本合同所約定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（發(fā)車間隔、兌現(xiàn)率、準(zhǔn)點(diǎn)率等）和政府的要求制定行車組織計(jì)劃并組織運(yùn)營(yíng)。為保障基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)及公共利益，市政府有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況要求項(xiàng)目公司調(diào)整行車組織計(jì)劃，項(xiàng)目公司也有權(quán)和有義務(wù)根據(jù)實(shí)際情況變化提出行車組織計(jì)劃的調(diào)整要求，經(jīng)政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

對(duì)于各年度實(shí)際車公里數(shù)（運(yùn)營(yíng)里程）較約定車公里數(shù)出現(xiàn)的差異，對(duì)差異部分計(jì)算可變成本的增減額，作為實(shí)際車公里數(shù)相對(duì)約定車公里數(shù)變化時(shí)的補(bǔ)貼調(diào)整額。

按照上述補(bǔ)貼機(jī)制安排，政府將在運(yùn)營(yíng)期對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)的列車走行公里數(shù)進(jìn)行績(jī)效考核。項(xiàng)目公司獲得政府補(bǔ)貼金額的多少，與實(shí)際的行車公里數(shù)直接掛鉤。

關(guān)于客流量的績(jī)效考核

項(xiàng)目對(duì)于客運(yùn)收入設(shè)置基準(zhǔn)收入要求。當(dāng)實(shí)際客流低于預(yù)測(cè)客流，該風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司在一定范圍內(nèi)自行承擔(dān)；當(dāng)實(shí)際客流高于預(yù)測(cè)客流，超出基準(zhǔn)收入的部分，由政府和項(xiàng)目公司分成，實(shí)現(xiàn)利益共享。

按照上述補(bǔ)貼機(jī)制的安排，政府對(duì)項(xiàng)目公司是否實(shí)現(xiàn)合同約定的客流進(jìn)行績(jī)效考核。項(xiàng)目公司的實(shí)際收益將與客流實(shí)現(xiàn)率直接掛鉤，如項(xiàng)目公司在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中客流實(shí)現(xiàn)率差，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的收益水平將受到影響。

關(guān)于非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益的績(jī)效考核

項(xiàng)目對(duì)于非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益設(shè)置基準(zhǔn)收益要求。如項(xiàng)目公司實(shí)際非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益低于目標(biāo)要求，風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，超出基準(zhǔn)目標(biāo)以上的部分，由政府和項(xiàng)目公司分成，實(shí)現(xiàn)利益共享。為激勵(lì)項(xiàng)目公司充分發(fā)掘項(xiàng)目潛力，增加非客運(yùn)業(yè)務(wù)資源開發(fā)效益，非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益越多，項(xiàng)目公司分成比例越大。

按照上述補(bǔ)貼機(jī)制的安排，政府對(duì)項(xiàng)目公司是否實(shí)現(xiàn)合同約定的非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益進(jìn)行績(jī)效考核。項(xiàng)目公司的實(shí)際收益將與非客運(yùn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)狀況直接掛鉤。項(xiàng)目公司在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，非客運(yùn)業(yè)務(wù)效益差，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的收益水平將受到一定影響。

投資控制的績(jī)效考核

擬定項(xiàng)目全部前期工作、征地拆遷、同步實(shí)施工程等由政府組織實(shí)施和負(fù)責(zé)投資控制；該部分工程(工作)投資全部由項(xiàng)目公司據(jù)實(shí)支付，投資超支或節(jié)約由政府在項(xiàng)目完工并投入運(yùn)營(yíng)后的一定年份內(nèi)通過(guò)專項(xiàng)補(bǔ)貼調(diào)整方式予以解決。

項(xiàng)目其他全部工程，包括主體工程、附屬工程，以及項(xiàng)目涉及的樹木伐移、管線改移、交通導(dǎo)改等工作交由項(xiàng)目公司組織實(shí)施和負(fù)責(zé)投資控制。對(duì)于經(jīng)政府批準(zhǔn)的工程變更導(dǎo)致的投資增減變化，經(jīng)雙方確認(rèn)的屬于設(shè)計(jì)工程量變化所導(dǎo)致的投資變化，以及工程建設(shè)過(guò)程中源自政府方面工程優(yōu)化建議所產(chǎn)生的投資節(jié)約，由政府在項(xiàng)目完工并投入運(yùn)營(yíng)后的一定年份內(nèi)通過(guò)專項(xiàng)補(bǔ)貼調(diào)整方式予以解決；除此之外，項(xiàng)目其余投資由項(xiàng)目公司承擔(dān)全部的投資控制責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，并享有投資節(jié)約的效益。

上述投資控制機(jī)制將在政府補(bǔ)貼中以專項(xiàng)補(bǔ)貼調(diào)整的方式體現(xiàn)，若投資差異為負(fù)值，政府補(bǔ)貼相應(yīng)扣減，投資差異為正值，政府補(bǔ)貼相應(yīng)調(diào)增，體現(xiàn)出對(duì)于投資控制的績(jī)效考核，且與政府補(bǔ)貼掛鉤。

