來源：《歷史研究》2019年第2期

　　摘要：最晚從19世紀30年代起，清政府陷入了長期的財政危險平衡狀態(tài)，其收僅敷抵支。第一次鴉片戰(zhàn)爭的軍費與道光二十三年的戶部虧空案使得戶部上下一片哀鴻，清政府經(jīng)過多方努力，庫儲至1849年后方始回至千萬兩左右。到1853年，又因河工和太平天國戰(zhàn)爭產(chǎn)生的巨額另案經(jīng)費近3000萬兩，清政府財政自此已無力維持。戶部推出的各種補救措施中，以征收商業(yè)稅和金融改革影響最大。商稅的征收失敗導致清政府此后在商業(yè)性稅收方面除厘金外一直沒有太大起色，厘金也因此承擔了惡名；金融方面推出的鑄大錢、行鈔因未顧及信用問題和細節(jié)考慮不周導致失敗，并影響了此后中國紙幣的推出與金融控制權(quán)的旁落。

　　關(guān)鍵詞：晚清　財政　商稅　錢鈔

　　1842年，中英《江寧條約》簽訂，標志著鴉片戰(zhàn)爭的結(jié)束。9年后的1851年，太平天國運動爆發(fā)，戰(zhàn)爭嚴重影響了清政府的財政，迫使其對財政體制進行了一定程度的變革，財政收支結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化。

　　道光末年（鴉片戰(zhàn)爭之后）至太平天國運動之前，清政府的財政體制處于將變未變之際。從已有研究來看，大致除了榷稅略有變化（夷稅開始征收，國內(nèi)貿(mào)易稅和國際貿(mào)易稅有所增長），其他稅種收入情況變化不大，支出結(jié)構(gòu)也變化不大。但此前研究多認為清政府的財政處于比較緊張的狀態(tài)，那么，是什么導致清政府處于財政緊張的狀態(tài)？緊張到什么程度？清政府是否覺察到此間的問題并采取何種措施？這些問題都有待進一步解釋。

　　太平天國運動興起后，清政府很快陷入財政困境，這是學界的定論。關(guān)于清政府的應對方法已有很多研究，但基本限于其時其地，于大的歷史背景和后續(xù)影響多未納入考察范圍。筆者以為，正是道光末年收支的勉強平衡，以及戶部銀庫虧空案消耗了清政府的庫儲，使得清政府在戰(zhàn)爭進入第三年（咸豐三年，1853）時，庫儲消耗殆盡，迫使其推行多種補救方案。在這些舉措中，影響最大也最值得關(guān)注的是商稅和金融。但由于清政府自身行動能力不足，或有較好辦法卻無力施行（如鈔法、大錢），或施行后陷于困境（如厘金），終無法滿足其財政需要。這些變革影響深遠，貫穿整個晚清時期。對這一時期財政困境及應對措施進行分析，有助于我們理解晚清的財政、政治以及社會變遷。

一、鴉片戰(zhàn)爭對清政府財政的影響與戶部虧空案

　　無論是古代還是現(xiàn)代，戰(zhàn)爭對于政府總是一件極其耗費國力的事情。鴉片戰(zhàn)爭對于清政府的財政而言更可謂雪上加霜。本節(jié)擬討論戰(zhàn)爭對清政府財政的消耗即戰(zhàn)爭軍費和戰(zhàn)爭賠款。

　　關(guān)于清政府的軍費，已有多位學者進行了研究。根據(jù)茅海建教授的研究，清政府已知開支按其來源可分為：財政經(jīng)費19219952兩，捐輸6624403兩，攤廉2592617兩，其他277306兩，合計28714278庫平兩。在這2871萬余兩軍費開支中，最終由清政府直接負擔的為1921萬余兩，官紳捐輸662萬余兩，各級官員攤廉259萬余兩，其他部分約28萬兩。所謂“捐輸”，即以直接為戰(zhàn)爭捐款或在《奏定海疆捐輸章程》例下捐款；所謂“攤廉”，即先從庫存中提用銀兩，事后再從某省區(qū)文武官員的養(yǎng)廉銀中按年按成分攤扣除，以歸還庫存。用這兩項籌款方式意味著清政府自身財政能力不足，不得不以透支信用、破壞財政結(jié)構(gòu)的方式應對戰(zhàn)爭支出。茅海建進而認為，財政困難于清政府影響極大，清政府最終同意簽訂合約的很大一個因素也是因為財力已經(jīng)無法支撐：“事實上，除了軍事上無力對抗外，財政困難也是清朝停止戰(zhàn)爭決定妥協(xié)的最重要的原因。”

　　戰(zhàn)爭結(jié)束，于財政而言是新一輪負擔的開始。在中英《江寧條約》里，英國提出的賠償要求是：“以銀六百萬員償補（鴉片）原價”；“酌定洋銀三百萬員，作為商欠之數(shù)，準明由中國官為償還”；“今酌定水陸軍費洋銀一千二百萬員，大皇帝準為償補，惟自道光二十一年六月十五日以后，英國因贖各城收過銀兩之數(shù)，大英全權(quán)公使為君主準可，按數(shù)扣除。”條約規(guī)定戰(zhàn)爭賠款總額——包含已經(jīng)支付的贖城費在內(nèi)——合計2100萬元。英國政府不知出于何種原因，沒有按照當時慣常的0.72庫平兩折合1元，而是同意以1元（《條約》中寫為“員”）折合中國白銀0.7兩，且不限成色。

　　關(guān)于第一次鴉片戰(zhàn)爭賠款的過程與數(shù)目，湯象龍曾作過統(tǒng)計，大致是道光二十三年（1843）賠償420萬兩、二十四年420萬兩、二十五年350萬兩、二十六年280萬兩，合計1470萬兩——正合條約中規(guī)定的2100萬元。其中，道光二十三年及此前賠付的“揚州商捐抵償”35萬兩、“廣東民捐”135萬兩和二十四年的“勒追行商欠款”210萬兩可視為非政府法定性收入，清政府為賠款從財政支出的數(shù)額約計1090萬兩。

