一、土地使用者應(yīng)嚴(yán)格按照用途使用土地，一般不得改變用途

　　《土地管理法》規(guī)定，“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”，并明確土地使用者必須嚴(yán)格依照土地出讓合同約定的用途使用土地，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變土地用途。

　　同時(shí)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）也規(guī)定，“供地時(shí)要將土地用途、容積率等使用條件的約定寫(xiě)入土地使用合同，土地使用權(quán)人不按照約定條件使用土地的，要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任”。

　　本例中，土地出讓時(shí)在土地使用合同中明確約定了其用途為工業(yè)用地，甲公司應(yīng)按照該用途使用土地，不得擅自改變土地用途，否則將承擔(dān)違約責(zé)任。

　　二、出讓土地改變土地用途須經(jīng)批準(zhǔn)并履行法定程序

　　依照《城市房地產(chǎn)管理法》第17條的規(guī)定，出讓土地改變用途既要取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的同意，又要簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，并相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。

　　《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于出讓土地改變用途有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（國(guó)土資廳函〔2010〕104號(hào)）也做出了相同的規(guī)定。本例中，甲公司欲將工業(yè)用地的用途轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，須按照上述規(guī)定經(jīng)出讓方和規(guī)劃管理部門(mén)同意，簽訂變更協(xié)議或重新簽訂出讓協(xié)議，補(bǔ)繳出讓金。

　　三、出讓合同、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確必須收回土地使用權(quán)重新公開(kāi)出讓的，不得辦理協(xié)議出讓手續(xù)

　　然而，簽訂變更協(xié)議或重新簽訂出讓協(xié)議這兩種變更土地用途的方式并非可以由土地使用權(quán)人任意選擇的?！秴f(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》第8條規(guī)定，“《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新公開(kāi)出讓的除外”。《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于出讓土地改變用途有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（國(guó)土資廳函〔2010〕104號(hào)）也明確“出讓合同、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確必須收回土地使用權(quán)重新公開(kāi)出讓的，不得辦理協(xié)議出讓手續(xù)”。

　　也就是說(shuō)，在出讓合同作出了不得以簽訂變更協(xié)議的方式變更土地用途的特殊約定，或符合法律、法規(guī)規(guī)定不得以簽訂變更協(xié)議的方式變更土地用途的規(guī)定情形的情況下，只能由出讓方收回土地，并在變更土地用途后，以重新公開(kāi)出讓的方式出讓土地。

　　所以，本例中還須以甲公司在取得該地塊土地使用權(quán)時(shí)簽訂的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》中，是否明確約定了土地使用者改變土地用途應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)，以及是否屬于法律、法規(guī)或行政規(guī)定明確改變土地用途應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)的情形為依據(jù)。若存在上述情形之一，則不得以簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議的方式改變土地用途，而應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府收回土地使用權(quán)，對(duì)甲公司給予相應(yīng)補(bǔ)償后，依法重新公開(kāi)出讓。