生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等三條控制線(xiàn)是新時(shí)期國(guó)家空間治理的重要政策設(shè)計(jì)，也是國(guó)土空間規(guī)劃的重要任務(wù)。其中，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界關(guān)系著生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的區(qū)分與互動(dòng)，更是構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局的關(guān)鍵。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界將改變用地管理，還需更多的創(chuàng)新政策支持。

1、對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界政策的認(rèn)識(shí)

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界起源于1970年代美國(guó)俄勒岡州。我國(guó)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界探索自2005年以來(lái)主要經(jīng)歷了認(rèn)識(shí)深化、劃定探索和構(gòu)建機(jī)制三個(gè)發(fā)展階段。劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界主要是為了加強(qiáng)空間開(kāi)發(fā)管制，塑造美麗國(guó)土空間格局，并引導(dǎo)城鎮(zhèn)形態(tài)與空間布局優(yōu)化，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

2、廣州城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定及空間模式

基于廣州市域國(guó)土空間的基本特征，提出城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定目標(biāo)及任務(wù)。圍繞格局塑造與布局優(yōu)化，總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合廣州的目標(biāo)與需求，建立城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定方法。方案共分五個(gè)步驟：評(píng)估容量和核定目標(biāo)、整理現(xiàn)狀和明確底盤(pán)、戰(zhàn)略引導(dǎo)和合理布局、核定規(guī)模和預(yù)留彈性，以及規(guī)整邊界和劃定方案，從而形成引導(dǎo)城市緊湊集約、精明增長(zhǎng)、高質(zhì)量發(fā)展的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

根據(jù)廣州市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方案，提出城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的空間模型。將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)分成三類(lèi)區(qū)，即集中建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)和特定功能區(qū)。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定之后，特別對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的現(xiàn)狀與規(guī)劃建設(shè)用地展開(kāi)分析。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外現(xiàn)狀規(guī)模較大的用地主要為村建設(shè)用地、區(qū)域交通設(shè)施用地、其他建設(shè)用地，特別是村建設(shè)用地中有工商業(yè)集體經(jīng)營(yíng)性用地。因此，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界之外還有大量城鎮(zhèn)建設(shè)的用地相應(yīng)類(lèi)型，不能一刀切規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地都在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界之內(nèi)。

3、問(wèn)題與思考

第一，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界差異化管控機(jī)制一旦建立，對(duì)“土地發(fā)展權(quán)”的空間分配將產(chǎn)生極大影響。

第二，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的規(guī)模、精度及調(diào)整三個(gè)因素將會(huì)影響一塊用地位于界內(nèi)或界外。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是城鎮(zhèn)生態(tài)農(nóng)業(yè)復(fù)合空間，其規(guī)模不能簡(jiǎn)單與城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模掛鉤。需要明確不同規(guī)劃層級(jí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的精度，以及相適應(yīng)的管控方式。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定后，原則上不得調(diào)整，穩(wěn)定“參照系”，應(yīng)適當(dāng)拉長(zhǎng)調(diào)整周期，可結(jié)合“五年一評(píng)估”定期調(diào)整，同時(shí)需建立城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外項(xiàng)目觸線(xiàn)處理、重大項(xiàng)目審批備案機(jī)制，維持邊界穩(wěn)定。

第三，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界應(yīng)由省級(jí)政府實(shí)施開(kāi)發(fā)建設(shè)監(jiān)管，對(duì)政府主體而言，不應(yīng)聚焦在具體項(xiàng)目上，重點(diǎn)應(yīng)放在邊界內(nèi)外建設(shè)用地變化趨勢(shì)和程度上。結(jié)合“三調(diào)”固化邊界內(nèi)外建設(shè)用地現(xiàn)狀情況，根據(jù)年度用地變更情況，建立邊界內(nèi)外建設(shè)用地變化情況實(shí)施監(jiān)管和“年度計(jì)劃指標(biāo)”獎(jiǎng)懲。