　　除上述兩項支出之外，清政府在賦稅收入方面還有一定的損失，如因戰(zhàn)爭造成的關(guān)稅收入下降：粵海關(guān)關(guān)稅在戰(zhàn)爭前的道光辛丑年分（關(guān)期為道光十八年四月二十六日至十九年三月二十五日）為1448558.993兩，而戰(zhàn)爭爆發(fā)后的癸卯年分（關(guān)期為道光二十年三月二十六日至二十一年三月二十五日）為864232.169兩。兩年內(nèi)直接減少58萬余兩，只剩下不足原來的60%。對于這樣稅額減少的情形，戶部曾奏請道光帝是讓各任關(guān)監(jiān)督攤賠還是免于分賠，道光帝隨即明發(fā)上諭同意免于賠補。類似的情形也發(fā)生在沿海各關(guān)。筆者并未見到關(guān)于交戰(zhàn)區(qū)域地丁、漕糧征收的大規(guī)模蠲免。相比于動輒百萬、千萬的戰(zhàn)爭支出而言，發(fā)生在榷關(guān)、丁漕減少的稅賦數(shù)額并不算多。

　　根據(jù)以上統(tǒng)計，戰(zhàn)爭直接造成的財政開支為軍費1921萬兩，賠款1090萬兩，加上零星的稅額減少，為3100萬兩左右。也就是說，以在此前后清政府每年稅收4000萬兩估算，戰(zhàn)爭造成的財政損失超過了9個月的財政收入。而以清政府賬面上（直省常例收支項下）每年僅500余萬兩的財政盈余而言，彌補上這個赤字也得大約6年。

　　道光末年還有一件重大的財政事件，即道光二十三年“戶部銀庫虧空案”。這年三月二十六日,道光帝發(fā)布上諭，承認戶部正項銀虧空9252762.44兩。此后，清政府對主管銀庫官員、庫丁等以多種方式進行追繳，以圖彌補虧空，但截至道光三十年，也不過收回300余萬兩，約為虧空額的1/3。眼見此法無法完全彌補，加之常例性收入的不足，清政府大開捐納，在繁多的名目之下，至1850年獲得約673萬兩收入。二者相加，大致填補了銀庫虧空。與此同時，清政府借機對部庫發(fā)放銀兩實行減平發(fā)放（“改用二兩平，較庫平每兩少銀六分”），每年可得節(jié)省銀60余萬兩。外省亦減平發(fā)放，減平所得盈余解交戶部，每年74萬兩。此款之后亦成戶部一項長期穩(wěn)定的收入來源?！皯舨裤y庫虧空案”的危害并不僅僅在于庫儲銀數(shù)數(shù)額的減少，而在于將庫儲降低至危險的地步，一旦發(fā)生大額另案支出將無所措手。這也是戶部和一些知曉內(nèi)情的官員常感焦慮的原因。

　　從表面上看，銀庫虧空似乎得到了解決，但實際情況遠非如此。無論是時人記載，還是后世研究都認為：戶部銀庫連給京內(nèi)官員和八旗發(fā)放俸餉都幾乎難以為繼。關(guān)于道光末年的收支，王慶云在《日記》中記錄了京師收支情況大致的估算：“部庫自二十二年虧后，以六分平等項彌補，至廿九年已填滿矣。廿三年起，每歲以彌補之百余萬充入，故尚堪敷衍。其實歲出九百余萬，入只八百余萬?！?/span>

　　若考慮到乾隆末年高達七八千萬兩的巨額庫儲，以及此前收遠大于支、財政盈余充沛的情形，筆者以為，戰(zhàn)爭損失、銀庫虧空應該并非造成道光末年財政困境的核心原因甚至并非重要因素，原因還須在其內(nèi)部尋找。

二、窘境之一：直省收支的危險平衡

　　上節(jié)描述了因戰(zhàn)爭造成的非常態(tài)下道光末年的財政困境，而這個時期清政府常態(tài)下的財政狀況也并不樂觀。首先是出現(xiàn)了收入長期下降的局面，財政收支處于危險平衡的狀態(tài)。中國傳統(tǒng)王朝為維持財政的穩(wěn)定，正常年份（即少自然災害和戰(zhàn)爭開支不大的年份）應處于收大于支的狀態(tài)，這些年份的盈余款項（也包括糧食）將存儲于中樞和地方各庫以備萬一。若收不抵支則需動用存項，而長期收不抵支則不僅是財政的災難，國家政權(quán)的穩(wěn)定也會受到威脅。道光末年的財政多年處于收支相等或略有節(jié)余狀態(tài)，筆者稱之為“財政的危險平衡”。之所以稱之為“危險”，主要是在承平時期，這樣的收支狀況可以勉強維持政局和政府的運轉(zhuǎn)，使政府陷入某種得過且過的迷夢之中，從而喪失改變財政結(jié)構(gòu)的動力。筆者系從后世的視角將這個時期的財政狀況定義為“財政的危險平衡”。

　　早在第一次鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)之前，清政府的財政收入狀況已不容樂觀。除因氣候、經(jīng)濟等原因造成的民欠外，官欠、挪墊的情況也非常嚴重，應收未收、應解未解占財政收入總比重非常高。道光十九年六月，管理戶部事務大學士潘世恩領(lǐng)銜的一份奏折中提及：

　　惟就現(xiàn)在積欠各項，凡屬應征而未征，應撥而未撥，應解而未解，以及應扣、應追、應估變之一切款項，定限催提，均歸實在，方為經(jīng)久無弊之計?！嫉裙套茫瑨伤締T，飭令調(diào)齊案冊……據(jù)該司員等按款詳查，加以臣等悉心復核，共一千一百五十三案，計銀數(shù)一萬萬零八百一十七萬二千兩零。內(nèi)除鹽務一項，其懸引未完及帑利等款共銀七千三百六十九萬余兩……

