施工單位作為社會(huì)資本之一參與PPP項(xiàng)目當(dāng)然能夠合法獲取該施工承包權(quán)嗎？ PPP社會(huì)資本采購文件及合同通常規(guī)定：“本項(xiàng)目通過一次采購的方式選擇具備相應(yīng)***工程施工總承包*級及以上資質(zhì)和相應(yīng)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本，社會(huì)資本有權(quán)為項(xiàng)目公司提供施工總承包服務(wù)，由項(xiàng)目公司與中標(biāo)社會(huì)資本直接簽署施工總承包合同，無需再進(jìn)行二次采購?！边@樣的規(guī)定及約定有法律依據(jù)嗎？（更多內(nèi)容：請關(guān)注微信號論道招標(biāo)采購）

如果上述將PPP社會(huì)資本及施工單位一次采購的做法缺乏法律依據(jù)，也就是社會(huì)資本施工承包權(quán)落空，在PPP社會(huì)資本采購后還要進(jìn)行施工二次招標(biāo)，會(huì)有如下后果：

（1）工程施工拖延和停滯。依據(jù)《建筑工程施工許可管理辦法》第四條規(guī)定，“按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的工程沒有招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的工程沒有公開招標(biāo)……所確定的施工企業(yè)無效”，不具備申請領(lǐng)取施工許可證。依據(jù)《建筑法》第64條規(guī)定，“未取得施工許可證…未經(jīng)批準(zhǔn)擅自施工的，責(zé)令改正，對不符合開工條件的責(zé)令停止施工”。

（2）施工合同無效難以結(jié)算價(jià)款。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規(guī)定，“建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)”的，建設(shè)工程施工合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。合同無效，難以通過審計(jì)，將導(dǎo)致難以正常結(jié)算。

（3）可能被迫修改PPP合同價(jià)格。如果被迫在PPP項(xiàng)目采購后再進(jìn)行施工招標(biāo)，則施工招標(biāo)的工程價(jià)格往往低于PPP項(xiàng)目合同中的工程價(jià)格。鑒于目前PPP項(xiàng)目合同通常約定的工程計(jì)價(jià)方式通常是按實(shí)按定額下浮一定比例結(jié)算，這就意味著社會(huì)資本可獲得的政府補(bǔ)貼或可用性缺口補(bǔ)貼降低。

可見，PPP項(xiàng)目施工如二次招標(biāo)、社會(huì)資本施工承包權(quán)如落空，后果相當(dāng)嚴(yán)重?！癙PP項(xiàng)目是否可以不進(jìn)行施工招標(biāo)”就成了擺正包括施工單位在內(nèi)PPP社會(huì)資本面前的重大課題。

PPP應(yīng)通過招標(biāo)等采購、但PPP采購的不是施工

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第四條規(guī)定：PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》第（十二）項(xiàng)目規(guī)定，以及《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》第一條規(guī)定，特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)是PPP主要方式。

《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》第十七條規(guī)定，采用政府購買服務(wù)方式的，“購買主體應(yīng)當(dāng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體”?！墩少徃偁幮源枭滩少彿绞焦芾頃盒修k法》第三條規(guī)定，政府購買服務(wù)項(xiàng)目“可以采用競爭性磋商方式開展采購”。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十五條規(guī)定：“實(shí)施機(jī)構(gòu)……應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者?！?/p>

政府購買服務(wù)采購的是服務(wù)，不包括施工?！墩少彿ā返诙l規(guī)定：“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”“本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等?！笔┕ぜ垂こ獭?/p>

特許經(jīng)營采購的是特許經(jīng)營，不包括施工?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三條規(guī)定：特許經(jīng)營是指“政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)”。就是說，特許經(jīng)營權(quán)是政府依法授予社會(huì)資本在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益的權(quán)利。特許經(jīng)營權(quán)的核心是社會(huì)資本對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)占有、使用和收益的權(quán)利。特許經(jīng)營權(quán)的前提是需要政府行政許可?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)工程顯然無需政府特別許可即可實(shí)施。