生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的總邏輯。國(guó)土空間規(guī)劃不是簡(jiǎn)單的多規(guī)合一，也不是簡(jiǎn)單落實(shí)指導(dǎo)意見(jiàn)，更不是劃定“三區(qū)三線(xiàn)”，而是優(yōu)化綠色國(guó)土空間。

基于新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的總邏輯，規(guī)劃應(yīng)緊密?chē)@“水、澤、海、城、文”五個(gè)重點(diǎn)要素，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化綠色國(guó)土空間，實(shí)現(xiàn)綠色空間、綠色生產(chǎn)、綠色生活以及存量提效四大目標(biāo)。

1、突出綠色空間，先定戰(zhàn)略再編空間規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃不是簡(jiǎn)單的多規(guī)合一，是編制戰(zhàn)略重新審視國(guó)土空間發(fā)展思路。

首先從區(qū)域角度，把生態(tài)格局確定下來(lái)成為很重要的國(guó)土空間規(guī)劃前置條件。從“雙城雙港、相向拓展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p城緊湊、中部生態(tài)”的戰(zhàn)略性生態(tài)格局，倒逼城市空間轉(zhuǎn)型。在中部生態(tài)地區(qū)建設(shè)世界級(jí)的“津沽綠谷”。

其次，促進(jìn)和諧共生，構(gòu)建市域魅力空間體系，在中心城區(qū)將自然尺度的格局塑造和人尺度的休閑圈建設(shè)相結(jié)合，構(gòu)筑中心城市綠地系統(tǒng)。

最后，強(qiáng)化海洋環(huán)境的整治與修復(fù)，針對(duì)岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)過(guò)度的問(wèn)題，確立海洋資源保護(hù)與利用的策略，包括禁止新增圍海填海、增加生態(tài)岸線(xiàn)、劃定海洋保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)、嚴(yán)格保護(hù)自然岸線(xiàn)等。

2、突出綠色生產(chǎn)，整治園區(qū)倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

整治園區(qū)平臺(tái)。梳理現(xiàn)狀314處園區(qū)平臺(tái)，未來(lái)向100處左右園區(qū)平臺(tái)集中，騰退高風(fēng)險(xiǎn)、高能耗、低附加值、低技術(shù)含量的產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)，重點(diǎn)退出生態(tài)地區(qū)、京津走廊平臺(tái)、園區(qū)外等區(qū)域的產(chǎn)業(yè)空間。同時(shí)，引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展?；貧w老城，培育“硅巷”，善用舊廠(chǎng)房，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新創(chuàng)意空間，慎遷老校區(qū)，培育環(huán)高校創(chuàng)新圈。重塑風(fēng)景，尋找“硅灘”，圍繞永定河、大清河風(fēng)景帶構(gòu)筑創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新空間。

3、突出綠色生活，人本導(dǎo)向提升空間品質(zhì)

第一，促進(jìn)職住均衡。針對(duì)產(chǎn)城分離嚴(yán)重的核心問(wèn)題，規(guī)劃居住用地供給和工業(yè)用地供給都圍繞職住平衡來(lái)展開(kāi)。

第二，促進(jìn)服務(wù)均衡。分板塊對(duì)天津中心城市范圍5類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出補(bǔ)短板、提品質(zhì)策略，建設(shè)15分鐘幸福生活圈，服務(wù)設(shè)施強(qiáng)調(diào)全域相對(duì)均衡。

第三，文化助力品質(zhì)提升。構(gòu)建歷史與現(xiàn)代交融的文化空間體系，建設(shè)可體驗(yàn)的人文街區(qū)和可漫步的特色街道。

4、突出存量提效，精細(xì)繡花整治國(guó)土空間

框定總量，盤(pán)活存量，2035年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不突破2020年規(guī)劃指標(biāo)。城市有機(jī)更新，建立增存關(guān)聯(lián)模型，通過(guò)約束增量來(lái)促進(jìn)存量更新，實(shí)施更高效的土地供給策略。在編制天津市國(guó)土空間總體規(guī)劃過(guò)程中，有兩點(diǎn)延伸思考。