這份奏折揭示出，因為各種原因，清政府的財政實際虧缺額非常駭人——達到10817萬余兩。其中涉及鹽政的7369萬余兩采取展緩征收的辦法（從后來的情況看，基本是不了了之），僅對2940余萬兩拖欠未繳的地丁等款項采取催繳措施。從奏折所附清單來看，未繳款項主要發(fā)生在道光十一年至十六年，也就是說6年時間拖欠的款項達到了此數(shù)，平均每年約為500萬兩，即每年實際完成定額不足90%，其中尤以鹽課為甚，完成定額多不足70%。事實上，清政府的積欠/虧空狀態(tài)并沒有得到改善——舊案未結(jié)，新欠又生。而在實際的財政運作中，道光朝內(nèi)十年一次的財政清理幾乎變成了十年一次的豁免。此種財政收入不斷下降的局面可以認為是道光朝中后期的常態(tài)。

　　各省的總體收支概況也不容樂觀。根據(jù)檔案及時人的抄錄，筆者以為廖文輝《咸豐時期戶部銀庫收支問題再研究》一文對道光末年歲入歲出進行的考訂相對可信，茲錄于下。

表1　道光末年直省歲入歲出（單位：庫平兩）

　　資料來源：廖文輝：《咸豐時期戶部銀庫收支問題再研究》，《近代史研究》2017年第1期。原奏銷折中多將數(shù)值保留至兩之后3或4位（即保留到厘或毫），廖文輝將之保留至兩，所以部分數(shù)值存在1兩左右的誤差。

　　注：*“十年合計”項為筆者所加。

　　這組數(shù)據(jù)中比較奇怪的是在第一次鴉片戰(zhàn)爭后的數(shù)年中（道光二十三年至二十五年），清政府的財政收入相對較高（可能與捐納有關(guān)，見下文），超過了4000萬兩。此后開始下降，直至道光二十九年降至3701萬余兩。而歲出部分，在道光二十一、二十二年時因為戰(zhàn)爭超過3700萬兩，二十三至二十五年因為賠款超過3800萬兩之外，其他年份大抵保持在3600萬兩左右。

　　需要著重說明的是，這些數(shù)字，無論是歲入還是歲出，都只涉及常例。歲入只包括地丁雜稅、鹽課、關(guān)稅等正項，而不涉及漕糧等實物與賠繳、平余、截曠、減平、贓罰銀等雜款收入。歲出包括官員薪俸、軍餉（含本地與外?。⒑庸?、驛站等經(jīng)常性開支，不涉及河工大工等臨時性開支。總之，上表中的歲入和歲出都不是實際收支的全部。學界明確知曉的是：清代戶部奏銷的“各直省出入錢糧清單”不包括兩項大額開支——另案河工與京師官兵俸餉。

　　在近代財政中，一般會將支出部分區(qū)分為經(jīng)常性支出和臨時性支出（收入部分也大抵如此）。但清代的財政（至少在宣統(tǒng)三年（1911）預算案之前）并非如此，而是在直省歲出之外，某些款項另行結(jié)算。除戰(zhàn)爭等突發(fā)性開支之外，所謂“另案”主要包括兩大項，即河工大工和京師俸餉。茲分別記述于下。

　　王慶云對河工問題有較多重要記述，除了《石渠余紀·直省出入歲余表》后記下并未被納入直省支出項的河工（河道加固和搶險經(jīng)費）等開支外，他還在道光二十八年二月初二日的日記中記下：“借抄都水司近年河工歲修、搶修及另案總數(shù)。歲修、搶修與《會典》舊額略同，而另案之工，每年東河二百萬兩，南河三百萬兩，竟成歲例。且歲修五之二，另案則五之三矣?！边@段話可以理解為：王慶云在統(tǒng)計過程中發(fā)現(xiàn)河工臨時性開支的巨額增長，且出現(xiàn)了經(jīng)?；内厔?。可能他在開始抄錄這些資料時沒有注意到河工另案并不在歲出的統(tǒng)計范圍之內(nèi)，直至查閱了戶部山西司檔案才發(fā)現(xiàn)這個問題，是以在《石渠余紀》中著重申明。

　　京師官兵俸餉系指北京城內(nèi)的文武百官和京師八旗的俸祿和軍餉。出于統(tǒng)治的需要，清代的官員設(shè)置和兵力配比呈內(nèi)重外輕之勢，所以京師官兵俸餉的數(shù)額非常巨大——非一般外省可比。其中京師八旗官兵數(shù)額約為14萬余名，除甲米約187萬石外，每年還支出約700萬兩軍餉。京師地區(qū)的文官有約7000人，其俸祿未知。由于截曠等原因，每年由戶部發(fā)放的官兵俸餉數(shù)額不盡相同，以確證可查的道光二十九年、三十年和咸豐元年為例，分別是9400702兩零、9564059兩零、9569911兩零，三年平均為9511557兩零，也就是各年平均為950萬余兩。以此攤算道光末年的京師官兵俸餉，加上上述的河工大工經(jīng)費，制成表2。

表2　道光二十五至二十七年直省歲入實際剩余（單位：庫平兩）

　　注：“歲入”、“歲出”項出自廖文輝：《咸豐時期戶部銀庫收支問題再研究》，《近代史研究》2017年第1期，第142頁表1；“另案河工開支”項出自王慶云：《石渠余紀》卷3，第149頁；“賬面結(jié)余”、“合計歲入不敷”項為筆者自行計算得出。

　　從上表可以清晰地看出，僅另案河工開支的數(shù)額就已超過了賬面結(jié)余，再加上京師官兵俸餉，清政府直省歲入收不抵支的數(shù)額每年都超過1000萬兩，而道光二十五年分甚至已超過1300萬兩。1000萬兩無疑已是一個巨大的數(shù)額，清政府是如何填補的呢？筆者不揣冒昧，擬從兩個角度進行解釋：一是各直省的收支情況是否存在重復計算；二是戶部是否另有收入款項。