PPP項(xiàng)目采購時(shí)也普遍不具備施工招標(biāo)條件。依據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第八條規(guī)定：“依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)具備下列條件才能進(jìn)行施工招標(biāo)：……（二）初步設(shè)計(jì)及概算應(yīng)當(dāng)履行審批手續(xù)的，已經(jīng)批準(zhǔn)……”目前PPP項(xiàng)目采購時(shí)大都沒有規(guī)劃許可及初步設(shè)計(jì)審批，不具備同時(shí)施工招標(biāo)的條件。

可見，PPP項(xiàng)目通過招標(biāo)等方式采購，并不意味著PPP項(xiàng)目下施工也同時(shí)走完了法定采購手續(xù)。

摘要

2018年6月1日、6日《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目范圍的規(guī)定》分別生效（以上兩個(gè)規(guī)定統(tǒng)稱為“招標(biāo)新規(guī)”）。招標(biāo)新規(guī)中對必須招標(biāo)的范圍有較大的變化，其中對必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)范圍的變化可能會(huì)對PPP項(xiàng)目有較大的影響，導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目工程建設(shè)將不屬于必須招標(biāo)的范圍，故PPP項(xiàng)目的各參與單位需要應(yīng)對新的變化。本文中，筆者將根據(jù)對招標(biāo)新規(guī)的理解進(jìn)行分析探討，以期對PPP項(xiàng)目的具體操作提供一定的指導(dǎo)。

由于PPP項(xiàng)目的特性，需要通過招標(biāo)投標(biāo)等競爭性程序選擇社會(huì)資本方；在社會(huì)資本方確定后，項(xiàng)目具體的工程建設(shè)原則上也需要另行通過招標(biāo)投標(biāo)的方式實(shí)施，即PPP項(xiàng)目存在的“兩次招標(biāo)”（社會(huì)資本方并不一定通過招標(biāo)投標(biāo)方式選擇，這里采用的是通常的稱呼）。故本文所討論的PPP項(xiàng)目的“第二次招標(biāo)”指的是有工程建設(shè)實(shí)施內(nèi)容的PPP項(xiàng)目，在工程建設(shè)時(shí)對項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購（為了避免繁瑣，下文統(tǒng)一用“工程建設(shè)”指代）所需要采用的招標(biāo)方式。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第一款規(guī)定“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”屬于必須招標(biāo)的范圍。在2018年6月1日前，該條規(guī)定的具體范圍由《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)第3號令，以下簡稱“3號令”）界定，3號令對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的規(guī)定較為全面，特別是第二條、第三條均有“其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”“其他公用事業(yè)項(xiàng)目”的兜底表述，導(dǎo)致基本所有的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公用事業(yè)項(xiàng)目工程建設(shè)均屬于必須招標(biāo)的范圍。

而且，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》[1]第二條將特許經(jīng)營項(xiàng)目適用范圍規(guī)定在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔2014〕113號）[2]第六條將PPP項(xiàng)目的適用范圍規(guī)定在“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域”，以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》[3]第一條也明確了PPP項(xiàng)目的適用范圍在“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域”。

故依據(jù)上述文件，主管部門對PPP的適用范圍是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域是沒有異議的。由于這里是探討PPP項(xiàng)目工程建設(shè)的第二次招標(biāo)問題，“公用事業(yè)”和“公共服務(wù)”在概念上可能存在區(qū)別，但對問題的探討并無實(shí)質(zhì)性影響。所以，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第一款規(guī)定招標(biāo)范圍變化直接對應(yīng)著PPP項(xiàng)目中工程建設(shè)招標(biāo)范圍的變化。

2018年6月1日生效的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》以及2018年6月6日頒布并生效的《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍的規(guī)定》對3號令進(jìn)行了較大的調(diào)整，必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目范圍大幅縮減，故此次調(diào)整對PPP項(xiàng)目的“第二次招標(biāo)”問題可能會(huì)有重大影響，本文對由此導(dǎo)致的相關(guān)問題做如下探討：