一是在定位上，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先轉(zhuǎn)向生態(tài)優(yōu)先下的經(jīng)濟(jì)環(huán)境包容性發(fā)展。二是在內(nèi)容上，國(guó)土空間規(guī)劃不應(yīng)該成為“包羅萬(wàn)象”的規(guī)劃，應(yīng)針對(duì)一個(gè)城市的重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行戰(zhàn)略判斷；作為頂層設(shè)計(jì)，報(bào)上級(jí)政府管控的內(nèi)容應(yīng)盡量精簡(jiǎn)；應(yīng)重點(diǎn)提原則性要求，可通過(guò)編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃予以深化。

基于對(duì)規(guī)劃體系變革轉(zhuǎn)換時(shí)期的思考，我們提出將城鄉(xiāng)規(guī)劃原來(lái)法律體系中要求特別突出的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，代入思考應(yīng)用到國(guó)土空間規(guī)劃中，順應(yīng)改革創(chuàng)新契機(jī)，從源頭樹(shù)立“五級(jí)三類(lèi)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容核心框架體系”，從“事后彌補(bǔ)”轉(zhuǎn)為“事前約束”，成為國(guó)土空間規(guī)劃的“編審督核心”。研究重點(diǎn)回應(yīng)以下四個(gè)問(wèn)題。

問(wèn)題1：國(guó)土空間規(guī)劃是否還需要強(qiáng)制性?xún)?nèi)容？

第一，城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容制度并不完善，是否還有延續(xù)的必要？我們認(rèn)為，雖然當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容在嚴(yán)肅性、規(guī)范性、一致性等方面確實(shí)存在一些問(wèn)題，但城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容是城鄉(xiāng)法定規(guī)劃剛性管控、實(shí)施監(jiān)督的重要制度性創(chuàng)新，其制度意義使其在新時(shí)代仍有傳承創(chuàng)新的價(jià)值，應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)重要的規(guī)劃政策安排加以傳承。同時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容的體系構(gòu)成包括“三類(lèi)三級(jí)”，即城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，以及省—市—鎮(zhèn)，這種框架與現(xiàn)在“五級(jí)三類(lèi)”融合的條件比較成熟。

第二，國(guó)土空間規(guī)劃能否已然“全文強(qiáng)條”，無(wú)需再突出強(qiáng)制性?xún)?nèi)容？我們認(rèn)為，全文強(qiáng)條的可行性焦點(diǎn)仍然在于政府與市場(chǎng)、剛性與彈性的問(wèn)題，強(qiáng)制性?xún)?nèi)容是規(guī)劃底線(xiàn)和監(jiān)督檢查依據(jù)，難以用規(guī)劃全文代替。

因此，強(qiáng)制性?xún)?nèi)容是城鄉(xiāng)規(guī)劃走向國(guó)土空間規(guī)劃的重要制度傳承，不僅應(yīng)保留強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，而且還應(yīng)突出重點(diǎn)中的重點(diǎn)這個(gè)概念。城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容可通過(guò)“多規(guī)合一”和“全域覆蓋”，實(shí)現(xiàn)傳承創(chuàng)新。

問(wèn)題2：其他部門(mén)規(guī)劃是否有類(lèi)似要求？

其他部門(mén)并沒(méi)有以法律規(guī)章專(zhuān)門(mén)明確規(guī)定的“強(qiáng)制性?xún)?nèi)容”，但存在與城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容內(nèi)涵相似的“類(lèi)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容”，為了保證上級(jí)部門(mén)制定的規(guī)劃能夠向下落實(shí)，同樣形成了以法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、技術(shù)規(guī)程為依據(jù)保障的剛性約束制度。如土地利用總體規(guī)劃的類(lèi)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容依據(jù)保障不但有條例，而且具有法律背景，制度上尤其是剛性約束上更加健全。主體功能區(qū)規(guī)劃的類(lèi)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容依據(jù)保障為黨代會(huì)報(bào)告形式，其內(nèi)容的法律地位和政治地位較高。因此，其他部門(mén)規(guī)劃存在類(lèi)似內(nèi)容，奠定了國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容體系多規(guī)合一的基礎(chǔ)。