　　此前學界對于清政府歲入的理解多限于戶部留存的總體情況，于各省情況所知甚少，自無從知曉其來源與比例構(gòu)成。近年來，隨著中國社會科學院近代史研究所與經(jīng)濟研究所藏歲入清單的發(fā)掘與利用，學界得以進一步了解各年直省歲入細節(jié)。筆者此處選取近代史研究所檔案館藏《道光二十七年各直省錢糧出入清單》，分析道光末年的財政收支狀況。

　　該清單清楚地反映出清政府財政統(tǒng)計存在大額支出重復計算問題：其一，鹽課、關(guān)稅是清政府彌補河工等項的主要來源，數(shù)額達300萬兩左右。這部分錢款遠遠超過額定的歲修經(jīng)費，也就是說，至少其中部分——超過100萬兩系臨時性撥款，當系包含部分河工大工經(jīng)費。其二，甘肅兵餉等被重復計算約250萬兩。在安徽省地丁項下“撥給甘肅兵餉并漕項等銀”合計達75萬余兩，也就是說這筆款項在安徽省作為支出，而甘肅省也同樣作為支出。山東、山西地丁項下也存在同樣情況，數(shù)額約為200萬兩。即清人所謂“此撥彼銷”的重復核算。易而言之，各省關(guān)除用于本地開支之外，各省的節(jié)余款項與表1相比，應該多350萬兩左右。

　　接下來還有一個問題：戶部除各省地丁、鹽課、關(guān)稅剩余之外，是否還有其他直接納入戶部銀庫用于支放呢？現(xiàn)存戶部尚書孫瑞珍檔案中關(guān)于道光二十九年至咸豐元年“部庫應放數(shù)目”可為我們解決部分疑問：

　　查前項放過銀兩內(nèi)，除各省年例解部各款一百二十余萬兩及常捐、旗租、減平等銀二百余萬兩，其不敷銀兩由本部隨時奏請在于盈余省份地丁、鹽課、關(guān)稅、雜項銀內(nèi)指定款項數(shù)目撥解，并無定額。

如果將“各省年例解部各款”理解為各省正項撥解戶部銀庫款項，“常捐、旗租、減平等銀”則系另案所得。筆者在這里對后三項另案所得略做解釋。

　　“常捐”，是捐納/捐輸?shù)囊环N，與特捐相對，“凡文武貢監(jiān)、職銜封典或職官加級、紀錄等，均可依靠捐納取得，此系常捐，即常例捐納”。羅玉東根據(jù)戶部大進大出黃冊統(tǒng)計了道光二十至二十三、二十五、二十六、二十九年等7個年份的戶部銀庫捐納銀數(shù)，其數(shù)分別為：2492011、2069284、8945393、3815342、1493922、1738571、1072944?？梢园l(fā)現(xiàn)，因為鴉片戰(zhàn)爭的軍費和賠款（道光二十至二十三年）捐納數(shù)額較大，從200余萬兩一度猛增至近900萬兩，占戶部銀庫收入之比一度超過80%，而此后數(shù)額不斷下降，到1849年時僅略超100萬兩。也就是說，排除戰(zhàn)爭和河工等因素，在清政府推出特殊優(yōu)惠政策之外的常規(guī)捐納金額只有100多萬兩。況且有意捐納的人數(shù)難以驟然增加，在猛增之后當有回潮，不可一味將之視為財政擴張之源?！捌熳狻辈蝗敫魇∈杖耄芍彪`省和順天府在地丁之外征收，然后直接交給戶部銀庫，專為“分賞八旗兵丁之用”，其數(shù)大約為50萬兩。“減平”則系道光二十三年“戶部虧空案后”戶部單獨收取的款項。減平銀可能涉及兩個方面的款項，即京師放款減平、外省減平。前者每年60余萬兩，后者每年70余萬兩，均源于道光二十三年戶部虧空案。本文所云“減平”，當系京師放款減平。就筆者所見，外省減平款項解部不足，甚至從不解繳者頗多。至咸豐二年，拖欠不繳的數(shù)額達到了60余萬兩。以上三項合計250余萬兩，與孫瑞珍所記大致相符。

　　關(guān)于河工銀兩，還有一些特殊情況。每年所謂的大工部分，雖然是戶部直接撥款，但事后有追查、有賠補，即所謂“歷屆銷六賠四舊章”，其含義為：大工所需，各相關(guān)河工官員要按照四成勒限追賠。以王慶云所稱“另案之工，每年東河二百萬兩，南河三百萬兩”，每年河工官員所賠近200萬兩。這些賠繳銀兩應系直接交給戶部，且時限頗緊。也就是所謂每年500萬兩的“河工另案”大致可以追賠回200萬兩左右。

　　另外，戶部的寶泉局、工部寶源局還在北京鑄造制錢，“寶泉局……歲出錢百十三萬串，閏加四萬串。寶源局……歲出錢五十三萬串，閏加四萬串各有奇”。二者合計為166—174萬串，寶泉局被用于搭放京俸，寶源局的制錢很可能“盡數(shù)報解戶部，搭放兵餉”。

　　綜上所述，就筆者所見資料，前述1000萬兩的“財政赤字”其實有800余萬兩（包括重復核算的350萬兩，常捐、旗租、減平三項約250萬兩，河工大工賠補200萬兩）白銀和166萬串以上的制錢可以抵充，若以一串制錢合1兩白銀，則未知部分為50萬兩左右。收支大體可平衡，與當時戶部官員記述的“一歲正供，入當敷出”相符。