1

部分PPP項(xiàng)目工程建設(shè)將不屬于必須招標(biāo)的范圍

相較于3號令，《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的規(guī)定》大幅縮小了大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目必須招標(biāo)的范圍。不僅采用完全列舉的方式明確必須招標(biāo)的范圍，在必須招標(biāo)的項(xiàng)目類別上減少許多，而且刪除了3號令中“其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”和“其他公用事業(yè)”的兜底表述，使得必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)只能局限在《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的規(guī)定》所列舉的范圍中。雖然在具體列舉項(xiàng)目類別中出現(xiàn)了“等”的表述，但是由于《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第四條要求“按照確有必要、嚴(yán)格界定的原則制訂”，故筆者認(rèn)為每一項(xiàng)應(yīng)局限在對應(yīng)的類別中，不應(yīng)擴(kuò)大項(xiàng)目類別。

故結(jié)合《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》和《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的規(guī)定》，對于特定PPP項(xiàng)目，在滿足以下條件的情況下，其工程建設(shè)將無需招標(biāo)：

1．不屬于《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第二條、第三條所規(guī)定的“全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資”、以及“使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目”；

2．不屬于《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的規(guī)定》所規(guī)定的必須招標(biāo)的范圍。

根據(jù)以上結(jié)論，如非國有企業(yè)（如民營企業(yè)或外資企業(yè)）所主導(dǎo)的環(huán)保、公共服務(wù)等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目將有可能會(huì)不屬于必須招標(biāo)的范圍。該規(guī)定在PPP項(xiàng)目工程招標(biāo)方面對非國有企業(yè)有所松綁，對于非國有企業(yè)的社會(huì)資本方而言是利好政策。

2

對于PPP項(xiàng)目使用的資金是否屬于“國有資金”的認(rèn)定

當(dāng)然，并非只要是非國企所主導(dǎo)的特定領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目就一定不屬于必須招標(biāo)的范圍?！侗仨氄袠?biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第二條規(guī)定，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目包括：（一）使用預(yù)算資金200萬元人民幣以上，并且該資金占投資額10%以上的項(xiàng)目；（二）使用國有企業(yè)事業(yè)單位資金，并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目。

在PPP項(xiàng)目中，如項(xiàng)目的主導(dǎo)方是國有企業(yè)，則根據(jù)該條第二款的規(guī)定，其工程建設(shè)還屬于必須招標(biāo)的范圍，與之前的規(guī)定并無變化；如項(xiàng)目的主導(dǎo)方是非國有企業(yè)的，由于PPP項(xiàng)目中政府方參與的特殊性，則對項(xiàng)目資金來源性質(zhì)還有多個(gè)問題需要特別關(guān)注。

PPP項(xiàng)目中關(guān)于“使用國有資金”的含義

對于該條規(guī)定中所規(guī)定的“使用國有資金”，在PPP項(xiàng)目中可能會(huì)產(chǎn)生爭議，PPP項(xiàng)目根據(jù)其回報(bào)模式分為使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)以及可行性缺口補(bǔ)貼三種，后兩種模式都會(huì)存在政府支付，此種支付是否屬于使用財(cái)政預(yù)算資金？

該情況需要相關(guān)主管部門進(jìn)一步解釋，但是筆者認(rèn)為，該規(guī)定所針對的是工程建設(shè)項(xiàng)目必須招標(biāo)的范圍，所以應(yīng)從工程建設(shè)投資所使用的資金來源進(jìn)行判斷，而政府付費(fèi)以及可行性缺口補(bǔ)貼屬于政府對社會(huì)資本方（或項(xiàng)目公司）提供服務(wù)的付費(fèi)，并不屬于對項(xiàng)目的投資，故不應(yīng)屬于該條所規(guī)定的“使用國有資金”，應(yīng)在建設(shè)投資資金中判斷是否存在“國有資金”。

關(guān)于政府方入股項(xiàng)目公司的資金

目前大部分PPP項(xiàng)目政府方都有入股，由于政府方入股的資金來自于財(cái)政預(yù)算，該部分資金投入到項(xiàng)目公司后也應(yīng)用于PPP項(xiàng)目投資；而且按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》第二十三條規(guī)定，納入預(yù)算的政府方支出包括股權(quán)投資的資金。故政府方股權(quán)投入即為項(xiàng)目使用了預(yù)算資金。

