以《環(huán)境保護(hù)法》的修訂為標(biāo)志，我國環(huán)境法正經(jīng)歷著劇烈變動(dòng)，一系列環(huán)境法律法規(guī)頻繁被修改。當(dāng)這些新舊法律規(guī)范錯(cuò)綜交合在一起，新舊法律沖突就成為必然。本文致力于探討如何處理新舊法律規(guī)范的沖突問題。

1“新法”和“舊法”的判定

1.1法律的施行

環(huán)境法律施行，是指環(huán)境法律規(guī)范對(duì)其調(diào)整的事項(xiàng)開始發(fā)生作用力。環(huán)境法律施行的時(shí)間主要有以下兩種情況：第一，法律公布后并不立即施行，而是間隔一段時(shí)間后才施行。如《環(huán)境保護(hù)法》于2014年4月24日經(jīng)第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂并公布，自2015年1月1日起施行；第二，從法律公布之日起施行。如《大氣污染防治法》根據(jù)2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法〉等十五部法律的決定》第二次修正并公布，自公布之日起施行。

1.2法律的修改

目前，我國立法實(shí)踐中修改法律的形式主要有以下兩種：一是以修訂的方式對(duì)法律條文進(jìn)行全面修改，重新公布法律文本以替代原法律文本。比如2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，2015年修訂的《大氣污染防治法》等。二是以修正的方式對(duì)法律的部分條文予以修改，并以修改決定的形式公布，具體形式是修改決定之后附修正本，將原法律根據(jù)這一決定作相應(yīng)的修改并重新公布，這是我國法律修改最重要的形式。比如2016年6月27日修改的《水污染防治法》就是采用這種形式。近期修改的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等均是采用這種形式。

采取修訂形式修改的法律，由于修改的內(nèi)容較多，涉及法律原則、制度的修改，一般是重新規(guī)定法律施行日期，如新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第70條規(guī)定：“本法自2015年1月1日起施行?！币孕拚问叫薷牡姆?，只規(guī)定修改決定的施行日期，該施行日期對(duì)沒有修改的部分不適用，未修改的部分仍然適用原法規(guī)定的生效日期，如2016年6月27日《關(guān)于修改〈中華人民共和國水污染防治法〉的決定》中修改的條文“自2018年1月1日起施行”，而未修改的條文仍然是“自2008年6月1日起施行”。

2違法行為發(fā)生時(shí)間的確認(rèn)

2.1繼續(xù)性或者連續(xù)性行為的發(fā)生時(shí)間

有些違法行為具有繼續(xù)性或連續(xù)性，會(huì)給違法事實(shí)發(fā)生時(shí)間的確認(rèn)帶來一些困擾。所謂連續(xù)性，是指基于同一或者概括的意思，連續(xù)多次實(shí)施性質(zhì)相同的幾個(gè)行為，而在法律適用上將其視為一個(gè)。如某重點(diǎn)排污單位在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)連續(xù)多次超標(biāo)的行為，等等。所謂繼續(xù)性，是指行為人實(shí)施的行為在實(shí)現(xiàn)行為目的后，行為狀態(tài)處于繼續(xù)狀態(tài)。這種不斷繼續(xù)的行為在法律適用上也視為一個(gè)行為。如建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為就一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。

對(duì)于繼續(xù)性或者連續(xù)性行為的時(shí)點(diǎn)，我國的法律規(guī)定是很明確的。《行政處罰法》第29條中提到：“違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”《環(huán)境行政處罰辦法》 第22條也對(duì)此予以重申“違法行為處于連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算?！薄蛾P(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函[2018]31號(hào)）就指出：“建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)保設(shè)施’三同時(shí)’驗(yàn)收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，由于違反環(huán)保設(shè)施’三同時(shí)’驗(yàn)收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，即使’未批先建’違法行為已超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對(duì)違反環(huán)保設(shè)施’三同時(shí)’驗(yàn)收制度的違法行為依法作出處罰，不受’未批先建’違法行為行政處罰追溯期限的影響?！?/span>