問(wèn)題3：國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容的體系框架？

從健全國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督管理制度出發(fā)，提出國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容體系的建構(gòu)原則，即剛性強(qiáng)、全層級(jí)、可操作、可傳導(dǎo)、易監(jiān)督，以及國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容的特點(diǎn)，包括法定強(qiáng)制、底線(xiàn)管控、多規(guī)合一、公益保障、全域覆蓋等。國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容的重要作用表現(xiàn)為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的底線(xiàn)和用途管制的核心管控內(nèi)容、國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的執(zhí)法督察的重要依據(jù)。

建構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容體系的基本要求包括全面匹配和覆蓋國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類(lèi)”體系、各類(lèi)各級(jí)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容之間應(yīng)有傳導(dǎo)機(jī)制兩個(gè)方面。其中，“五級(jí)”覆蓋方面，應(yīng)以國(guó)土空間總體規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容為建構(gòu)主體和主線(xiàn)；“三類(lèi)”覆蓋方面，應(yīng)以國(guó)土空間總體規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容為約束和指導(dǎo)，詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃都應(yīng)建立相應(yīng)的強(qiáng)條體系。在此基礎(chǔ)上，基于部門(mén)職能和規(guī)劃內(nèi)容擴(kuò)展，對(duì)應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃五級(jí)三類(lèi)體系，建構(gòu)事權(quán)框架下全覆蓋全層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容體系，提出強(qiáng)制性?xún)?nèi)容擴(kuò)展的10個(gè)方向。

問(wèn)題4：國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容的內(nèi)容初探？

國(guó)土空間總體規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容是構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容體系的主線(xiàn)先導(dǎo)，是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。通過(guò)校核國(guó)土空間總體規(guī)劃10個(gè)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容擴(kuò)展方向?qū)υ鞘锌傮w規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容的覆蓋性，我們發(fā)現(xiàn)，只有兩個(gè)擴(kuò)展內(nèi)容沒(méi)有涵蓋，即公共服務(wù)和交通市政基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容。

因此，我們提出國(guó)土空間總體規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容應(yīng)包括12項(xiàng)主要構(gòu)成。國(guó)土空間總體規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容在三類(lèi)規(guī)劃中唯一五級(jí)全覆蓋，以上述12項(xiàng)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容構(gòu)成，從國(guó)家級(jí)域、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)對(duì)應(yīng)各級(jí)政府事權(quán)細(xì)化五級(jí)內(nèi)容，提出各級(jí)工作深度建議。

1、深化認(rèn)識(shí)，明確定位

空間規(guī)劃改革有“三層”邏輯，第一層邏輯為重構(gòu)空間規(guī)劃體系，第二層邏輯為轉(zhuǎn)變空間治理方式，第三層邏輯為助推發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上做出的安排，具有時(shí)空屬性、全域視野、系統(tǒng)思維等特征。

在“分級(jí) 分類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系中，市縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的定位是“承上啟下”，一方面要確保國(guó)家和省重大戰(zhàn)略有效落實(shí)，另一方面要圍繞城市政府事權(quán)，解決地方面臨問(wèn)題和實(shí)際需求，需要強(qiáng)化市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的引領(lǐng)性、約束性、保障性。

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃應(yīng)適應(yīng)目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和實(shí)施導(dǎo)向，其內(nèi)容應(yīng)覆蓋國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用、整治修復(fù)、治理等活動(dòng)所涉及的各個(gè)方面，以“定戰(zhàn)略、定目標(biāo)、定結(jié)構(gòu)、定邊界、定策略”為主要內(nèi)容。