　　筆者以為，這個時期清政府的窘境并不在于收不抵支，而是在于僅敷平衡。這對于清政府的財政是同樣致命的，因為這樣就無法產(chǎn)生節(jié)余，無法增加庫儲，自也無法積累財力、物力以備不時之需。這樣的局面若在承平之時或可多支撐一段時間，而不幸的是清政府即將面臨一場前所未有的漫長的天災人禍。

三、窘境之二：1850年后的巨額開支

　　如果說咸豐初年清政府收支尚且可以大致相抵，那么河工與軍費這兩項大額另案支出已足以讓清政府的財政陷于崩潰。1851年1月11日金田起義爆發(fā)，隨后兩年間太平軍轉(zhuǎn)戰(zhàn)桂、湘、鄂、皖、贛五省，并于1853年3月19日攻入南京城。其間，清政府不僅產(chǎn)生了巨額的前線軍餉，相鄰各省也奏銷了大量的防堵經(jīng)費。1851年9月黃河在徐州豐縣決口，河水吞沒了豐縣、沛縣、邳州、銅山、宿遷等處大量土地，史稱“豐北漫口”。由于救災不及時，漫口延續(xù)多年，還引發(fā)了農(nóng)民起義。

　　咸豐二年三月，王慶云在日記中說：“部庫月支雖巨，然隨時摒擋，亦可敷衍。其如粵事、河工，尚無底止，斯真無能為役?！本唧w來說，咸豐初年的清政府財政情況可謂雪上加霜，以河工為例，自咸豐元年八月十九日“豐北漫口以后各奏案，大工四百五十萬，而歲料之百二十萬，大汛之百五十萬，仍不能節(jié)省。今塞決之效無聞，請帑之章將至。計今歲南河工用，總在千萬以上矣”。事實上，咸豐初年的例外開支非常多，咸豐二年下半年，王慶云記云：

　　北檔房開軍需總單，廣西千一百四十萬，湖南三百九十萬，湖北四十五萬，防堵。貴州二十萬。防堵。截至本月已費一千六百萬。

　　北檔房以近三年部庫放款，并例外用度清單來。蓋意外之需已二千二百余萬，度支安得不困。

以上都是零星記載，只是讓我們了解戶部開支的不斷增加以及戶部官員的憂心忡忡。在孫瑞珍的檔案里，則記載了道光三十年至咸豐二年三年時間內(nèi)清政府例外開支的大體規(guī)模：廣西軍需1124.7萬、湖南軍需418.7萬、廣東軍需190萬、湖北防堵銀45萬、貴州防堵銀20萬、江西防堵銀10萬、南河豐工銀450萬，七項合計約為2258萬兩。表面上看，情況似乎仍不是特別嚴重：“內(nèi)除奉旨發(fā)給內(nèi)帑銀二百萬兩外，其余銀兩在于各省各款及捐輸銀內(nèi)撥給?！迸c嚴峻的實際之間差別極大。參照《黃冊》有關(guān)內(nèi)容及相關(guān)研究，可知到道光三十年底，戶部銀庫實存僅8440963余兩。以上例外支出總數(shù)，即使去除豐工銀，也遠遠超出歷年庫儲，戶部只能以騰挪之術(shù)供應前線。

　　到咸豐三年，隨著江寧、揚州等江南重要城市被太平軍攻克，三月十五日的上諭中描述了當時令人心驚的財政狀態(tài)：河道總督已幾無銀兩撥付河工，“河庫現(xiàn)銀僅敷十數(shù)日支放”；各省協(xié)撥江南大營的銀兩“一無解到”，結(jié)果是“各路軍營停兵待餉”。最后朝廷的應對之策是：讓奉撥各省“趕緊起解。即或道路梗阻，亦令設(shè)法繞道趲行”，并稱：“儻有藉詞稽延，或擅自截留，即令沿途督撫據(jù)實參奏。”這份上諭透露出的信息是：如果說此前偶爾有戶部下達撥款指令，地方無法撥付的情形，那么這個時期則出現(xiàn)了各省大面積無法撥付的狀況。易而言之，庫儲告罄、騰挪無術(shù)，清政府出現(xiàn)了整體性無法應付戰(zhàn)爭撥款局面。

　　從王慶云的筆記中，大致可知清政府的焦灼：中樞除盡力彌縫外，其關(guān)注點主要在于裁兵和行鈔、鑄大錢、折漕，短時間內(nèi)仍無法改變無款可籌的被動局面。對于既有財政局面，戶部不敢輕易動作，以維持體制為上；對于某些官員大力改變的企圖，仍持排斥的態(tài)度。

　　三個月后的咸豐三年六月十六日，戶部由祁寯藻領(lǐng)銜上奏，向咸豐帝坦言：

　　自廣西用兵以來，迄今三載，經(jīng)臣部奏撥軍餉及各部截留籌解，已至二千九百六十三萬余兩，移緩就急，提后備前，羅掘之方，實已無微不盡?！耍ㄖ傅囟　Ⅺ}課、關(guān)稅——引者注）皆常年所指為例撥者，今已盡供軍需，猶虞不足，于是約征不可恃，乃借助于捐輸，捐輸不可待［恃］，乃乞恩于內(nèi)帑?！F(xiàn)在戶部銀庫截至本月十二日止，正項待支銀二十二萬七千余兩，七月份應發(fā)兵餉尚多不敷。臣等……從未見窘迫情形竟有至于今日者。

戶部在此折中承認財政已無力繼續(xù)支撐如此龐大的戰(zhàn)事：截至咸豐三年六月前，軍餉直接開支已達2963萬兩，而主要收入（包括地丁、鹽課、關(guān)稅、捐納）都急劇減少，新稅源一時無法開拓，以致連內(nèi)帑都已多次動用。提出的解決辦法只有兩個：“將江南三城依限克復”，將戰(zhàn)事縮?。弧皩⒕┏乾F(xiàn)行之官銀票，按應撥餉銀酌定成數(shù)，發(fā)交各路糧臺抵銀支放?！毕特S帝顯然非常重視，當天就為此發(fā)出兩份上諭，而且是密諭——“戶部原折抄給密看，勿庸宣示”。一份是給前線的琦善、雷以、向榮、許乃釗等人：