2.2不作為的時(shí)間

不作為是一種不合法的狀態(tài)，處于繼續(xù)狀態(tài)。應(yīng)將履行法定義務(wù)的時(shí)間的終點(diǎn)看作不作為行為發(fā)生的時(shí)點(diǎn)。如果確定了應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)的時(shí)間終點(diǎn)，也就確定了不履行義務(wù)的時(shí)間。如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條第3款規(guī)定“建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令備案，處五萬元以下的罰款。”《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第9條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目建成并投入生產(chǎn)運(yùn)營前，登錄網(wǎng)上備案系統(tǒng), 在網(wǎng)上備案系統(tǒng)注冊(cè)真實(shí)信息，在線填報(bào)并提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表?！?/span>

3處理新舊法的相關(guān)規(guī)則及其應(yīng)用

3.1不溯及既往原則

《立法法》第93條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?！狈ǖ乃菁傲κ顷P(guān)于法是否有溯及既往的效力的問題，即法對(duì)它生效前所發(fā)生的違法行為是否適用的問題，如果適用，就是有溯及力，如果不適用，就是沒有溯及力。法作為社會(huì)的行為規(guī)范，它通過對(duì)違反者的懲戒來促使人們遵守執(zhí)行，人們之所以對(duì)自己的違法行為承擔(dān)不利后果，接受懲戒，就是因?yàn)槭孪纫呀?jīng)知道或者應(yīng)當(dāng)知道哪些行為是法律允許的，哪些行為是法律所不允許的，不能要求人們遵守還沒有制定出來的法律。因此，無論是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，不論其效力等級(jí)是高還是低，都沒有溯及既往的效力。這是一項(xiàng)基本的法治原則。但是，任何原則都是相對(duì)的，都可能有例外，對(duì)于不溯及既往原則來說，主要是從優(yōu)（輕）例外。如為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。

3.2新舊法適用的相關(guān)規(guī)則

新舊法的適用規(guī)則包括“從舊”規(guī)則、“實(shí)體從舊”規(guī)則、“行為時(shí)法優(yōu)于審理時(shí)法”規(guī)則、“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則、“從新”規(guī)則、“從優(yōu)（輕）”規(guī)則、“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則等。這些規(guī)則與不溯及既往這一原則有著千絲萬縷的聯(lián)系。如果不澄清各個(gè)規(guī)則的具體含義、適用范圍，就會(huì)造成法律適用錯(cuò)誤。

3.2.1“從舊”規(guī)則

“從舊”，是指如果新舊兩個(gè)法律規(guī)范可適用于同一違法行為但不一致時(shí)，應(yīng)選擇適用舊法?！皬呐f”規(guī)則，實(shí)際上是不溯及既往原則的另一種表述。需要說明的是，新法不得適用于其施行前已經(jīng)發(fā)生且已終結(jié)的違法行為。如某建設(shè)項(xiàng)目于2014年12月建成投產(chǎn)，但需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收，并于2017年10月1日前自動(dòng)停產(chǎn)的，就應(yīng)該適用舊法，即修改前的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第28條的規(guī)定予以處罰。

3.2.2“實(shí)體從舊”規(guī)則

“實(shí)體從舊”規(guī)則是源自“從舊”規(guī)則的規(guī)則。本質(zhì)上講，“實(shí)體從舊”規(guī)則和“從舊”規(guī)則是兩個(gè)完全相同的規(guī)則。由于不溯及既往原則本身就是一項(xiàng)僅約束實(shí)體法的原則，所以“實(shí)體從舊”規(guī)則是對(duì)“從舊”規(guī)則的解釋性規(guī)則，具有相同的性質(zhì)。

3.2.3“行為時(shí)法優(yōu)于審理時(shí)法”規(guī)則

行為時(shí)法為舊法，審理時(shí)法為新法。其中，審理時(shí)為相關(guān)機(jī)關(guān)查處案件的時(shí)間，并不限于司法機(jī)關(guān)審理案件的時(shí)間。“行為時(shí)法優(yōu)于審理時(shí)法”規(guī)則也是對(duì)“從舊”規(guī)則的解釋性規(guī)則，具有相同的性質(zhì)。

