按語：《法律適用》雜志2017年第15期刊發(fā)一組專題研究：關(guān)于供給側(cè)改革背景下破產(chǎn)管理人制度的創(chuàng)新與發(fā)展的探討。該組專題文章分別為：最高人民法院民二庭法官郁琳撰寫的《破產(chǎn)程序中管理人職責履行的強化與監(jiān)督完善——以管理人的法律地位和制度架構(gòu)為視角》；江蘇省高級人民法院民二庭夏正芳、李薦、張俊勇聯(lián)合撰寫的《管理人選任機制實證研究——以江蘇法院管理人選任機制改革實踐為藍本》；吉林大學法學院、吉林大學理論法學研究中心博士研究生，中國人民大學破產(chǎn)法研究中心研究員許勝鋒撰寫的《管理人制度適用的現(xiàn)實困局及立法建議》。

破產(chǎn)程序中管理人職責履行的強化與監(jiān)督完善

——以管理人的法律地位和制度架構(gòu)為視角

最高人民法院民二庭法官 郁琳

“

摘要：管理人作為破產(chǎn)程序中的重要機構(gòu)之一，管理各項破產(chǎn)具體事務(wù)，破產(chǎn)程序能否公正、公平和高效進行，與管理人職責履行密切相關(guān)。實踐中，管理人履職不到位、管理人與法院職責界限不清、債權(quán)人監(jiān)督流于形式等問題，均在不同程度上影響了管理人制度作用的充分發(fā)揮。對此，應(yīng)當在法律適用過程中繼續(xù)強化管理人在破產(chǎn)程序中的法律地位，明確管理人職責履行與法院監(jiān)督、債權(quán)人自治之間的關(guān)系，細化破產(chǎn)法有關(guān)規(guī)定，加強管理人履職規(guī)范和監(jiān)督。同時也需要通過提升管理人執(zhí)業(yè)能力、完善管理人考核評價體系、明確管理人工作流程規(guī)范、增強債權(quán)人自治意識等手段協(xié)同推進。

關(guān)鍵詞：管理人 法院監(jiān)督 債權(quán)人自治 職責履行監(jiān)督

”

破產(chǎn)程序中的管理人，是指在破產(chǎn)案件受理時指定的，在法院及相關(guān)主體的監(jiān)督之下接管債務(wù)人企業(yè)并負責調(diào)查、管理、處分債務(wù)人財產(chǎn)，決定債務(wù)人內(nèi)部管理、日常開支、代表債務(wù)人參加訴訟、仲裁，提議召開債權(quán)人會議等法定職責的專門機構(gòu)。〔1〕管理人作為破產(chǎn)程序中獨有的制度設(shè)計，集中體現(xiàn)了破產(chǎn)程序?qū)鶆?wù)人財產(chǎn)保全、管理以及促進債務(wù)人復興等制度功能，其不但是破產(chǎn)制度區(qū)別于其他債務(wù)清理制度的重要特征之一，亦是破產(chǎn)程序能否高效、有效和公正運行的關(guān)鍵所在。從破產(chǎn)制度的歷史發(fā)展來看，通過專門的管理人制度實現(xiàn)對債務(wù)人財產(chǎn)的保全和管理，不但是對破產(chǎn)程序參與者直接管理模式之弊端的修正，更是破產(chǎn)立法綜合考慮破產(chǎn)程序功能目標、程序正義價值以及破產(chǎn)制度所帶來的社會綜合效益后的必然選擇，從而使破產(chǎn)制度在保護各方主體利益、實現(xiàn)破產(chǎn)程序的公正和效率、以及維護公眾對破產(chǎn)制度的信心方面，具備了統(tǒng)一協(xié)調(diào)的可實現(xiàn)性。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定了管理人制度，并隨著相關(guān)司法解釋的實施，基本建立起包括資格、指定、報酬、職責、義務(wù)、責任等內(nèi)容的管理人制度框架，成為我國破產(chǎn)法發(fā)展的規(guī)范化、市場化和國際化的重要改革與創(chuàng)新之一。從《企業(yè)破產(chǎn)法》實施情況來看，管理人制度在實踐中仍然面臨許多值得研究和探討的問題，除了討論較多的管理人指定和報酬等問題外，管理人職責的履行以及如何對其進行有效監(jiān)督的問題，亦在很大程度上影響著破產(chǎn)程序的順利進行，并決定了破產(chǎn)法律制度的各項目標價值能否最終得到實現(xiàn)。本文擬從管理人的法律地位及相關(guān)制度規(guī)定出發(fā)，以管理人與破產(chǎn)程序中相關(guān)參與方的關(guān)系為角度，探討管理人相關(guān)職責的具體履行問題，并對相應(yīng)監(jiān)督機制細化與完善提出建議。

一、管理人的法律地位及相關(guān)履職行為的強化

（一）管理人法律地位的本質(zhì)問題

管理人在破產(chǎn)程序中處于何種地位，不僅是管理人制度的基本理論問題，同時也具有重要的實踐意義。首先，立法對管理人法律地位或性質(zhì)的不同考慮，往往會形成管理人相關(guān)制度規(guī)定的差異，如管理人的選任主體、選任范圍、選任程序，管理人的職責范圍以及監(jiān)督方式等，這些差異又使破產(chǎn)程序呈現(xiàn)出不同的模式特征和傾向性。其次，破產(chǎn)法中的其他諸多問題，如法院、債權(quán)人以及債務(wù)人在程序中的定位，都與管理人地位的問題相聯(lián)系，以此來確定各方主體在破產(chǎn)程序中的權(quán)利義務(wù)、職責或權(quán)力分配。此外，管理人的法律地位亦與管理人的職責密切相連。管理人的職責通常由破產(chǎn)法明文規(guī)定，包括管理人享有的權(quán)利和承擔的義務(wù)，以及為使其能夠高效和有效的履行這些職責，破產(chǎn)法賦予管理人履行職責所必需的權(quán)力，從而使管理人的法律地位以其具有的權(quán)力和承擔的義務(wù)為基礎(chǔ)，通過行使這些職責并以一定的身份體現(xiàn)出來?？梢姡芾砣朔傻匚坏难芯繜o非是要回答：管理人在破產(chǎn)程序中基于何種身份行使權(quán)利并承擔義務(wù)，其與債權(quán)人、債務(wù)人及其財產(chǎn)、法院等主體之間的關(guān)系如何定位，以此來衡量管理人行為的正當與否。

我國企業(yè)破產(chǎn)立法過程中，基于對債務(wù)人財產(chǎn)有效管理和當事人利益的考慮，以建立當事人自治型破產(chǎn)程序為目標，設(shè)計了以統(tǒng)一化和專業(yè)化為核心的管理人制度，旨在通過市場化方式引進社會中介參與破產(chǎn)管理事務(wù)，以實現(xiàn)破產(chǎn)程序中對債務(wù)人財產(chǎn)的有效管理和對多方主體利益的平衡保護。從《企業(yè)破產(chǎn)法》對管理人的一系列規(guī)定看，管理人在我國破產(chǎn)程序中是負責管理債務(wù)人財產(chǎn)和經(jīng)營事務(wù)的法定專門機關(guān)，依破產(chǎn)法的規(guī)定以其自己的名義執(zhí)行職務(wù)并接受監(jiān)督；管理人在破產(chǎn)程序中幾乎承擔了全部的財產(chǎn)管理事務(wù)性工作，整個破產(chǎn)程序?qū)嶋H上都圍繞管理人的工作展開和推進；而管理人選任資格的專業(yè)性與社會性，則是實現(xiàn)管理人作用的制度保障?？梢姡镀髽I(yè)破產(chǎn)法》對管理人制度的設(shè)計，體現(xiàn)了管理人作為貫穿于破產(chǎn)程序始終的專門機構(gòu)，在保持獨立性的基礎(chǔ)上依法履行職責的法律地位，具有專業(yè)性和社會性特征。因此，管理人能否有效、恰當?shù)芈男新氊?，不僅是其法律地位的動態(tài)體現(xiàn)，亦是影響破產(chǎn)制度功能發(fā)揮的重要因素，對于實現(xiàn)相關(guān)利益主體合法權(quán)益的保障具有重要意義。