關(guān)于政府方對于PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金

政府方對PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼情形較為復(fù)雜，存在不同的補(bǔ)貼類型，如建設(shè)期的補(bǔ)貼、運(yùn)營期的補(bǔ)貼等，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》第二十三條規(guī)定，納入預(yù)算的政府方支出包括了“上級財(cái)政對下級財(cái)政安排的PPP專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金支出”?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確規(guī)定：“將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理”。如該項(xiàng)補(bǔ)貼是對PPP項(xiàng)目建設(shè)期的補(bǔ)貼，可以用于建設(shè)投資，而且在PPP合同中已經(jīng)明確，則應(yīng)該屬于預(yù)算支出的范圍。

關(guān)于使用政府融資的資金

部分PPP項(xiàng)目中可能會(huì)存在政府融資的款項(xiàng)，如政府債券方式。由于政府融資款項(xiàng)也需要進(jìn)入政府預(yù)算，故筆者認(rèn)為該部分資金也應(yīng)屬于“使用預(yù)算資金”的范疇，即如達(dá)到《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第二條第一款的標(biāo)準(zhǔn)，則屬于必須招標(biāo)的范圍。

關(guān)于預(yù)算資金支出的比例和金額對必須招標(biāo)范圍的影響

在PPP項(xiàng)目中比較常見的使用預(yù)算資金為政府方入股項(xiàng)目公司的資金。由于政府方所占股權(quán)比例不應(yīng)超過50%[4]，而一般PPP項(xiàng)目公司的注冊資本金往往和項(xiàng)目資本金相同，在僅有政府方入股的預(yù)算資金投入的情況下，如項(xiàng)目資本金占投資額20%的，則該項(xiàng)目的預(yù)算資金使用不會(huì)超過投資額的10%；即使注冊資本金達(dá)到投資額30%，如政府方在項(xiàng)目公司的股權(quán)比例在1/3以下，則使用預(yù)算的資金不超過投資額的10%。由于在實(shí)踐中政府方入股項(xiàng)目公司的比例均不高，政府方入股項(xiàng)目公司的資金超過項(xiàng)目投資額10%以上可能性較低。

但按照《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》條文理解，所有的涉及到政府預(yù)算均應(yīng)合并計(jì)算，即對于一個(gè)具體的PPP項(xiàng)目而言，需同時(shí)關(guān)注政府方入股、建設(shè)投資補(bǔ)貼、融資等各種來自于政府方的預(yù)算支出是否達(dá)到了“200萬元人民幣以上，并且該資金占投資額10%以上”，如達(dá)到，則工程建設(shè)屬于必須招標(biāo)的范圍。

國有企業(yè)參股但不實(shí)際控制項(xiàng)目公司情況

預(yù)算資金應(yīng)是指由國家各級財(cái)政部門統(tǒng)一集中和管理的財(cái)政資金，故國有企業(yè)所投入的自有或自籌資金不屬于預(yù)算資金；如中標(biāo)的社會(huì)資本方中有國有企業(yè)，但是該國有企業(yè)的股權(quán)未達(dá)到控股或主導(dǎo)地位，此種情況并不符合《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第二條第一款和第二款的規(guī)定，并不足以判定該項(xiàng)目屬于必須招標(biāo)的范圍。

3

招標(biāo)新規(guī)未能明確規(guī)定免于“二次招標(biāo)”的情形

對于PPP項(xiàng)目，招標(biāo)新規(guī)此次修訂尚存在遺憾，沒有明確對《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第一款第三項(xiàng)的規(guī)定[5]予以修訂，導(dǎo)致在PPP領(lǐng)域一直存在的如何避免“二次招標(biāo)”的爭議問題未得到明確的解答。