建設(shè)期

項(xiàng)目公司在建設(shè)期內(nèi)需按照合同約定的項(xiàng)目建設(shè)工期進(jìn)度（如關(guān)鍵工期節(jié)點(diǎn)、項(xiàng)目建成并空載試運(yùn)行時(shí)間、試運(yùn)營(yíng)時(shí)間等）、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求（如界限基本條件、線路工程建設(shè)要求、軌道工程建設(shè)要求、車輛基地建設(shè)要求等）以及施工質(zhì)量安全要求等開展項(xiàng)目建設(shè)。

對(duì)于合同中約定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，政府方根據(jù)合同約定方式對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)施績(jī)效考核，并按合同約定對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的考核處罰，如：對(duì)于特定項(xiàng)目，合同約定對(duì)未能在約定開始試運(yùn)營(yíng)日前完成竣工驗(yàn)收的延期進(jìn)行100萬(wàn)元/日的處罰?？荚u(píng)結(jié)果以實(shí)施機(jī)構(gòu)從項(xiàng)目公司提交的建設(shè)期履約保函中扣取相應(yīng)罰金的方式體現(xiàn)，甚至嚴(yán)重情形下的合同終止。

運(yùn)營(yíng)期

運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，政府對(duì)項(xiàng)目公司所提供的客運(yùn)服務(wù)提出考核指標(biāo)最低要求，具體指標(biāo)包括體現(xiàn)列車服務(wù)水平的指標(biāo)（如列車開行對(duì)數(shù)、最小發(fā)車間隔等）、客運(yùn)服務(wù)表現(xiàn)的指標(biāo)（如運(yùn)行圖兌現(xiàn)率不低于99%、準(zhǔn)點(diǎn)率應(yīng)大于或等于98.5%、列車服務(wù)可靠度應(yīng)大于50萬(wàn)車公里、乘客滿意率達(dá)到90%等）、其他客運(yùn)服務(wù)一般要求的指標(biāo)（如行車指揮、列車服務(wù)管理、車站服務(wù)管理、廣告管理等）等，在合同中對(duì)上述指標(biāo)要求進(jìn)行約定。

對(duì)于合同中約定的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和要求，政府方在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)（全線試運(yùn)營(yíng)期除外），以每季度為考核期間，核實(shí)項(xiàng)目公司能否達(dá)到上述考核指標(biāo)規(guī)定的要求，根據(jù)合同約定方式對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)施績(jī)效考核。如果項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)未按照上述要求提供不間斷的、安全、方便、迅速、準(zhǔn)點(diǎn)、舒服的客運(yùn)服務(wù)，根據(jù)合同約定，由政府方進(jìn)行不同層級(jí)的考核處罰，如警告、20萬(wàn)元/次、60萬(wàn)元/次、300萬(wàn)元/次等，并從運(yùn)營(yíng)期履約保函中扣除相應(yīng)的考核罰金，甚至嚴(yán)重情形下的合同終止。

同時(shí)因上述原因?qū)е碌妮^低客流實(shí)現(xiàn)率將直接影響項(xiàng)目公司的收益水平。

移交期

合同對(duì)于移交提出一般要求，如：移交過(guò)程不應(yīng)影響運(yùn)營(yíng)、維修及系統(tǒng)內(nèi)其它商務(wù)的正常運(yùn)作；移交時(shí)所有系統(tǒng)應(yīng)處于良好狀態(tài)，能夠充分滿足運(yùn)營(yíng)需要；按要求完成所有設(shè)備系統(tǒng)的檢驗(yàn)和驗(yàn)證后，項(xiàng)目公司應(yīng)編制“移交檢驗(yàn)報(bào)告”等。同時(shí)，合同對(duì)移交范圍、移交清單、移交技術(shù)要求、移交前大修、移交驗(yàn)證階段和內(nèi)容、移交日項(xiàng)目設(shè)施狀況等進(jìn)行詳細(xì)約定。

如果項(xiàng)目公司在移交階段發(fā)生違約或者未按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)、要求進(jìn)行移交，則政府方有權(quán)對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)施績(jī)效考核，考核結(jié)果將以政府方從項(xiàng)目公司提交的移交期履約保函中扣取相應(yīng)罰金的方式體現(xiàn)。

本文以采用車公里補(bǔ)貼計(jì)價(jià)模式的軌道交通PPP項(xiàng)目為例，進(jìn)行績(jī)效考核體系梳理。該類項(xiàng)目績(jī)效考核一方面內(nèi)含在補(bǔ)貼機(jī)制中，另一方面也在合同違約處理中進(jìn)行外化安排，突破當(dāng)前常規(guī)的單一由“打分”進(jìn)行績(jī)效考核的方式。項(xiàng)目公司需接受項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、相關(guān)行業(yè)主管部門和社會(huì)公眾在PPP全生命周期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行的績(jī)效考核，以達(dá)成提供高水平公共服務(wù)這一目標(biāo)。以目標(biāo)為導(dǎo)向構(gòu)建起行之有效的績(jī)效考核體系，再由績(jī)效考核的客觀實(shí)施促進(jìn)項(xiàng)目目標(biāo)的達(dá)成，有的放矢。希望相關(guān)理念可為PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的研究與實(shí)踐提供借鑒。