（二）管理人職責內(nèi)容及其履行強化

從我國《企業(yè)破產(chǎn)法》的立法結(jié)構(gòu)和適用來看，管理人職責可以分為兩類：第一類可以稱為管理人的一般性職責，其內(nèi)容明確且適用于破產(chǎn)重整、和解以及清算程序，這類職責包括《企業(yè)破產(chǎn)法》第25條的集中規(guī)定以及其他章節(jié)中規(guī)定的管理人職責，如接受債權(quán)申報，調(diào)查并制訂職工債權(quán)清單（第48條）；對申報的債權(quán)進行審查并編制債權(quán)表，保存?zhèn)鶛?quán)表和債權(quán)申報材料并供利害關(guān)系人查詢（第57條）；向債權(quán)人通知債權(quán)人會議的召開（第63條）等。第二類屬于管理人的特定職責，是基于不同破產(chǎn)程序的需要而規(guī)定管理人履行的職責，如重整程序中制定和提交重整計劃草案的職責，在債務(wù)人自行管理情形下的監(jiān)督職責等。在如此廣泛的管理人職責中，管理人對債務(wù)人財產(chǎn)的接管、調(diào)查無疑是最基礎(chǔ)的職責，其不僅是管理人制度起源發(fā)展的最初形態(tài)，也是管理人履行其他職責的基本前提，更是破產(chǎn)程序繼續(xù)推進的必要條件。但在實踐中，由于制度不夠細化、外界對于管理人身份不認可、職責履行配套措施缺乏以及管理人自身原因所限，管理人接管、調(diào)查職責的履行尚未得到充分實現(xiàn)和有效保障，需要進一步強化和提升。

1.管理人接管職權(quán)的完善

破產(chǎn)程序開始后，管理人對債務(wù)人財產(chǎn)和相關(guān)資料的接管，是破產(chǎn)程序保全債務(wù)人財產(chǎn)效力的集中體現(xiàn)，不僅是管理人調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)狀況的基礎(chǔ)，也是管理人對債務(wù)人財產(chǎn)進行清理、管理、處分的前提。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第17條和第25條的規(guī)定，管理人接管債務(wù)人財產(chǎn)和相關(guān)資料是其履行法定職責的行為。另根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》第27條的規(guī)定，管理人身份的確定以法院作出的指定管理人的決定書為依據(jù)，故管理人上述接管職權(quán)依其管理人身份而當然取得，無須法院另外授權(quán)或許可，管理人可依決定書要求債務(wù)人向自己移交財產(chǎn)、印章和帳簿、文書等資料以及管理和營業(yè)事務(wù)。但在實踐中，債務(wù)人的相關(guān)人員有時不配合甚至妨礙管理人的接管工作，管理人作為中介機構(gòu)或中介機構(gòu)的工作人員，亦不當然具有執(zhí)行權(quán)力，在缺乏相應(yīng)配套措施和保障機制的情況下，管理人對債務(wù)人財產(chǎn)等資料的接管往往遇到困難。在債務(wù)人拒不向管理人移交財產(chǎn)和資料的情況下，《企業(yè)破產(chǎn)法》第127條規(guī)定法院可對直接責任人員處以罰款，但罰款措施的實際震懾效果有限。對此，有觀點認為，由于破產(chǎn)程序開始后債務(wù)人向管理人移交財產(chǎn)和資料的行為屬于程序性義務(wù)，債務(wù)人拒不移交的屬于妨害破產(chǎn)程序的行為，應(yīng)當允許人民法院對其采取其他妨害訴訟程序的強制措施?！?〕筆者認為，破產(chǎn)程序作為特殊的民事程序類型，從《企業(yè)破產(chǎn)法》第4條關(guān)于破產(chǎn)案件審理可適用民事訴訟程序有關(guān)規(guī)定的規(guī)定來看，基于強化管理人履職的需求，上述觀點可茲借鑒。值得注意的是，目前司法實踐中，對于債務(wù)人相關(guān)人員不配合破產(chǎn)程序的進行、不予提供相關(guān)資料的行為，有的法院已實際采取司法拘留的強制措施?！?〕

對于管理人在上述情況下，能否請求法院強制債務(wù)人向管理人移交債務(wù)人財產(chǎn)，即法院受理破產(chǎn)申請的裁定是否具有強制執(zhí)行力的問題。有觀點認為，法院的受理裁定不具有執(zhí)行力，債務(wù)人拒不移交財產(chǎn)和有關(guān)資料時，管理人應(yīng)另行起訴請求債務(wù)人及有關(guān)人員交付。理由是法院上述裁定關(guān)于具體的交付內(nèi)容并不明確，會給執(zhí)行機關(guān)帶來執(zhí)行上的困難。也有不同觀點認為，法院開始破產(chǎn)程序的裁定具有保全債務(wù)人財產(chǎn)的當然執(zhí)行效力，法院該項裁定與法院采取保全措施的裁定具有相同的執(zhí)行名義，破產(chǎn)程序開始后，債務(wù)人占有的財產(chǎn)均應(yīng)服從于法院開始破產(chǎn)程序的裁定所產(chǎn)生的保全效力?！?〕筆者認為，從破產(chǎn)制度本身的功能和價值目標看，破產(chǎn)程序開始后具有保全債務(wù)人所占有全部的財產(chǎn)的當然效力，應(yīng)當認為法院受理裁定具有執(zhí)行效力，從而賦予管理人在債務(wù)人相關(guān)人員拒不移交財產(chǎn)和有關(guān)材料的情況下，有權(quán)依據(jù)受理裁定請求法院強制債務(wù)人移交的權(quán)利，從而提升管理人接管債務(wù)人財產(chǎn)和有關(guān)材料的執(zhí)行力和有效性?！?〕

我國《企業(yè)破產(chǎn)法》對債務(wù)人財產(chǎn)的保全規(guī)定，雖可通過受理裁定的上述法律效力以及管理人接管職責的履行進行解讀，以確保對全體債權(quán)人的公平清償，但是上述保全制度，尤其是《企業(yè)破產(chǎn)法》第19條有關(guān)保全措施的解除等規(guī)定并不能直接、自動發(fā)生效果，在實踐往往還會受到一定干擾。為了避免解除保全措施和財產(chǎn)接管過程中債務(wù)人財產(chǎn)的不當流失，最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法>若干問題的規(guī)定（二）》第6條規(guī)定破產(chǎn)申請受理后，法院可對債務(wù)人全部或部分財產(chǎn)采取保全措施。因此，對于可能會對全體債權(quán)人利益造成重大威脅，導致破產(chǎn)程序難以進行的情況，如債務(wù)人或其工作人員隱匿、私分、轉(zhuǎn)移、破壞債務(wù)人財產(chǎn)；個別債權(quán)人以非法手段得到個別清償；債務(wù)人財產(chǎn)持有人拒絕交還財產(chǎn)；有關(guān)法院或機關(guān)拒不解除保全措施，以及解除原保全措施后可能造成財產(chǎn)不當流失風險等。管理人在接管過程中發(fā)現(xiàn)有上述情形的，應(yīng)當及時向受理法院申請對債務(wù)人相應(yīng)財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等保全措施，以保障破產(chǎn)程序順利進行。