2、夯實(shí)基礎(chǔ)，共同規(guī)劃

開(kāi)展“一圖兩查三評(píng)”基礎(chǔ)工作?！耙粓D”，即統(tǒng)一現(xiàn)狀底圖?！皟刹椤?，即國(guó)土調(diào)查（三調(diào)）和功能詳查互動(dòng)銜接?！叭u(píng)”，即資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)、國(guó)土空間適宜性評(píng)價(jià)、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估。

推進(jìn)“共同規(guī)劃”編制工作。第一，橫向規(guī)劃融合貫通，整合梳理土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和綜合交通規(guī)劃等“三規(guī)”成果；同時(shí)建立各區(qū)、各部門(mén)“共同規(guī)劃”機(jī)制，充分融合市直各部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并予以空間落實(shí)。第二，上下規(guī)劃同步聯(lián)動(dòng)，同步開(kāi)展區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、控規(guī)升級(jí)、村莊規(guī)劃、田園功能單元規(guī)劃等編制工作。

3、優(yōu)化格局，強(qiáng)化傳導(dǎo)

構(gòu)建規(guī)劃指標(biāo)體系。第一，按照“約束性—預(yù)期性—體征性”邏輯構(gòu)建統(tǒng)一的指標(biāo)體系，“約束性、預(yù)期性”指標(biāo)主要落實(shí)國(guó)家、省層面戰(zhàn)略要求以及管控要素，如“三生”空間建設(shè)、五大理念的落實(shí)、集約節(jié)約等指標(biāo)?！绑w征性指標(biāo)”是針對(duì)城市發(fā)展存在問(wèn)題，結(jié)合城市發(fā)展定位，監(jiān)測(cè)城市運(yùn)行情況，如基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行、特色環(huán)境營(yíng)造等，并納入地方國(guó)土空間規(guī)劃編制。第二，按照“城市目標(biāo)—發(fā)展策略—規(guī)劃指標(biāo)”選取特色性指標(biāo)。對(duì)標(biāo)武漢市“1 5”城市發(fā)展目標(biāo)，基于創(chuàng)新城市、樞紐城市、濱水文化名城、宜居城市、安全城市等五大維度，選取地方31項(xiàng)特色性指標(biāo)。

體現(xiàn)規(guī)劃傳導(dǎo)的總圖表達(dá)。第一，采用“功能分區(qū) 強(qiáng)條用地”的總圖表達(dá)方式。市級(jí)規(guī)劃總圖一方面要體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、彈性的需求，建立功能區(qū)布局管控；另一方面要將上級(jí)政府事權(quán)內(nèi)容劃實(shí)，建立與上級(jí)政府事權(quán)對(duì)應(yīng)的強(qiáng)條用地布局，實(shí)現(xiàn)剛性管控。第二，體現(xiàn)“市-區(qū)”差異化的總圖深度。市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃總圖包括非強(qiáng)條主導(dǎo)功能區(qū)、市區(qū)級(jí)強(qiáng)條用地。區(qū)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃總圖包括一級(jí)類(lèi)非強(qiáng)條用地、組團(tuán)級(jí)強(qiáng)條用地。

4、綜合管控，智慧決策

創(chuàng)新市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃管控體系。管控方式主要包括分區(qū)管控、用途管控、指標(biāo)管控和名錄管控。分區(qū) 用途管控方面，分區(qū)是國(guó)土空間規(guī)劃的載體，構(gòu)建全域覆蓋的主導(dǎo)功能分區(qū)體系；用途是管控的對(duì)象，同一類(lèi)用途在不同的分區(qū)，其功能導(dǎo)向、利用方式和管控要求也有差異。指標(biāo)管控方面，指標(biāo)是管控的量化手段，按類(lèi)型可分為總量、結(jié)構(gòu)、效率、效益等指標(biāo)，按管控方式可分為剛性和彈性指標(biāo)。名錄管控方面，名錄是管控的輔助手段，包括保護(hù)地名錄、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單、建設(shè)項(xiàng)目正負(fù)面清單等類(lèi)型。