但是，此次修訂已經(jīng)導(dǎo)致《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第一款第三項(xiàng)失去了部分依據(jù)。由于該條規(guī)定是以基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的工程建設(shè)均必須招標(biāo)作為前提的，僅有在投資人“已通過招標(biāo)方式選定”且“依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的情況下”才免于招標(biāo)。在招標(biāo)新規(guī)下，并不是所有的工程建設(shè)均需要第二次招標(biāo)，故該條的適用基礎(chǔ)將存在一定的限制。在判斷一個(gè)具體的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的項(xiàng)目是否需要對工程建設(shè)進(jìn)行招標(biāo)時(shí)，需要從兩個(gè)不同的層次去判斷是否需要招標(biāo)，先需要判斷是否屬于必須招標(biāo)項(xiàng)目范圍，再判斷是否滿足《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第一款第三項(xiàng)的要求。

4

招標(biāo)新規(guī)對PPP項(xiàng)目參與主體的影響和應(yīng)對

鑒于此次招標(biāo)新規(guī)出臺(tái)會(huì)對PPP項(xiàng)目工程建設(shè)招標(biāo)產(chǎn)生影響，故PPP項(xiàng)目各參與方基于不同的目的考量，也應(yīng)考慮不同的應(yīng)對措施。

對于政府方

通過招標(biāo)的方式選擇PPP項(xiàng)目的工程建設(shè)相關(guān)主體，優(yōu)點(diǎn)是過程相對透明，政府方可參與具體招標(biāo)監(jiān)管；缺點(diǎn)是招標(biāo)程序所花費(fèi)程序時(shí)間較長，可能會(huì)影響建設(shè)期期限。

招標(biāo)新規(guī)出臺(tái)后，因社會(huì)資本方的性質(zhì)以及項(xiàng)目資金的來源性質(zhì)對項(xiàng)目工程建設(shè)是否需要招標(biāo)造成不同的影響，政府方在前期實(shí)施方案編制時(shí)需要考慮此問題，并恰當(dāng)?shù)匕才耪匠钟许?xiàng)目公司股權(quán)比例以及相關(guān)補(bǔ)貼金額。

同時(shí)，如政府方希望對PPP項(xiàng)目工程建設(shè)施加更嚴(yán)格的監(jiān)管——要求必須經(jīng)招標(biāo)程序，則應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同中做出明確安排。雖然目前《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》未授權(quán)地方政府另行制訂招標(biāo)范圍的規(guī)定，但是如PPP合同明確約定工程建設(shè)需通過招標(biāo)的方式選擇相關(guān)主體，筆者認(rèn)為該約定有效。

對于社會(huì)資本方

對于國有企業(yè)作為社會(huì)資本的PPP項(xiàng)目也有一定的影響，如國有企業(yè)未對PPP項(xiàng)目公司達(dá)到控股或主導(dǎo)的地位，則該項(xiàng)目工程建設(shè)存在無需招標(biāo)的可能性。除此之外，《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第五條關(guān)于必須招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的變化對PPP項(xiàng)目意義不大。

對于非國有企業(yè)作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目，則需要考慮特定PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)置是否會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的工程建設(shè)需要招標(biāo)或免于招標(biāo)。

對于設(shè)計(jì)單位、施工單位等工程實(shí)施單位

在招標(biāo)新規(guī)實(shí)施前，設(shè)計(jì)、施工等工程實(shí)施單位需要參與投標(biāo)聯(lián)合體并入股項(xiàng)目公司，滿足《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第一款第三項(xiàng)規(guī)定的“投資人”要求，才能免于第二次招標(biāo)承接相關(guān)業(yè)務(wù)，并符合財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（即“92號文”）的要求。但是在招標(biāo)新規(guī)實(shí)施后，如本文的分析，對于不屬于必須招標(biāo)的工程范圍的特定項(xiàng)目，設(shè)計(jì)、施工等實(shí)施單位即使不入股項(xiàng)目公司，不通過招標(biāo)亦可承接相關(guān)業(yè)務(wù)（PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方招標(biāo)時(shí)有明確要求的除外）。

注：

[1]《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》[1]第二條規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動(dòng)，適用本辦法。

[2]《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》 第六條規(guī)定，投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。

[3]《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》第一條即明確：“為了規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，保障公共利益和社會(huì)資本方的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，制定本條例?！?/p>

[4]財(cái)政部 《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中規(guī)定，政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。

[5]第九條除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：……（三）已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供……