2.管理人調(diào)查職責的強化

管理人對債務(wù)人財產(chǎn)狀況進行調(diào)查，既是管理人的權(quán)利，也是管理人的義務(wù)，對于確定債務(wù)人財產(chǎn)的歸屬，了解債務(wù)人財產(chǎn)的真實情況，確保破產(chǎn)程序不被濫用以及維護債權(quán)人和債務(wù)人等主體利益都具有重要意義。此外，管理人對債務(wù)人財產(chǎn)狀況的調(diào)查也是認定債務(wù)人破產(chǎn)原因的重要依據(jù)。從我國《企業(yè)破產(chǎn)法》關(guān)于破產(chǎn)申請和受理的規(guī)定看，不同的申請人提交的證據(jù)材料有所不同：債務(wù)人申請時需提交有關(guān)證明資料；而債權(quán)人申請時無須提供關(guān)于債務(wù)人財產(chǎn)狀況的證明材料，僅要求所提交材料一方面能證明其債權(quán)依法存在，其符合申請人資格，另一方面證明債務(wù)人存在不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的有關(guān)事實即可。根據(jù)最高人民法院公布的《關(guān)于債權(quán)人對人員下落不明或者財產(chǎn)狀況不清的債務(wù)人申請破產(chǎn)清算案件如何處理的批復》的規(guī)定，債務(wù)人能否依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》有關(guān)規(guī)定向人民法院提交財產(chǎn)狀況說明、債權(quán)債務(wù)清冊等相關(guān)材料，并不影響法院對債權(quán)人申請的受理。因此，結(jié)合對法院審查期限的要求，在審查申請人提出的破產(chǎn)申請時，法院除對申請人資格、申請的形式要件和舉證責任以及管轄權(quán)等進行形式審查外，對債務(wù)人有無破產(chǎn)原因的實質(zhì)審查通常只能以申請人提供的證據(jù)材料為限進行初步審查。如果已有證據(jù)可以基本確認存在破產(chǎn)原因的，法院應(yīng)當作出受理破產(chǎn)申請的裁定。但這并不意味著此時對債務(wù)人的財產(chǎn)狀況已經(jīng)完全調(diào)查清楚，債務(wù)人所提交的上述文件的真實性及其與債務(wù)人實際財務(wù)狀況是否相符、以及債務(wù)人是否確實具有破產(chǎn)原因仍需進一步核實，以確保破產(chǎn)程序得以正確適用。〔6〕可見，《企業(yè)破產(chǎn)法》第25條賦予管理人調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)狀況、制作財產(chǎn)狀況報告的職責，在一定意義上是將債務(wù)人是否具備法定破產(chǎn)原因的調(diào)查職責賦予管理人行使，由管理人對債務(wù)人所提交的上述文件的真實性及其與債務(wù)人實際財務(wù)狀況是否相符進行核實，并制作財產(chǎn)狀況報告提交給法院。管理人的調(diào)查職責也解決了債務(wù)人不提交有關(guān)財產(chǎn)資料，或者債務(wù)人有關(guān)人員下落不明，導致法院無法取得債務(wù)人財產(chǎn)狀況說明等相關(guān)資料的困境，使破產(chǎn)程序即便在債務(wù)人的人員下落不明情況下能夠開始和進行?！?〕在此意義上，對于目前實踐中大量存在的“三無企業(yè)”，在依法進入破產(chǎn)程序后，法院應(yīng)當注重發(fā)揮管理人制度的調(diào)查功能，強化管理人調(diào)查職責的行使。管理人應(yīng)充分了解和查明債務(wù)人的財產(chǎn)構(gòu)成、財務(wù)狀況、債權(quán)債務(wù)關(guān)系、債務(wù)人企業(yè)的營運情況、破產(chǎn)申請前債務(wù)人的民事行為、債務(wù)人出資人的出資履行情況、相關(guān)人員的有關(guān)行為等事項，〔8〕從而對債務(wù)人財產(chǎn)狀況作出真實客觀的報告提交給法院，推動破產(chǎn)程序的依法有序進行。

為了確保管理人調(diào)查權(quán)的履行，《企業(yè)破產(chǎn)法》第15條規(guī)定了債務(wù)人有關(guān)人員的配合義務(wù)。據(jù)此，管理人履行調(diào)查職責時，除審查債務(wù)人提交的有關(guān)財產(chǎn)資料外，還可對債務(wù)人的有關(guān)人員進行詢問，了解和掌握相關(guān)情況。如果債務(wù)人的有關(guān)人員拒不陳述、回答，或者作虛假陳述、回答的，或者有偽造、銷毀有關(guān)財產(chǎn)證據(jù)材料而使財產(chǎn)狀況不明的，法院可以依法對其處以罰款。依第15條的規(guī)定，債務(wù)人的有關(guān)人員是指企業(yè)的法定代表人；經(jīng)法院決定，可以包括企業(yè)的財務(wù)管理人員和其他經(jīng)營管理人員。至于上述債務(wù)人有關(guān)人員之外的第三人是否有義務(wù)接受管理人的調(diào)查，破產(chǎn)法并未明確規(guī)定。如果依字面解釋或反向解釋，除非獲得法院許可，債務(wù)人的其他有關(guān)人員及第三人，似乎都可以對管理人的調(diào)查或詢問予以拒絕。但這顯然不利于管理人調(diào)查職責的行使，尤其是在債務(wù)人有關(guān)人員下落不明，管理人無法從債務(wù)人處獲得資料，而債務(wù)人之外的第三人掌握有關(guān)重要信息時，其對調(diào)查的拒絕無疑會使管理人對債務(wù)人財產(chǎn)情況的調(diào)查陷入僵局。即便管理人由律師事務(wù)所或律師擔任的情況下，可依《律師法》第35條的規(guī)定自行調(diào)查取證，憑律師執(zhí)業(yè)證書和律師事務(wù)所證明，向有關(guān)單位或者個人調(diào)查與承辦法律事務(wù)有關(guān)的情況，但其作用的有限性是顯而易見的。在此情況下，如果規(guī)定管理人向法院申請調(diào)查和獲取證據(jù)，或者規(guī)定管理人就其調(diào)查事項申請法院批準后，依法院決定要求有關(guān)人員承擔義務(wù)，表面上似乎可以解決有關(guān)人員不予配合的問題，但這在一定程度上可能會加重法院的負擔并影響調(diào)查的效率，也使法律規(guī)定的管理人調(diào)查職權(quán)形同虛設(shè)。不論是法院“親自”調(diào)查，還是就管理人的調(diào)查申請進行審查作出決定，事實上都是法院承擔了管理人的調(diào)查職責，從而削弱管理人在破產(chǎn)程序中應(yīng)有的作用，混淆了法院裁判職能與管理人的事務(wù)管理職能。即使是經(jīng)法院決定后批準的調(diào)查模式，也只會使法院是否應(yīng)對管理人的職務(wù)行為承擔責任的問題更加復雜；而且在這種操作方式下，法院為避免出現(xiàn)錯誤，通常會從嚴把握審查標準，最終不利于查清債務(wù)人財產(chǎn)的真實情況；同時，管理人會因此喪失積極性，或者為了使自己得到責任豁免，而更依賴法院作出決定。

如前所述，我國《企業(yè)破產(chǎn)法》將調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)狀況的職責賦予管理人行使，體現(xiàn)了破產(chǎn)程序由法官主導向當事人自治轉(zhuǎn)變的立法主旨。這意味著法院應(yīng)退出破產(chǎn)程序中的管理性事務(wù)領(lǐng)域，專注于對程序進程的監(jiān)督和糾紛的裁判上，而管理人正是彌補法院退出事務(wù)性管理后的制度安排，從而承擔起大量的事務(wù)管理和調(diào)查工作，因此，應(yīng)該從更廣范圍、更獨立的角度理解管理人的調(diào)查權(quán)，并通過管理人的責任制度保障其調(diào)查權(quán)的正當行使，使管理人能夠迅速有效且高效地履行職責，從而推進破產(chǎn)程序的順利進行。首先，管理人的調(diào)查對象和調(diào)查范圍應(yīng)具有廣泛性。調(diào)查對象的廣泛性體現(xiàn)為，任何了解債務(wù)人財產(chǎn)狀況、掌握有關(guān)債務(wù)人財產(chǎn)信息和資料的個人或單位，都應(yīng)接受管理人的調(diào)查與詢問，負有配合管理人工作和如實回答管理人詢問的義務(wù)。被調(diào)查人拒絕回答或提供資料，或者回答和提供的資料不真實的，應(yīng)屬于妨害民事訴訟的行為，管理人可以申請法院對被調(diào)查人采取罰款、拘留等強制措施，情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，還應(yīng)被依法追究刑事責任。管理人調(diào)查范圍的廣泛性是指，依管理人行使調(diào)查職責的目的來看，只要是查清債務(wù)人財產(chǎn)狀況所必需的，任何有關(guān)債務(wù)人的資產(chǎn)、負債、經(jīng)營事務(wù)和相關(guān)交易行為的事實，都屬于管理人的調(diào)查范圍內(nèi)，接受調(diào)查的相對人不得拒絕回答或提供。如果管理人調(diào)查的事項和資料涉及國家機密、商業(yè)秘密或個人隱私的，管理人有權(quán)要求被調(diào)查人如實披露，被調(diào)查人不得以此為由予以拒絕。此外，當被調(diào)查人處于刑事訴訟程序中時，如果管理人的調(diào)查涉及有關(guān)犯罪事實的認定，被調(diào)查人對管理人詢問的回答可能使其陷入不利局面時，被調(diào)查人不能以“不得自證其罪”為由而拒絕回答。但是，管理人在前述兩種情形下獲得的資料和信息，應(yīng)當負有保密義務(wù)，并僅限于在特定范圍內(nèi)為特定目的而使用。其次，管理人調(diào)查職權(quán)的行使應(yīng)具有獨立性。管理人在進行調(diào)查時，依法院指定管理人的決定書表明其身份，從而獲得以自身名義進行全面調(diào)查的權(quán)力，任何個人、單位甚至法院，都不應(yīng)干涉或妨礙。針對實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的有關(guān)部門不予配合甚至予以阻礙的情形，短期內(nèi)雖然可以通過法院出具調(diào)查令解決，但從長期來看，仍有待于實踐中對管理人地位和依法履職行為的認可，并通過制度化的規(guī)定明確相關(guān)部門的配合義務(wù)和違反義務(wù)的法律后果。