建立國(guó)土空間規(guī)劃信息平臺(tái)。依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。國(guó)土空間規(guī)劃中的各類(lèi)管控邊界、約束性指標(biāo)等管控要求的落實(shí)情況將是監(jiān)督檢查的重點(diǎn)。武漢市創(chuàng)新啟動(dòng)了“城市仿真實(shí)驗(yàn)室”建設(shè)，形成集信息匯集、評(píng)估預(yù)警、仿真模擬和智慧決策于一體的規(guī)劃信息系統(tǒng)。

1、新時(shí)期的市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃是在生態(tài)文明和機(jī)構(gòu)改革語(yǔ)境下的空間治理體系的提升。國(guó)家對(duì)市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作提出了新要求，在自然資源觀和新城市觀下，規(guī)劃工作應(yīng)體現(xiàn)六個(gè)轉(zhuǎn)變，即從目標(biāo)預(yù)測(cè)到指標(biāo)管控（下達(dá)）、從規(guī)模導(dǎo)向到精明發(fā)展（收縮）、從消極被動(dòng)保護(hù)到生態(tài)環(huán)境優(yōu)先、從建設(shè)空間為重到國(guó)土綜合治理、從條塊分頭管理到全域全要素統(tǒng)籌、從規(guī)劃實(shí)施評(píng)估到全過(guò)程監(jiān)測(cè)預(yù)警。

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的內(nèi)容框架應(yīng)包括三大板塊，即基礎(chǔ)研究、規(guī)劃方案、傳導(dǎo)實(shí)施，重點(diǎn)內(nèi)容包括堅(jiān)持戰(zhàn)略引領(lǐng)、強(qiáng)化空間結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌全域要素、聚焦剛性管控、落實(shí)規(guī)劃傳導(dǎo)等。四向支撐包括專(zhuān)題支撐、專(zhuān)項(xiàng)支撐、組織支撐和數(shù)據(jù)支撐。

2、市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)踐探討

深汕新區(qū)具有特殊的空間區(qū)位、本底條件和體制機(jī)制，距深圳主城東部約60公里，擁有優(yōu)質(zhì)的山水生態(tài)環(huán)境和濱海岸線(xiàn)，是深圳第“10 1”區(qū)，其使命是探索區(qū)域洼地崛起的廣東方案，體現(xiàn)特區(qū)40年深圳建設(shè)新范式。深汕新區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃體現(xiàn)出多維·協(xié)同的特點(diǎn)。

（1）堅(jiān)持結(jié)構(gòu)引導(dǎo)，統(tǒng)籌全域-全要素布局。第一，以結(jié)構(gòu)引導(dǎo)為核心，實(shí)現(xiàn)分空間層次和維度的保護(hù)-開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)。全域空間覆蓋，既包括陸域，也包括海域和無(wú)居民海島。第二，以“人-地關(guān)系”為主線(xiàn)，統(tǒng)籌海洋、生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)四類(lèi)空間，開(kāi)展全域要素用途分類(lèi)。兼顧發(fā)展彈性，劃分城鎮(zhèn)空間；結(jié)合海洋功能區(qū)劃，劃分海洋空間；結(jié)合要素特征，進(jìn)行國(guó)土空間管制分區(qū)和用途分類(lèi)?；诠δ芊謪^(qū)，面向管理實(shí)際，體現(xiàn)自然資源觀，形成全域全要素總體布局。

（2）落實(shí)剛性管控，建立分類(lèi)-分級(jí)控制體系。以保護(hù)和發(fā)展為兩大導(dǎo)向，構(gòu)建空間規(guī)劃“指標(biāo) 控制線(xiàn)”的分類(lèi)體系。構(gòu)建“分層級(jí)”控制線(xiàn)體系及管控傳導(dǎo)機(jī)制，按管控嚴(yán)格程度，區(qū)分控制線(xiàn)管控等級(jí)，形成三級(jí)控制線(xiàn)體系；加強(qiáng)空間規(guī)劃?rùn)M向、縱向傳導(dǎo)的彈性，給予詳細(xì)規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整的空間，應(yīng)對(duì)發(fā)展的不確定性。劃定基本邊界（一級(jí)控制線(xiàn)），框定環(huán)境底線(xiàn)、資源上限、生態(tài)紅線(xiàn)和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。同時(shí)，加強(qiáng)二、三級(jí)控制線(xiàn)及指標(biāo)管控，協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與發(fā)展建設(shè)。加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)，從二維空間到多維環(huán)境品質(zhì)的管控。