　　著琦善、向榮等仍遵疊次嚴旨期限，迅圖克復三城。倘再觀望不前，朕惟執(zhí)法從事，決不寬待。

此諭以六百里加急送出。咸豐帝可能是覺得戰(zhàn)事若再拖延，僅后勤就能讓前線崩潰，所以做出了如上要求。他和中樞群臣當然也明白，不能把全局寄托在前線戰(zhàn)事的萬一之得，于是又同時發(fā)出了第二份諭旨。

　　第二份上諭是給各直省督撫，以五百里加急送出：

　　特再申諭各直省督撫大吏，其就本省地方情形，力籌濟急之策，權(quán)宜變通，其勢不得不然，惟須得人經(jīng)理，自有實效，豈可坐等大局渙散，一籌莫展？戶部現(xiàn)行之官銀票，招商分設(shè)官錢鋪，俾官兵領(lǐng)票易錢，并購買銅斤，添爐鼓鑄制錢之外，以為票本，京師試行，頗有實際，已飭戶部妥議章程，迅速通行各省辦理。

顯然，清政府在羅掘俱窮的局面下，希望借助行鈔、鑄大錢在金融方面有所突破，改變困窘的局面。

　　綜上所述，至咸豐三年中，清政府的正項收入和庫儲已無力維持龐大的戰(zhàn)爭開支，騰挪之術(shù)已窮，既有財政體系無可維持，財政改革被迫啟動。

四、十字路口之一：從商稅到厘金

　　于道光、咸豐交接之際的政局，時人的認知是：“近日紀綱不振，外則壞于夷務，內(nèi)則壞于庫案，刑政紊淆，號令遂至沮格?！闭J識到問題的存在并不等于能下定決心進行變革。就清政府而言，變革的動力至此仍顯不足：“周大寇述壽陽言，今日之事，窮一分才變一分，此當國者閱歷深到之言。然所慮是窮到十分才變?nèi)?，甚且并三分亦不肯變也。”咸豐元年，戶部尚書孫瑞珍的一段話大致能代表當時戶部、甚至整個官僚體系對度支問題的基本思想：

　　國家量入為出、制用舊章原屬有盈無絀。今年因銀價昂貴，歲入之數(shù)不能如額，年年常此減少，積少成多遂至一切支放皆行竭蹶。當此入項短缺之日，又值出項繁多之時，此辦理之所以掣肘也。為今之計，若為有另外加增之項不足以供接濟，然非有節(jié)省之費亦無術(shù)可以加增。且以節(jié)省為加增，必其事曾經(jīng)辦過、著有成效方可仿照而行，有益無損。

他們認識到銀貴錢賤造成的經(jīng)濟、財政困局，希望能通過開源節(jié)流扭轉(zhuǎn)局面，但措施仍偏向保守：“必其事曾經(jīng)辦過、著有成效方可仿照而行，有益無損”，不愿嘗試新的辦法，使得財政改革的有力措施難以出臺?？傮w而言，清政府當時的思路仍局限于整理財政，而非改革財政。其理由不外祖宗之法不可輕易變動，或“利不百不變法”。除了傳統(tǒng)的理財之法，如加強考核，努力完成定額；核實支出，減少不必要開支；一些臨時性的措施也被提出，如漕糧海運、漕糧折色征收（即折漕）、預征錢糧等。這一時期有兩個新思路值得重點考察：對商業(yè)征稅、改革錢鈔，二者影響了此后半個多世紀清政府的財政運作。

　　清代前期的財政收入以農(nóng)業(yè)稅為主，商業(yè)性稅收主要涉及關(guān)稅和部分雜稅（除粵、閩、浙、江四海關(guān)征收國際貿(mào)易稅外，其余戶關(guān)和工關(guān)的稅收性質(zhì)實為國內(nèi)通過稅，雜稅中的部分稅種為營業(yè)稅——如牙稅等）。鴉片戰(zhàn)爭前，清政府內(nèi)部和士大夫階層極少有人考慮進一步擴大工商業(yè)方面的稅收。這背后既有不輕易改變“祖制”的傳統(tǒng)因素，也有此前收支基本平衡、無需多增收入的因素。鴉片戰(zhàn)爭后，因為支出的增加和地丁等收入下降等原因，收支出現(xiàn)了不平衡。一些比較敏銳的官員注意到了這種新變化，開始將增加收入的方法瞄準了征收商業(yè)稅。

　　以王慶云為例。他認為：“自來國用不足，莫不加賦于民……而農(nóng)民上供遂成偏重。今商賈擁資千萬，但使家不置田，即一絲一粟未嘗上納。同此踐土食毛，可謂不均。若取商賈之有余……裕國阜民，端在于此。”在此之前，戶部尚書禧恩也曾上折，認為商稅很重要，奏請征收商稅，他的規(guī)劃比較簡單：“當鋪、銀號、錢局、糧棧、布莊、綢緞、百貨于什一余利之中，征其十分之一，以成本計之，則萬取百，千取十。”即征收利潤的10%。在這些討論中，筆者注意到的一點是：商稅征收的正當性、合理性始終沒有得到很好的論證，反而是更多地去論證征收方式。這成為日后商業(yè)稅征收失敗的致命隱患。

　　戶部對商稅的討論其實較早。在咸豐元年十二月之前，各堂官已就此進行過數(shù)次討論，只是具體的征收辦法未定。清政府各官員真正開始重視商業(yè)稅，并集中商討此事則要到咸豐二年底至三年初。咸豐二年底，戶部開始起草關(guān)于征收鋪租的奏稿。此事甚至驚動了咸豐帝，于召對大臣時詳細詢問此事的可行性。咸豐三年正月又有布彥泰、德瑛等奏請酌收商稅。王慶云在見到奏折后頗為興奮，以為：“自康熙五十年丁歸地糧之后，農(nóng)民偏苦百有余年。今日以貿(mào)遷之有余，佐地利之不足，情理與運會合，變法之機，或在于是?！钡逭饲拔唇?jīng)任何輿論宣傳，戶部更沒有考慮商人和市面的情況，遑論與商界進行溝通，加之奏折內(nèi)容外泄，外間以訛傳訛，引起了京城市面的恐慌。