除了接管和調(diào)查職責外，《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的管理人職責還包括決定債務(wù)人的內(nèi)部管理事務(wù)、繼續(xù)債務(wù)人的營業(yè)、管理和處分債務(wù)人財產(chǎn)、提議召開和列席債權(quán)人會議等。結(jié)合《企業(yè)破產(chǎn)法》第26條、第61條、第68條、第69條等規(guī)定，管理人關(guān)于債務(wù)人營業(yè)繼續(xù)與否的決策、債務(wù)人財產(chǎn)重大處分等職責的履行，與債權(quán)人會議、債權(quán)人委員會的職權(quán)行使相關(guān)聯(lián)，并依法需要向法院報告或經(jīng)過法院許可以及接受債權(quán)人的監(jiān)督。由此可見，破產(chǎn)程序作為法院監(jiān)督下的司法程序，債權(quán)人作為對債務(wù)人財產(chǎn)享有最重要利益的主體，使得法院和債權(quán)人在一定程度上對債務(wù)人財產(chǎn)的管理具有介入的必要性，其介入程度則直接影響著管理人職責的范圍和履行方式，從而將管理人職責的履行與程序中的其他主體聯(lián)系在一起，并使管理人的法律地位動態(tài)地體現(xiàn)在與法院和債權(quán)人的關(guān)系上。

二、管理人職責的履行與法院的司法監(jiān)督

就管理人與法院的關(guān)系而言，除了法律規(guī)定的管理人名冊制定、管理人的指定、選任、更換、辭職、聘用人員、以及報酬確定均須由法院確定之外，《企業(yè)破產(chǎn)法》第23條、第26條、第69條、第91條等規(guī)定，管理人依法履職過程中，應(yīng)向法院報告工作，在第一次債權(quán)人會議召開之前，管理人實施的重大處分行為應(yīng)經(jīng)法院許可。據(jù)此普遍認為，在管理人職責履行與法院的關(guān)系上，法院在破產(chǎn)程序中居于主導地位，負責掌控破產(chǎn)程序的進程并對相關(guān)事項做出裁決，管理人則依法獨立對債務(wù)人財產(chǎn)和營業(yè)行使全面的管理權(quán)并負具體責任。就此而言，二者的關(guān)系和權(quán)力分配應(yīng)當是明確清晰的，但實踐中卻經(jīng)常出現(xiàn)法院與管理人之間職權(quán)界限不清，法院或者“缺位”對管理人的監(jiān)督不足，或者“越位”代替管理人進行決策。〔9〕究其原因，除了法院破產(chǎn)審判力量有限、管理人經(jīng)驗能力不足等因素外，亦與社會對于管理人地位認識存在偏差、破產(chǎn)法上述條文對法院與管理人職權(quán)關(guān)系規(guī)定過于原則有關(guān)。

（一）管理人依法履職的獨立性

管理人有權(quán)依照自己的專業(yè)知識，在債權(quán)人自治的必要限制下，對管理事務(wù)作出獨立判斷。一方面，管理人的職責范圍、義務(wù)標準、責任后果都已由破產(chǎn)法明確規(guī)定，管理人有權(quán)依照破產(chǎn)法的規(guī)定開展工作，不應(yīng)受到任何的不當干涉，只有確保管理人職責履行的法定性和獨立性，才能發(fā)揮管理人專業(yè)、高效管理財產(chǎn)的作用，也才能實現(xiàn)法院主導向當事人自治轉(zhuǎn)變的立法目的。法院參與破產(chǎn)程序的事項應(yīng)當集中于程序方面，保持其中立監(jiān)督地位，維護破產(chǎn)程序整體進行的順暢，而不宜對管理人應(yīng)當為的事務(wù)性工作進行主動干涉，更不宜介入市場機制下的有關(guān)商業(yè)判斷和經(jīng)營決策。另一方面，管理人雖直接管理債務(wù)人財產(chǎn)并有權(quán)作出管理決定，但并不意味著管理人可以取代法院行事。破產(chǎn)程序畢竟是司法程序，法院不但需要對破產(chǎn)程序中產(chǎn)生的糾紛進行裁決，而且要對破產(chǎn)程序中關(guān)鍵階段的推進予以核準，以維護程序公平和效率。在此意義上，管理人在破產(chǎn)程序中應(yīng)當接受法院的監(jiān)督和管理。值得注意的是，管理人并非法院的工作人員，法院不能以要求報告工作的形式不當干涉管理人的職責履行，《企業(yè)破產(chǎn)法》第25條第（九）項授予法院可以創(chuàng)設(shè)管理人職責的規(guī)定亦應(yīng)當予以必要限制?！?0〕

（二）管理人向法院報告的性質(zhì)和方式

就法院具體監(jiān)督方式而言，按照《企業(yè)破產(chǎn)法》第23條的規(guī)定，管理人應(yīng)向法院報告工作。但該條沒有就管理人應(yīng)向法院報告工作的性質(zhì)和具體方式進行說明，從而導致了實踐中把握的標準不統(tǒng)一。對此，筆者認為，雖然法院在管理人的任免和報酬等方面具有決定作用，但管理人畢竟不是法院的工作人員，而是依法獨立執(zhí)行職務(wù)的專門機構(gòu)，因此管理人對法院的工作報告在性質(zhì)上應(yīng)當體現(xiàn)為一種程序義務(wù)。在我國破產(chǎn)法建立當事人主導型程序模式的立法目標下，法院為實現(xiàn)對破產(chǎn)程序的司法控制，應(yīng)當了解破產(chǎn)程序的進展，有權(quán)要求管理人報告程序進行的情況，包括破產(chǎn)程序進行過程中的定期報告、管理人職責終止時的職務(wù)執(zhí)行報告、以及法院要求管理人就特定管理事項提交的報告?！?1〕另外，破產(chǎn)程序開始后，管理人對債務(wù)人財產(chǎn)狀況的調(diào)查情況，破產(chǎn)法規(guī)定管理人應(yīng)就此制作財產(chǎn)狀況報告，其作為法院判斷債務(wù)人是否真實具有破產(chǎn)原因的重要依據(jù)，應(yīng)當由管理人向法院提交，此亦為管理人向法院履行的程序性報告義務(wù)之一。實踐中，有的法院通過制定管理人工作規(guī)則，對管理人應(yīng)當進行的程序性報告事項予以明確，有助于對管理人履職進行指引，亦有利于法院及時了解破產(chǎn)程序的進程、督促管理人依法履職。如《深圳市中級人民法院破產(chǎn)案件管理人工作規(guī)范》第21條規(guī)定，管理人完成接管后應(yīng)當制作階段性工作報告，向本院報告接管工作情況。第27條規(guī)定，管理人應(yīng)根據(jù)破產(chǎn)程序的進度定期報告財務(wù)收支情況。