3.2.4“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則

《立法法》第92條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！?/span>

需要說明的是，相沖突的新舊兩個(gè)法律規(guī)范必須是同一機(jī)關(guān)制定的，像《固體廢物污染環(huán)境防治法》第69條（自2005年4月1日起施行）規(guī)定：“違反本法規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的固體廢物污染環(huán)境防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處十萬元以下的罰款。”和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條第1款（自2017年10月1日起施行）規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉?！敝g就不是能用“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則解決的沖突，而應(yīng)該用“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則予以解決。

針對(duì)在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的行為，《水污染防治法》第84條（自2018年1月1日起施行）規(guī)定由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令限期拆除，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強(qiáng)制拆除，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)，處五十萬元以上一百萬元以下的罰款，并可以責(zé)令停產(chǎn)整治。而《水法》第67條（自2002年10月1日起施行）則規(guī)定由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令限期拆除、恢復(fù)原狀；逾期不拆除、不恢復(fù)原狀的，強(qiáng)行拆除、恢復(fù)原狀，并處五萬元以上十萬元以下的罰款?！端廴痉乐畏ā放c《水法》均由全國人大常委會(huì)制定，屬于可適用于同一違法行為的兩個(gè)法律規(guī)范的不一致，存在新舊法關(guān)系，則優(yōu)先適用新法，即《水污染防治法》第84條的規(guī)定。

如果某建設(shè)項(xiàng)目于2014年12月建成投產(chǎn)至今，但需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收的，就應(yīng)該適用新法，即修改后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條（自2017年10月1日起施行）規(guī)定予以處罰。而不應(yīng)該適用修改前的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第28條。因?yàn)樵摻ㄔO(shè)項(xiàng)目違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度投入生產(chǎn)期間，違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為就一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。由于修改后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條施行時(shí)，該違法行為尚在繼續(xù)之中，新法可以立即適用于該違法行為。這種適用不屬于溯及既往。

“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則僅僅是一項(xiàng)適用規(guī)則，依然是對(duì)不溯及既往原則的具體應(yīng)用，而不是對(duì)該原則的有條件的背離。與“從舊”規(guī)則相同的是“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則也是在特定條件下才可使用的規(guī)則。

3.2.5“從新”規(guī)則

“從新”規(guī)則是與“從舊”規(guī)則相反的規(guī)則。“從新”規(guī)則與“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則不同，“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則依然是對(duì)不溯及既往原則的具體應(yīng)用，而“從新”規(guī)則卻是溯及既往的一種規(guī)則。實(shí)踐中，總是對(duì)“從新”規(guī)則的適用范圍設(shè)定一些條件。“從新”規(guī)則屬于不溯及既往原則的例外，如“程序從新”規(guī)則、“法律解釋從新”規(guī)則等。

“法律解釋從新”規(guī)則，是指法律解釋規(guī)則的適用遵循“從新”規(guī)則。我國的法律解釋分為法定解釋和學(xué)理解釋，而法定解釋又可分為立法解釋、行政解釋和司法解釋等幾種。其中，行政解釋是指享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律、法規(guī)以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章，對(duì)法律、法規(guī)以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章所作的解釋。行政解釋有時(shí)也發(fā)布專門的解釋性文件，如生態(tài)環(huán)境部 國家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中建設(shè)項(xiàng)目“總投資額”認(rèn)定問題的指導(dǎo)意見（試行）》（環(huán)政法[2018]85號(hào)）。之所以賦予行政解釋以溯及力，是因?yàn)樾姓忉屖菍?duì)如何正確理解和執(zhí)行法律的具體規(guī)定，其內(nèi)容是法律的已有意思，因而不具有獨(dú)立的法律地位，應(yīng)該具有被解釋法律的效力。在時(shí)間上，應(yīng)當(dāng)追溯至被解釋法律施行之日發(fā)生作用。關(guān)于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中建設(shè)項(xiàng)目“總投資額”認(rèn)定問題，環(huán)政法[2018]85號(hào)文件應(yīng)當(dāng)追溯至2016年9月1日，即修改后的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條施行之日。尚需注意的是，《行政處罰法》第29條中提到：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”《環(huán)境行政處罰辦法》 第22條在立案條件中提出：“違法行為發(fā)生之日起到被發(fā)現(xiàn)之日止未超過2年，法律另有規(guī)定的除外?！?/span> 《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函[2018]31號(hào)）也指出：“’未批先建’違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當(dāng)自建設(shè)行為終了之日起計(jì)算?！?/span>