（3）探索單元模式，強(qiáng)化分區(qū)-分層傳導(dǎo)方式。合理劃定分區(qū)-單元，差異化落實(shí)空間結(jié)構(gòu)和四類(lèi)空間的保護(hù)-發(fā)展要求。創(chuàng)新空間組織模式，圍繞“彈性組團(tuán) 發(fā)展單元 基層社區(qū)”3種尺度產(chǎn)城融合空間，打造適度集中和有機(jī)分散的網(wǎng)絡(luò)組群式城市。單元類(lèi)型包括城鎮(zhèn)（發(fā)展）單元、生態(tài)單元、農(nóng)業(yè)單元。

（4）貫徹戰(zhàn)略意圖，促進(jìn)供給-需求耦合協(xié)調(diào)?！熬C合協(xié)調(diào)”，實(shí)現(xiàn)空間與資源的“供-需”匹配，“雙評(píng)價(jià)”是規(guī)劃開(kāi)展的前提和基礎(chǔ)，“戰(zhàn)略需求”是規(guī)劃實(shí)施的目標(biāo)和落腳點(diǎn)。加強(qiáng)資源利用協(xié)調(diào)，落實(shí)跨境調(diào)水工程，分階段保障供給。支持戰(zhàn)略需求，適度調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間。加強(qiáng)互聯(lián)互通，重點(diǎn)推進(jìn)區(qū)域交通通道建設(shè)。協(xié)調(diào)重大設(shè)施的落位和調(diào)整。

3、思考與討論

第一，生態(tài)文明建設(shè)背景下，空間規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮對(duì)全域-全要素-多維資源（資產(chǎn)）的戰(zhàn)略引領(lǐng) 剛性管控作用。其中，數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)、政策是支撐、要素是重點(diǎn)，“結(jié)構(gòu)”是關(guān)鍵。第二，堅(jiān)持做“有用”的空間規(guī)劃，發(fā)展-保護(hù)互為促進(jìn)，應(yīng)推動(dòng)需求-供給的耦合協(xié)調(diào)。第三，努力做“有效”的空間規(guī)劃，指標(biāo)-控制線(xiàn)-單元應(yīng)作為管控-傳導(dǎo)體系的三要素。

根據(jù)“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系，總體規(guī)劃重點(diǎn)是對(duì)應(yīng)各級(jí)事權(quán)的戰(zhàn)略引導(dǎo)、底線(xiàn)管控與結(jié)構(gòu)控制。地級(jí)市國(guó)土空間總體規(guī)劃包括市域、市轄區(qū)和中心城區(qū)三個(gè)空間層次，規(guī)劃內(nèi)容兼具協(xié)調(diào)型（市域）和管控型（市轄區(qū)），實(shí)際操作中往往要做到實(shí)施層面（中心城區(qū)）。同時(shí)，地級(jí)市國(guó)土空間總體規(guī)劃不是縣級(jí)規(guī)劃的簡(jiǎn)單拼合，應(yīng)在縣級(jí)管控和規(guī)劃基礎(chǔ)之上編制整個(gè)市域框架型結(jié)構(gòu)規(guī)劃，協(xié)調(diào)市域保護(hù)類(lèi)要素、城鎮(zhèn)體系、重點(diǎn)項(xiàng)目和特定地區(qū)功能等。