此外，《企業(yè)破產(chǎn)法》還規(guī)定，在未設(shè)立債權(quán)人委員會的情況下，管理人實施《企業(yè)破產(chǎn)法》第69條規(guī)定的重大財產(chǎn)處分行為的，應(yīng)及時報告法院。從《企業(yè)破產(chǎn)法》第69條所規(guī)定的行為內(nèi)容看，均屬于對債權(quán)人利益有重大影響的財產(chǎn)處分行為，且該條規(guī)定管理人應(yīng)向法院報告的前提條件是在沒有設(shè)立債權(quán)人委員會的情況下，可見，法院此時在于彌補債權(quán)人委員會的缺位，對管理人重大活動進行審查和決定，防止其損害債權(quán)人整體利益。因此，筆者認為，管理人此時的報告義務(wù)并非只是前述程序意義上的報告，法院需對管理人的報告進行審查并作出決定。但法院不宜一律作出許可或不許可的決定，因為此時對管理人行為最具利害關(guān)系的債權(quán)人，已經(jīng)形成有債權(quán)人會議這一團體自治組織，故法院應(yīng)充分尊重債權(quán)人意思自治，根據(jù)程序進程、處分行為的緩急程度等因素作出適當?shù)臎Q定，在必要時提議召開債權(quán)人會議，交由債權(quán)人會議討論決定。因此，在如何理解《企業(yè)破產(chǎn)法》第69條管理人“報告”行為的問題上，應(yīng)綜合考慮管理人地位的獨立性和事務(wù)處理的緊迫性，并在確保對債權(quán)人自治權(quán)行使及其利益保護的基礎(chǔ)上，對管理人實施的上述重大處分行為予以必要審查，這既是破產(chǎn)法當事人自治立法目標的體現(xiàn)，也符合法院監(jiān)督破產(chǎn)程序進程的職責身份，避免讓法院代替?zhèn)鶛?quán)人或管理人作出商業(yè)判斷。

（三）法院對管理人行為的許可

根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第26條規(guī)定，在第一次債權(quán)人會議召開之前，管理人決定繼續(xù)或停止債務(wù)人營業(yè)或者有《企業(yè)破產(chǎn)法》第69條規(guī)定行為的，應(yīng)當經(jīng)人民法院許可。相比前述“報告”義務(wù)，該條規(guī)定顯然進一步強化了法院對管理人有關(guān)履職行為的監(jiān)督。就上述需要法院許可的行為內(nèi)容來看，無論是債務(wù)人營業(yè)的繼續(xù)或停止，還是《企業(yè)破產(chǎn)法》第69條關(guān)于債務(wù)人財產(chǎn)的重大管理和處分行為，均直接關(guān)系到債務(wù)人財產(chǎn)價值的增加或貶損，影響債權(quán)人利益的實現(xiàn)程度，因此理論上應(yīng)由債權(quán)人會議這一團體意思機關(guān)作出決定。對此《企業(yè)破產(chǎn)法》明確規(guī)定，決定繼續(xù)或者停止債務(wù)人的營業(yè)、通過債務(wù)人財產(chǎn)的管理方案均為債權(quán)人會議的主要職權(quán)內(nèi)容，通常情況下，應(yīng)當由債權(quán)人會議討論決定。但考慮到有時債務(wù)人企業(yè)是否繼續(xù)經(jīng)營、涉及債務(wù)人財產(chǎn)的管理和處分事關(guān)緊急，而債權(quán)人會議通常是在破產(chǎn)程序開始后一段時間才能召開，故賦予管理人在第一次債權(quán)人會議召開前對上述事項的決定權(quán)，但管理人的該項決定需要得到法院許可。

如何理解法院“許可”的含義，是否意味著管理人的此項權(quán)利只有經(jīng)過法院同意后才能行使？筆者認為，從管理人在破產(chǎn)程序中依法履職的獨立性考慮，管理人對于上述事項應(yīng)當具有決定權(quán)?；谇笆龇治觯傻囊鈭D是將第一次債權(quán)人會議召開前的經(jīng)營決定權(quán)、重大事項管理和處分的決定權(quán)交由管理人行使，管理人應(yīng)當根據(jù)債務(wù)人企業(yè)的具體情況作出判斷，如繼續(xù)經(jīng)營的可能性，繼續(xù)經(jīng)營或停止經(jīng)營對實現(xiàn)程序目標的有用性，尤其是繼續(xù)經(jīng)營能否為企業(yè)帶來盈利或至少達到收支平衡，在判斷繼續(xù)經(jīng)營能否實現(xiàn)盈利時，管理人通常需要對債務(wù)人企業(yè)陷入困境的原因進行調(diào)查，以便采取有效的措施。管理人在作出繼續(xù)或停止經(jīng)營等決定過程中，必須盡到勤勉盡責的義務(wù)，否則應(yīng)對不當履職造成的損失承擔賠償責任。

由此可見，法院的“許可”應(yīng)當指法院對管理人所作決定的認可，而非代替管理人做出決定并對此進行商業(yè)上的判斷。但事實上，法院的許可難免卷入商業(yè)判斷的范疇，這既不符合法院的角色，也與法院能力不相匹配。對此，恰當?shù)淖龇☉?yīng)當是，法院對管理人作出的決定一般應(yīng)當予以認可，除非管理人不能對其決定作出解釋，或者管理人的理由存在明顯漏洞。至于管理人的決定是否恰當或正確，則應(yīng)當由債權(quán)人會議事后來判斷，如果認為管理人之前的決定不恰當?shù)模瑐鶛?quán)人會議有權(quán)變更，管理人必須履行債權(quán)人會議的決定。如果管理人之前決定有違勤勉盡責或忠誠義務(wù)的，管理人應(yīng)依法承擔相應(yīng)的責任，不能因為法院對決定的許可而享有豁免權(quán)，同時法院也不應(yīng)對管理人的行為承擔責任。因此，法院對管理人決定的認可，只具有程序控制上的意義，法院不應(yīng)對管理人決定過多干涉而使自己卷入商業(yè)判斷，而是應(yīng)當讓破產(chǎn)法有關(guān)管理人的責任規(guī)定充分發(fā)揮約束作用，并為債權(quán)人會議留出自治的空間。

三、管理人履職監(jiān)督與債權(quán)人自治

（一）管理人履職地位的中立性

債權(quán)人作為與破產(chǎn)程序結(jié)果具有經(jīng)濟上主要利害關(guān)系的當事人，不但有權(quán)參加破產(chǎn)程序，并且應(yīng)當對破產(chǎn)程序中涉及其自身利益的重大事項發(fā)表意見并作出決定，債權(quán)人自治正是為多數(shù)債權(quán)人參加破產(chǎn)程序、平等行使權(quán)利而設(shè)立的制度。各國破產(chǎn)法基于不同的破產(chǎn)文化與傳統(tǒng)，賦予債權(quán)人自治不同大小的空間，體現(xiàn)出不同破產(chǎn)法對發(fā)揮債權(quán)人自治作用的不同期待。但總體看來，債權(quán)人的參與越來越被看作是破產(chǎn)法的一個重要組成部分，不僅因為其在維護債權(quán)人整體利益方面具有重要意義，而且也是破產(chǎn)立法用來平衡破產(chǎn)程序其他當事人力量的重要手段。但是，債權(quán)人自治并非不受任何限制，法院在一定情況下可對債權(quán)人自治進行司法干預。如《企業(yè)破產(chǎn)法》第65條規(guī)定，法院有權(quán)對債權(quán)人會議未通過的債務(wù)人財產(chǎn)管理方案、破產(chǎn)財產(chǎn)變價方案進行裁定。司法權(quán)對債權(quán)人自治的適當干預，目的在于平衡各方主體權(quán)益，防止債權(quán)人濫用自治地位損害債務(wù)人利益，亦有助于提高破產(chǎn)程序的效率，保障破產(chǎn)程序的順利進行。