　　由于市面的動蕩以及一些官員奏請停止征收商稅，二月十六日，咸豐帝發(fā)布上諭，宣布有關(guān)征收商稅的奏請“均著毋庸置議”。這份上諭的出臺非常匆忙，甚至連戶部官員也不知曉。我們無從得知咸豐帝何以匆匆出臺這個命令，但無論如何已經(jīng)封死了戶部通過商業(yè)稅解決財政危機的可能性。制度性的突破只能通過另一個層面實現(xiàn)。

　　事實上，清政府在中樞層面否決征收商業(yè)稅固然容易，因為中樞大員們需遵守皇朝官僚體系內(nèi)部的程序，不能在短時間內(nèi)出爾反爾，但到了糧餉難續(xù)的基層和前線，采用何種征稅辦法、對何種經(jīng)濟主體進行征稅已經(jīng)并不重要，重要的是能獲得財物以供軍需之用。雷以此前長期任職于京師，應是考慮到了中樞對商業(yè)稅的基本態(tài)度，于咸豐三年九月在揚州城附近的仙女廟抽收厘金時，沒有直接稱“征”或“抽”，而是稱“捐”。關(guān)于厘金的創(chuàng)設(shè)，需要特別注意兩份奏折，一份是雷以于咸豐四年三月十八日自行上奏的“奏陳商賈捐厘助餉業(yè)有成效請予推廣折”，一份是同年十一月十六日勝保上奏的“奏請飭統(tǒng)兵大臣督撫仿照雷以辦理抽厘濟餉片”。

　　在第一份奏折中，雷以已顯示出與政府觀點的區(qū)別，即不再拘泥于修修補補，而是認為財政已經(jīng)到了必須突破條條框框的時候。他非常清楚清政府面臨的財政困境，在奏折里點明了原有財政收入已不足以供應戰(zhàn)事所需：“國家經(jīng)費有常，入少出多，勢必日形支絀”；前線此前推行的捐納也不可持久，勸捐“特為時既久，精力已竭，誠恐未能源源接濟”；而商戶進行捐厘是一種可行的辦法，且不會引起反彈：“捐厘之法，亦即古人征末之微意，而變通行之。入少則捐少，入多則捐多，均視其買賣所入為斷，絕不強民以所難”，“計自去歲九月至今（三月）……數(shù)月以來商民相安，如同無事”。在奏折最后，他還提議將這個辦法推廣到江蘇其他地方，“分委廉明公正之員，會同各該府州縣，于城市市集之各大行鋪戶照臣所擬捐厘章程，一律勸辦”。

　　此折上奏不久，咸豐四年三月二十四日隨折發(fā)出上諭： 

　　茲據(jù)雷以所奏捐厘章程，系于勸諭捐輸之中，設(shè)法變通，以冀眾擎易舉。據(jù)稱里下河一帶，辦有成效。其余各州縣情形，想復不甚相遠。……若事屬可行，即督飭所屬勸諭紳董籌辦。其有應行變通之處，亦須悉心斟酌。總期于事有濟，亦不致滋擾累，方為妥善。

想來與一年前否定商稅有關(guān)，中樞不愿承擔推廣之責，將主動權(quán)交給了在前線的兩江總督怡良、江蘇巡撫許乃釗和江南河道總督楊以增。筆者未見三人的回復，但從后來勝保的奏片來看，三人雖也面臨著巨大的財政壓力，但仍未推行此事。在揚州前線統(tǒng)兵的欽差大臣勝保被迫于十一月十六日再次就厘金問題上奏：

　　（抽厘助餉）行于用兵各省，可助軍糈，推行于各省，更多利益。況商捐商辦，弊混難生，利中取厘，無傷于本?！煞裾堉硷喯赂髀方y(tǒng)兵大臣，會同本省、鄰省各督撫、都統(tǒng)、地方官并公正紳董，仿照雷以及泰州公局勸諭章程，悉心籌辦？

勝保深受前線軍餉不足的困擾，也看到抽厘帶來的巨大利益，卻苦于無法得到督撫的支持，于是奏請在各省施行厘捐。此折得到批準，此后厘金開始逐步推行于全國。

　　當厘金作為一種稅基更廣泛、稅率更靈活、奏銷更不受中樞監(jiān)控的商業(yè)稅種出現(xiàn)之后，在數(shù)年時間里迅速推廣到各個省份。但中樞仍拘泥于咸豐二年的討論，不愿承認其合法地位。結(jié)果就是，厘金一直處于一種“名不正言不順”的尷尬地位，加之受到種種攻擊，終無法成為正式稅種。終清一代，盡管同為商業(yè)稅的關(guān)稅（常稅和洋稅）也有種種弊政，但無人議及裁撤，而厘金始終不斷受到批評——雖然督撫們以沉默的方式堅持了下來。此種情形當與厘金初始時沒有獲得商業(yè)稅的正式名義有極大的關(guān)系。

　　商業(yè)稅推行失敗、厘金的“猶遮半面”，其結(jié)果就是清政府在此后一直受困于稅源不足。即使新政時期各地陸續(xù)對商業(yè)各環(huán)節(jié)進行了稅費的征收，但多名不正言不順，且中間環(huán)節(jié)和征稅成本過高，不僅數(shù)額不大，還使得政府飽受詬病。