地級(jí)市國(guó)土空間總體規(guī)劃的內(nèi)容框架按照《自然資源部關(guān)于做好市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（征求意見(jiàn)稿），包括基礎(chǔ)分析、規(guī)劃方案、實(shí)施保障三個(gè)板塊。

1、基礎(chǔ)分析

基礎(chǔ)分析包括雙評(píng)價(jià)、規(guī)劃承接、現(xiàn)狀分析和雙評(píng)估等內(nèi)容。從實(shí)際項(xiàng)目操作來(lái)看，雙評(píng)價(jià)應(yīng)和國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作分離，防止降低其工作的權(quán)威性。雙評(píng)價(jià)在市域?qū)用鎽?yīng)明確資源環(huán)境約束，分析區(qū)域空間承載與適宜性差異，為底線(xiàn)劃定和區(qū)縣指引提供依據(jù)，在市轄區(qū)層面為劃定開(kāi)發(fā)邊界和空間方案提供支撐。規(guī)劃承接重點(diǎn)解讀上位規(guī)劃和相關(guān)政策中需要在本級(jí)落實(shí)的要求?，F(xiàn)狀分析應(yīng)厘清國(guó)土空間資源家底、明確本規(guī)劃需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2、規(guī)劃方案

第一，首先是明確戰(zhàn)略定位，提出指標(biāo)體系，包括管控指標(biāo)、發(fā)展指標(biāo)、建設(shè)預(yù)警指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等。

第二，空間格局與要素配置方面，應(yīng)重點(diǎn)考慮在市域、市轄區(qū)和中心城區(qū)三個(gè)層面的要素類(lèi)型選取和精度確定，三個(gè)層級(jí)之間如何進(jìn)行有效的銜接和傳導(dǎo)。

在市域?qū)用?，?yīng)確定市域結(jié)構(gòu)引導(dǎo)、市域三線(xiàn)劃示與主導(dǎo)用途分區(qū)管控、市域要素配置等，從而形成市域國(guó)土空間總體格局，以框架型結(jié)構(gòu) 用途分區(qū)管控 重要要素協(xié)調(diào)為主。在市轄區(qū)層面，應(yīng)確定市轄區(qū)的生態(tài)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等空間結(jié)構(gòu)，將市域三線(xiàn)劃定與主導(dǎo)用途分區(qū)管控進(jìn)行深挖和細(xì)化，然后確定市轄區(qū)要素配置，并形成市轄區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃總圖，以用途分區(qū)管控細(xì)化 要素配置落地為主。在中心城區(qū)層面，國(guó)土空間總體規(guī)劃中心城區(qū)用地布局圖應(yīng)表達(dá)到什么深度和要素，還需要探討。

第三，提升路徑方面，應(yīng)對(duì)市域、市轄區(qū)和中心城區(qū)在生態(tài)修復(fù)、土地整治和城市更新品質(zhì)提升等方面提出提升路徑要求。

3、實(shí)施保障

實(shí)施保障包括制定行動(dòng)計(jì)劃、明確規(guī)劃指引、實(shí)施保障機(jī)制和政策措施等內(nèi)容。明確規(guī)劃指引與空間性相關(guān)聯(lián)，包括對(duì)市域各縣、市轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心城區(qū)單元等方面的指引和傳導(dǎo)。

最后，結(jié)合荊州市國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制工作提一些思考。第一，地級(jí)市國(guó)土空間總體規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化市域協(xié)調(diào)性?xún)?nèi)容，在市域?qū)用娓嗍菙M定結(jié)構(gòu)性框架、標(biāo)準(zhǔn)確定和指標(biāo)分配，真正劃定管控要素應(yīng)在縣級(jí)單元進(jìn)行操作。第二，在成果體系方面，在上報(bào)成果基礎(chǔ)上，可視情況增加操作性成果、法條性成果、公眾報(bào)告，同時(shí)滿(mǎn)足規(guī)劃的要求和地方政府的要求。

本文由空間規(guī)劃研究院胥建華整理，王穎校審，未經(jīng)演講嘉賓審閱