破產(chǎn)法出于高效和有效管理債務(wù)人財產(chǎn)的目的，賦予了管理人廣泛的職權(quán)和獨立地位，債權(quán)人作為管理人行為后果的直接承受者，為維護其自身利益，也應(yīng)當有權(quán)對管理人的行為進行監(jiān)督。從我國《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的債權(quán)人會議職權(quán)范圍看，監(jiān)督管理人為其法定職權(quán)，債權(quán)人會議不但有權(quán)申請人民法院更換管理人，審查管理人的費用和報酬，而且對于管理人所為有關(guān)債務(wù)人財產(chǎn)和經(jīng)營的管理行為，債權(quán)人會議都有議決的權(quán)利。因此，管理人除應(yīng)按照破產(chǎn)法規(guī)定參加債權(quán)人會議，接受債權(quán)人會議的詢問，以及接受債權(quán)人委員會的日常監(jiān)督之外，管理人繼續(xù)經(jīng)營債務(wù)人營業(yè)、實施財產(chǎn)的管理和處分行為，都應(yīng)經(jīng)債權(quán)人會議決議通過方可實施。雖然破產(chǎn)法沒有明確規(guī)定管理人與債權(quán)人會議之間的地位高低，但從破產(chǎn)法規(guī)定的債權(quán)人自治空間看，債權(quán)人會議在其法定職權(quán)范圍內(nèi)無疑具有更高地位，管理人的特定行為必須受限于債權(quán)人自治的意思表示。但這并不意味著管理人就是債權(quán)人的代表，因為管理人對債權(quán)人利益的維護、接受債權(quán)人自治的監(jiān)督，體現(xiàn)的是破產(chǎn)制度保護債權(quán)人利益的宗旨以及實現(xiàn)債權(quán)保障的功能。同時，債權(quán)人對管理人的行動也不能隨意干涉，根據(jù)破產(chǎn)法對債權(quán)人會議職權(quán)的規(guī)定，債權(quán)人會議不能以會議決議的形式主動授權(quán)或命令管理人做出某項行為，而是只能在破產(chǎn)法規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，通過債權(quán)人會議以及債權(quán)人委員會的形式，對管理人履行法定職責的行為進行監(jiān)督。

（二）債權(quán)人會議職權(quán)的行使與管理人職責履行

1.管理人列席債權(quán)人會議

債權(quán)人會議是協(xié)調(diào)和形成全體債權(quán)人共同意思，通過對破產(chǎn)程序的參與和監(jiān)督來體現(xiàn)全體債權(quán)人共同利益的自治性機構(gòu)。按照《企業(yè)破產(chǎn)法》第61條的規(guī)定，監(jiān)督管理人是債權(quán)人會議的主要職責之一。雖然該條并未就債權(quán)人會議的監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督效果明確說明，但從《企業(yè)破產(chǎn)法》第23條第2款的規(guī)定來看，列席債權(quán)人會議是破產(chǎn)法規(guī)定的管理人義務(wù)之一，也是管理人接受債權(quán)人會議監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，對此管理人不得拒絕列席，并應(yīng)向債權(quán)人會議報告職務(wù)執(zhí)行情況和回答詢問。其中，對于管理人在回答詢問中所披露的涉及債務(wù)人或其他第三方商業(yè)秘密等信息，任何債權(quán)人都應(yīng)當負有保密義務(wù)，不得在破產(chǎn)程序之外使用該信息，也不得利用該信息對債務(wù)人施加不當影響，從而確保此類信息僅用于破產(chǎn)程序所要達到的目標范圍內(nèi)。

列席債權(quán)人會議是管理人應(yīng)當履行的義務(wù)。但法律未對管理人違反此義務(wù)的后果做出規(guī)定，如果管理人拒絕列席債權(quán)人會議、拒不接受詢問或有虛假陳述時，債權(quán)人會議如何才能保證監(jiān)督權(quán)，直接影響債權(quán)人會議的監(jiān)督效果。對此，筆者認為，管理人無正當理由拒絕列席債權(quán)人會議的，應(yīng)視為管理人拒絕接受監(jiān)督，從破產(chǎn)法所確立的債權(quán)人自治主導模式看，應(yīng)由債權(quán)人會議作出決定，如可申請法院傳喚管理人出席，經(jīng)法院傳喚仍不列席的，法院還可采取拘傳和罰款的強制措施。如果管理人拒絕報告職務(wù)工作、拒絕回答詢問或是有虛假陳述的，債權(quán)人會議可決定申請法院對管理人采取強制措施，要求其履行報告或回答義務(wù)，法院還可處以罰款。同時考慮到破產(chǎn)程序中，管理人和債權(quán)人會議之間并非處于絕對對抗地位，更大程度上是建立在相互信任基礎(chǔ)上的的合作關(guān)系，因此出現(xiàn)管理人拒絕債權(quán)人會議監(jiān)督情形時，債權(quán)人會議有權(quán)申請法院更換管理人。

2.管理人對債權(quán)人會議決議的執(zhí)行

管理人在破產(chǎn)程序中依法獨立執(zhí)行職務(wù)，但是債務(wù)人財產(chǎn)的管理和處分同時也是涉及債權(quán)人利益的重要事項，對債權(quán)人利益會產(chǎn)生重大影響。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第61條的規(guī)定，涉及債務(wù)人營業(yè)的繼續(xù)或停止、債務(wù)人財產(chǎn)的管理、破產(chǎn)財產(chǎn)的變價和分配，都屬于債權(quán)人會議的決議事項。管理人應(yīng)當按照債權(quán)人會議作出的是否繼續(xù)債務(wù)人經(jīng)營的決定及其決議通過的財產(chǎn)管理方案、破產(chǎn)財產(chǎn)變價方案和分配方案執(zhí)行職務(wù)。債權(quán)人會議還有權(quán)對管理人執(zhí)行決議的行為進行評價，并可要求管理人糾正未按決議實施的行為，否則破產(chǎn)法規(guī)定的債權(quán)人會議對相關(guān)事項的決議就會毫無意義，而債權(quán)人自治的目標也無法實現(xiàn)。

對于債權(quán)人會議作出的有關(guān)債務(wù)人財產(chǎn)和經(jīng)營事務(wù)的決議，管理人是否應(yīng)當無條件執(zhí)行，《企業(yè)破產(chǎn)法》并未明確規(guī)定，筆者認為應(yīng)分別討論。其中債務(wù)人財產(chǎn)的管理方案、破產(chǎn)財產(chǎn)變價方案和分配方案，均由管理人制作并提交；債權(quán)人會議并不參與方案的制作，也無提供咨詢和進行協(xié)商的權(quán)利與義務(wù)，只是負責對方案進行表決。如果債權(quán)人會議表決未通過方案，債權(quán)人會議也無進行實質(zhì)性修改的權(quán)利，除可對破產(chǎn)財產(chǎn)分配方案進行二次表決外，均由管理人將方案提交法院裁定。由此來看，管理人并非被動地按照債權(quán)人會議的決議實行管理，而是依據(jù)其專業(yè)知識，對債務(wù)人財產(chǎn)管理和經(jīng)營事務(wù)做出獨立判斷。債權(quán)人會議對管理人提交方案的決議，體現(xiàn)的是通過對管理人行為的監(jiān)督來維護債權(quán)人整體利益，并不表示其有權(quán)隨意干涉或決定管理人行為。

就債權(quán)人會議對繼續(xù)或停止債務(wù)人營業(yè)的決議而言，此項決定不需由管理人提交方案，而是完全由債權(quán)人會議討論表決。在此情況下，債權(quán)人會議的決議可能與管理人的判斷有所不同，此時管理人是否應(yīng)當無條件按照決議執(zhí)行，則應(yīng)當視具體情況而定。一般情況下，按照債權(quán)人自治在破產(chǎn)法中的地位，管理人應(yīng)當尊重債權(quán)人自治的意思，按照債權(quán)人會議決議執(zhí)行職務(wù)。但是債權(quán)人會議作出的決議違背債權(quán)人整體利益時，不但個別債權(quán)人有權(quán)請求法院裁定撤銷該決議（第64條），管理人作為依法獨立執(zhí)行職務(wù)的主體，也應(yīng)有權(quán)申請法院裁定撤銷該決議。此外，對于債權(quán)人會議在其職權(quán)范圍外通過決議，或者決議內(nèi)容違反法律規(guī)定，或者債權(quán)人會議召開程序違反規(guī)定的，也應(yīng)當允許管理人有權(quán)申請法院裁定撤銷，禁止執(zhí)行決議或責令債權(quán)人會議重新作出決議，是否撤銷則由法院作出裁決。