3.2.6“從優(yōu)（輕）”規(guī)則

“從優(yōu)（輕）”規(guī)則，是指新舊兩個(gè)法律規(guī)范均可適用于同一違法行為時(shí)，如果適用的效果在嚴(yán)厲程度上有優(yōu)劣輕重之分時(shí)，優(yōu)先適用對(duì)當(dāng)事人更有利或者處罰較輕的法律規(guī)范。如某“總投資額”為1億元的房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在沒有辦理任何“環(huán)評(píng)”手續(xù)的情況下于2017年9月1日開工建設(shè)，并于2018年3月31日建設(shè)完成，按照當(dāng)時(shí)的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（2017年版），應(yīng)該報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表，按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條第1款的規(guī)定，應(yīng)處100萬元以上500萬元以下的罰款。而按照現(xiàn)在的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（2018年版），該房地產(chǎn)項(xiàng)目屬于環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表備案的項(xiàng)目，按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條第3款的規(guī)定，應(yīng)責(zé)令備案，處5萬元以下的罰款。按照“從輕”規(guī)則，2018年4月28日以后查處該房地產(chǎn)項(xiàng)目時(shí)，就應(yīng)該依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條第3款的規(guī)定責(zé)令其備案，處5萬元以下的罰款。

3.2.7“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則

“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則是由“從舊”規(guī)則與“從優(yōu)（輕）”規(guī)則相結(jié)合的規(guī)則。“從舊”規(guī)則與“從優(yōu)（輕）”規(guī)則的關(guān)系是：“從舊”規(guī)則是原則，“從優(yōu)（輕）”規(guī)則是例外。也就是說，對(duì)新法施行前的行為，原則上適用舊法（即行為時(shí)法），即新法原則上沒有溯及力；若新法適用的效果較舊法更有利于當(dāng)事人時(shí)，適用新法。

如前述某建設(shè)項(xiàng)目于2014年12月建成投產(chǎn)，但需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收，并于2017年10月1日前自動(dòng)停產(chǎn)的，現(xiàn)在查處時(shí)原則上應(yīng)該適用舊法，即修改前的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第28條的規(guī)定責(zé)令其停止生產(chǎn)，可以處10萬元以下的罰款。若按照修改后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條第1款的規(guī)定，法律后果就是被責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。如果該建設(shè)項(xiàng)目并未造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，就不會(huì)被責(zé)令停止生產(chǎn)。對(duì)于小型建設(shè)項(xiàng)目來說，適用修改前的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第28條規(guī)定的法律后果可能更優(yōu)（輕），而對(duì)于特大型建設(shè)項(xiàng)目來說，適用修改后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條第1款規(guī)定的法律后果可能更優(yōu)（輕）。比較新舊法律規(guī)范對(duì)當(dāng)事人是否更優(yōu)（輕）時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)所有相關(guān)法律規(guī)范作整體性考慮。當(dāng)然，此處的整體性是指新、舊法各自的整體性。

需要特別說明的是，如果前述建設(shè)項(xiàng)目于2014年12月建成投產(chǎn)，而2017年10月1日后仍有生產(chǎn)行為，但需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收。則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為該建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度投入生產(chǎn)的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)適用修改后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條第1款的規(guī)定（即行為時(shí)法）對(duì)其進(jìn)行處罰。不屬于“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則的適用范圍。