此外，在聽取管理人工作報告并對管理人進行詢問的基礎(chǔ)上，債權(quán)人會議還可對管理人執(zhí)行職務(wù)的合法性進行評議。行為合法性評議的內(nèi)容包括管理人是否存在實際違法的行為，如挪用款項或資金，或者以不正當手段獲取債權(quán)人對其提議的通過；管理人行為是否符合破產(chǎn)法規(guī)定的程序，如破產(chǎn)法規(guī)定屬于債權(quán)人自治的事項，管理人是否依法已經(jīng)債權(quán)人會議或債權(quán)人委員會審查同意；管理人是否存在違反勤勉忠實義務(wù)的情形，如玩忽職守或濫用權(quán)利。如果管理人行為存在上述情況的，債權(quán)人會議有權(quán)以決議形式要求管理人糾正；管理人行為造成債權(quán)人利益損失的或構(gòu)成犯罪的，債權(quán)人會議有權(quán)要求管理人承擔賠償責任，還可申請法院更換管理人，以及要求法院追究管理人刑事責任。債權(quán)人會議的上述評議亦可作為對管理人考核的重要參考。

（三）債權(quán)人委員會對管理人的監(jiān)督

1.監(jiān)督形式及后果

債權(quán)人委員會是代表債權(quán)人會議負責對破產(chǎn)程序進行日常監(jiān)督的機關(guān)，依《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定，債權(quán)人會議有權(quán)決定是否設(shè)立債權(quán)人委員會，并有權(quán)以決議形式選任債權(quán)人代表擔任債權(quán)人委員會的成員?！?2〕在設(shè)立債權(quán)人委員會的情況下，破產(chǎn)法規(guī)定管理人應(yīng)當接受債權(quán)人委員會的監(jiān)督，管理人違反規(guī)定拒絕接受監(jiān)督的，債權(quán)人委員會有權(quán)就監(jiān)督事項請求人民法院作出決定。實踐中，對何謂“拒絕接受監(jiān)督”的情形缺乏判斷標準。筆者認為，債權(quán)人委員會是債權(quán)人自治在日常管理活動中的表現(xiàn)，其監(jiān)督職能在于確保債權(quán)人會議的自治意思能夠得到落實，從而維護債權(quán)人的整體利益。因此，債權(quán)人委員會在監(jiān)督管理人日常工作時，首先重點在于監(jiān)督其管理債務(wù)人財產(chǎn)和經(jīng)營事務(wù)是否符合債權(quán)人會議所作出的決議，對于管理人實施的不符合決議的行為，債權(quán)人委員會有權(quán)要求管理人予以糾正。其次，法律規(guī)定應(yīng)由債權(quán)人會議決議的事項，管理人應(yīng)事先提交債權(quán)人會議討論表決；因此對于管理人實施尚未經(jīng)債權(quán)人會議決議的管理行為，債權(quán)人委員會有權(quán)要求管理人暫停實行，并提議召開債權(quán)人會議就有關(guān)事項進行表決，從而保證債權(quán)人自治的實現(xiàn)。但是，從提高程序效率的角度考慮，債權(quán)人會議也可將決議債務(wù)人財產(chǎn)和經(jīng)營的職權(quán)，委托債權(quán)人委員會行使。債權(quán)人委員會行使此類職權(quán)時，也應(yīng)通過決議的形式作出，亦不得有損債權(quán)人整體利益。此時債權(quán)人委員會是代表債權(quán)人會議形成自治意思，管理人應(yīng)當按照債權(quán)人委員會的決議執(zhí)行管理活動，否則應(yīng)視為拒絕接受監(jiān)督。另外，管理人如果拒絕向債權(quán)人委員會報告工作，或者拒絕提供有關(guān)文件的，也應(yīng)視為拒絕接受監(jiān)督。

針對管理人拒絕接受監(jiān)督的，破產(chǎn)法一概規(guī)定由債權(quán)人委員會就監(jiān)督事項請求法院作出決定，似乎有違債權(quán)人自治的立法意圖。如上所述，對于管理人違反債權(quán)人自治的管理活動，債權(quán)人委員會有權(quán)直接要求管理人予以糾正；而對于管理人拒絕報告工作或拒不提供有關(guān)文件資料的，債權(quán)人委員會可申請法院作出決定，強制管理人履行義務(wù)。此外，債權(quán)人委員會作為日常監(jiān)督機構(gòu)，認為管理人不稱職、或者未盡勤勉盡責義務(wù)以及忠實義務(wù)、或者有損害債權(quán)人利益行為的，有權(quán)申請法院更換管理人。債權(quán)人委員會的該項監(jiān)督權(quán)破產(chǎn)法未作明確規(guī)定，但仍可通過債權(quán)人會議決議委托行使，從而使債權(quán)人委員會在確保債權(quán)人會議決議的落實上，對管理人更具監(jiān)督力。

2.對管理人重大財產(chǎn)處分行為的監(jiān)督

《企業(yè)破產(chǎn)法》第69條規(guī)定，管理人在實施對債權(quán)人利益有重大影響的財產(chǎn)處分行為時，應(yīng)及時報告?zhèn)鶛?quán)人委員會。但破產(chǎn)法并未明確“報告”的含義和性質(zhì)，造成實踐中的操作困難。同時也有觀點認為，此種情況下規(guī)定管理人只需報告即可從事上述行為，導致管理人權(quán)限過大，應(yīng)當予以適當限制。從國外立法例來看，均規(guī)定有管理人實施重大法律行為時，需經(jīng)債權(quán)人會議或債權(quán)人委員會同意?！?3〕從破產(chǎn)法確立的當事人自治立法原則考慮，管理人的管理處分行為不但應(yīng)當服從債權(quán)人自治的意思表示，而且應(yīng)當接受債權(quán)人對其具體管理處分行為的監(jiān)督。但如果不能明確債權(quán)人委員會的監(jiān)督手段和監(jiān)督效果，尤其是對“報告”的性質(zhì)不作出明確說明或適當?shù)睦斫?，勢必會減弱債權(quán)人委員會的監(jiān)督效果，難以實現(xiàn)債權(quán)人自治的立法目標，并最終有損債權(quán)人整體利益。

從《企業(yè)破產(chǎn)法》第69條規(guī)定的行為內(nèi)容看，這些處分行為有的可能已經(jīng)包括在債務(wù)人財產(chǎn)的管理方案中，如設(shè)定財產(chǎn)擔保、履行債務(wù)人和對方當事人均未履行完畢的合同、擔保物的取回等，或者屬于破產(chǎn)宣告后的破產(chǎn)財產(chǎn)變價行為，還可能基于其他原因而實施，如在繼續(xù)債務(wù)人營業(yè)的過程中，為調(diào)整債務(wù)人企業(yè)的經(jīng)營結(jié)構(gòu)和經(jīng)營策略，對不動產(chǎn)權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)或者營業(yè)進行轉(zhuǎn)讓；或者是在破產(chǎn)程序開始后為避免債務(wù)人財產(chǎn)貶值，需要對特殊庫存作出緊急處理等。無論基于何種情形發(fā)生，都會直接使債務(wù)人財產(chǎn)發(fā)生變化，從而給債權(quán)人利益帶來重大影響。

從《企業(yè)破產(chǎn)法》設(shè)立的原則看，包括以上重大處分行為在內(nèi)的所有債務(wù)人財產(chǎn)的管理和處分行為，應(yīng)由管理人制訂債務(wù)人財產(chǎn)管理方案提交債權(quán)人會議討論通過后，按照債權(quán)人會議議決后的方案執(zhí)行。對于債權(quán)人會議表決未通過的管理方案，破產(chǎn)法仍采取由法院裁定的方式以確保程序的順利進行。破產(chǎn)法未明確規(guī)定債務(wù)人財產(chǎn)管理方案的內(nèi)容，其管理方案可能是包含上述重大行為在內(nèi)的一攬子方案，也可能只是涉及單項財產(chǎn)比較緊急的管理方案；既可能是比較原則性的規(guī)定，也可能是詳細的管理措施。但從實踐操作的角度考慮，管理方案同變價方案一樣，通常只能作出原則性的規(guī)定，而不可能在方案制訂時對所有管理和處分事務(wù)作出詳細安排，也不可能就每項重大財產(chǎn)處分行為都專門制作方案，即便管理人有隨時提議召開債權(quán)人會議的權(quán)利，但是會議召開的時間成本和費用是必須考慮的因素。因此，債權(quán)人委員會的日常監(jiān)督就顯得十分重要。

債權(quán)人委員會作為代表債權(quán)人會議的日常監(jiān)督機構(gòu)，其重要職責在于監(jiān)督管理人按照債權(quán)人會議決議的方案實施管理和處分行為，以確保債權(quán)人會議形成的自治意思能夠得到執(zhí)行，從而真正實現(xiàn)債權(quán)人自治效果。因此，對于《企業(yè)破產(chǎn)法》第69條規(guī)定的重大財產(chǎn)處分行為，破產(chǎn)法要求管理人在實施時必須進行報告，其目的并不僅僅只在于使債權(quán)人委員會知曉，而是需要審查管理人的處分行為是否符合債權(quán)人會議作出的決議（如果決議就此處分行為已形成明確決議的）。對于管理人處分行為不符合決議內(nèi)容或者有損債權(quán)人整體利益的，債權(quán)人委員會有權(quán)要求管理人按照符合債權(quán)人整體利益的方式實施，如果管理人繼續(xù)實施有損債權(quán)人整體利益行為的，債權(quán)人委員會有權(quán)要求法院裁定停止管理人活動，并對管理人行為造成的損失追究賠償責任，并可視管理人行為的嚴重性程度申請法院更換管理人。如果債權(quán)人會議未就管理人某項處分行為形成具體決議的，債權(quán)人委員會有權(quán)要求管理人中止該處分行為，并提議召開債權(quán)人會議對此行為進行討論和表決，待債權(quán)人會議形成決議后再由管理人按決議執(zhí)行；另外從節(jié)約程序成本和提高程序效率考慮，也可以由債權(quán)人會議通過委托的形式，將審查決議管理人重大處分行為的權(quán)力交由債權(quán)人委員會行使，使其擁有審查并決定相關(guān)重大處分行為的權(quán)力。如果以后種方式賦予債權(quán)人委員會更強大的監(jiān)督權(quán)，那么相應(yīng)要對債權(quán)人委員會成員的責任進行規(guī)定，以避免其為自身利益而損害債權(quán)人整體利益。

結(jié)語

破產(chǎn)法對管理人職責的規(guī)定，反映出立法對管理人在破產(chǎn)程序中作用的期許，也因此成為管理人在破產(chǎn)程序中地位的重要體現(xiàn)，表現(xiàn)為管理人與法院、債權(quán)人之間就財產(chǎn)管理事務(wù)的權(quán)限劃分，以及管理人職責履行過程中與法院和債權(quán)人之間的關(guān)系。由于篇幅的原因，本文未能就管理人全部職責的履行問題展開分析，實踐中影響管理人履職效果、導致管理人制度價值尚未充分發(fā)揮的原因更是多樣的。本文僅僅是從既有的法律制度規(guī)定出發(fā)，從法律適用的角度提出有助于實現(xiàn)破產(chǎn)制度價值目標的解釋，以期能在現(xiàn)有制度框架下，強化管理人職責的履行和完善對管理人履職的監(jiān)督。除此之外，管理人制度功能的充分發(fā)揮，還需要結(jié)合破產(chǎn)制度運行的其他方面予以推進，如在繼續(xù)樹立正確的破產(chǎn)觀念和文化的基礎(chǔ)上，引導對管理人地位的正確認識，加強對管理人依法履職的保障；制定統(tǒng)一的管理人工作規(guī)范，提升管理人執(zhí)業(yè)能力，加強管理人履職的責任意識、完善管理人考核評價體系等。此外，如何強化債權(quán)人自治的意識和規(guī)則，加強對管理人的監(jiān)督方式和手段，亦對規(guī)范管理人履職行為、保障債權(quán)人利益具有重要意義，也是實現(xiàn)當事人自治主導型程序的重要環(huán)節(jié)，都有待于理論與實踐的進一步探索。

——注釋——

〔1〕王欣新主編：《破產(chǎn)法原理與案例教程》（第2版），中國人民大學出版社2015年版，第67頁。

〔2〕鄒海林：《破產(chǎn)法——程序理念與制度結(jié)構(gòu)解析》，中國社會科學出版社2016年版，第171頁。

〔3〕參見“人大代表妨礙破產(chǎn)清算工作法院予以拘留”，載《人民法院報》2017年2月15日第1版。

〔4〕同注〔1〕。

〔5〕對此，德國破產(chǎn)制度亦有類似規(guī)定，破產(chǎn)程序開始后，管理人應(yīng)當占有和管理債務(wù)人的全部財產(chǎn)；管理人可以根據(jù)具有執(zhí)行力的破產(chǎn)程序開始裁定以強制執(zhí)行方式要求債務(wù)人交付其所保管的財物。參見杜景林、盧諶譯：《德國支付不能法》，法律出版社2002年版，第79頁。

〔6〕如此也可以解釋按照《企業(yè)破產(chǎn)法》第12條第2款的規(guī)定，法院在受理破產(chǎn)申請后至破產(chǎn)宣告前，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)債務(wù)人不符合本法第2條規(guī)定情形的，可以裁定駁回申請。

〔7〕根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第43條第4款和第120條的規(guī)定，法院除了可依據(jù)管理人提交的財產(chǎn)狀況報告判定債務(wù)人是否具備破產(chǎn)原因外，管理人還可在調(diào)查發(fā)現(xiàn)債務(wù)人財產(chǎn)不足以清償破產(chǎn)費用時，或者破產(chǎn)人無財產(chǎn)可供分配時，提請法院終結(jié)破產(chǎn)程序。由此，有觀點認為，破產(chǎn)法對管理人調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)狀況職責的賦予，體現(xiàn)出破產(chǎn)程序由法官主導型向當事人自治型轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮管理人在程序中作用的立法意向，“成為企業(yè)破產(chǎn)法構(gòu)建管理人中心主義的制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容之一”。參見鄒海林主編：《中國商法的發(fā)展研究》，中國社會科學出版社2008年版，第159頁。

〔8〕《企業(yè)破產(chǎn)法》第25條第（二）項僅規(guī)定了管理人調(diào)查內(nèi)容為債務(wù)人財產(chǎn)狀況，但普遍認為法律規(guī)定的調(diào)查范圍有過窄之嫌。為查明債務(wù)人財產(chǎn)狀況，除了要對債務(wù)人提交的證據(jù)進行核實外，還應(yīng)對相關(guān)人員的行為進行詢問，以掌握有關(guān)債務(wù)人的行為和財務(wù)狀況的真實情況。從國外立法來看，管理人調(diào)查權(quán)的調(diào)查事項，亦不限于債務(wù)人財產(chǎn)狀況，而是包括與債務(wù)人行為、營業(yè)等有關(guān)的任何其他事項。參見王欣新、郭丁銘：“論我國破產(chǎn)管理人職責的完善”，載《政治與法律》2010年第9期。

〔9〕程順增：“論破產(chǎn)審判權(quán)的謙抑與讓渡——以法院和管理人的關(guān)系為視角”，載程品方主編：《人民法院企業(yè)破產(chǎn)審判實務(wù)疑難問題解析》，法律出版社2016年版，第227頁。

〔10〕同注〔8〕。

〔11〕對此，《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定：重整監(jiān)督期屆滿，管理人向法院提交監(jiān)督報告（第91條）；債權(quán)人會議通過和解協(xié)議的，由法院裁定認可而終止和解程序后，管理人向法院提交執(zhí)行職務(wù)的報告（第98條）；管理人在最后分配完結(jié)后，應(yīng)當及時向人民法院提交破產(chǎn)財產(chǎn)分配報告，并提請人民法院裁定終結(jié)破產(chǎn)程序（第120條）。

〔12〕實踐中，由于債權(quán)人對于破產(chǎn)程序的參與度不高，出現(xiàn)由管理人決定是否成立債權(quán)人委員會、甚至由管理人提出債權(quán)人委員會人員名單的做法，雖然在一定程度上彌補了債權(quán)人會議履職的缺失，但明顯并不符合法律的規(guī)定，亦容易導致對管理人的監(jiān)督流于形式，應(yīng)當引起注意。

〔13〕同注〔8〕。