五、十字路口之二：錢、鈔改革

　　清初也實行過一段時間的紙鈔，因此紙幣對于清朝官員而言并不陌生。到咸豐三年財政極度緊張之時，官員們不約而同開始考慮用金融手段解決財政困難。王慶云認為：“今日國家利權(quán)與度支生路，全視錢法之經(jīng)理得宜?！辫b于行鈔和鑄大錢二者的路徑、結(jié)果不同，以下分別論述。

　　鑄大錢的奏請頗早，早在王茂蔭咸豐元年九月上“條議鈔法折”之前，京師內(nèi)外的很多官員已經(jīng)關(guān)注銀錢問題，王慶云在道光二十八年就有《鑄大錢條議》。但這個時期鑄大錢的目的主要在于改善當時銀貴錢賤的問題。咸豐二年后中外再提鑄大錢時,目的發(fā)生了改變，各位上折的官員討論的已經(jīng)轉(zhuǎn)向如何以此“開辟財源，籌措餉需，彌補財政之不足”。目的的轉(zhuǎn)變也影響到了其政策，即不顧忌可能造成的通貨膨脹和貨幣貶值。若按照時間排列，我們大致可以發(fā)現(xiàn)，早期的很多奏請鑄大錢者多有顧忌，或者說是堅持鑄大錢的基本原則，即“足銅本”、“加錢工”、“搭放”、“搭收”。后來，這些基本原則在執(zhí)行時都被放棄，只是一味強調(diào)“票面價值”。其結(jié)果自是陷入困境。我們在此以恒春的奏折為例，分析鑄大錢從上奏到戶部執(zhí)行的過程。

　　大理寺卿恒春于咸豐三年二月十二日奏請鑄造當五、當十至當百的精制大錢，并請允許大錢隨意流通，“每月搭放兵餉、工費等錢及戶部支放各項銀兩酌量配發(fā),與制錢相權(quán)而行。所有關(guān)稅、契稅暨入官各項咸使銀錢并交，即以大錢與制錢兼收。上下流通即無不便之患”。

　　此折下戶部議覆，戶部各堂官也多以為然，隨即在議覆折中稱“擬請旨派令大理寺卿恒春會同臣部，于應議原奏三條面加考訂，熟商妥辦，庶幾酌盈劑虛，行之有效，藉錢之有余，補銀之不足，于經(jīng)費不無裨益”。恒春隨即來到戶部，與戶部官員商討鑄大錢的各細節(jié)。在自二月二十六日起的數(shù)次討論中，恒春與戶部官員在諸多細節(jié)問題上意見參差，幾經(jīng)磋商之后，戶部又遲遲不愿上奏，至四月二十九日方上奏加鑄大錢及當十大錢式樣：“寶泉局稟稱：重一錢之制錢并重六錢之當十大錢業(yè)經(jīng)鑄就?！院竺X照式一律鼓鑄……其當十大錢鑄造足數(shù)，即于放錢各款內(nèi)按數(shù)分配制錢搭放，并許民間以此項大錢完納地丁稅課。以節(jié)銅斤而便民用，俾大錢日益流通?！?/span>

　　事情至此，除了還需確定其他當十、當百大錢的式樣外，鑄大錢的行動似乎可以告一段落。但激進的提議接踵而至，到七月初九又有舒精阿奏請“添鑄當五百、當千大錢”。在他看來，既然當十、當五十的大錢可以施行，當五百、當千的大錢也同樣可以。也許是受這種名義貨幣理論影響，咸豐帝看到奏折后沒有覺得荒謬，而是要求“戶部妥議具奏”。在種種激進的奏請之下，寶泉局到咸豐三年十一月鑄成了當五、當十、當五十、當百、當五百、當千六種大錢。另外，因為銅的不足，清政府還發(fā)行了數(shù)種不同面值的鐵錢、鉛錢。貨幣種類的增加也意味著民間貨幣認知的復雜化和交易成本的增加，鑄錢成本的下降也就意味著盜鑄概率的增加。新貨幣驟然出現(xiàn)，面值大額化，導致大錢在市面的貶值成為必然。到推行近一年后的咸豐四年十月十五日，有人奏稱：“其大錢行市，始而每吊價值五六百文，后則日甚一日，每吊只值三百余文，今則竟無行市矣”。此說自有夸張之處，而此時清政府若能減量發(fā)行，鑄幣精良，上下流通則尚可維持。但事實上除了盜鑄私鑄的巨大沖擊，最為糟糕的是，地方政府（如順天、直隸、山東、山西等處）竟然在民眾繳納稅款時，“勒索挑剔，不肯收納?！边@就使大錢陷入發(fā)行—貶值—民眾拒收—官府拒納—再貶值的惡性循環(huán)。

　　行鈔法大致包括兩個方面，即錢鈔/錢票/寶鈔和銀鈔/銀票。錢鈔原本在市面（京師和外?。┥弦延辛魍?，錢鈔的施行大抵也是以此為依據(jù)，認為商人既可使用，政府也可發(fā)行。鑒于錢鈔發(fā)行數(shù)額不大，社會影響也較弱，本文于此暫不做討論。銀鈔以往研究也較為深入，筆者在此主要討論其理論與實施中的技術(shù)手段。

　　銀鈔的流通在宋元明時期即已存在，清初也曾發(fā)行。因此，以金融改善財政的思路很快轉(zhuǎn)到發(fā)行銀鈔上。王茂蔭在咸豐元年的《條議鈔法折》中闡述銀鈔的益處：“鈔法之行之自上，原不強民。然利輕赍與行遠，無成色與重輕，較之金銀，于民為便?！谐肘n至者，或作交錢糧，或兌換銀錢，均即如數(shù)兌交?！憋@然，王茂蔭在認識到鈔法危害的同時——他列出了行鈔的10種弊端，也知曉鈔法對貿(mào)易和民生的巨大益處，從理論角度論證了銀鈔發(fā)行的合理性。但他認知中的銀鈔是一種可兌換貨幣，這就意味著政府需要有大量的貴金屬儲備，因此他的提議非常小心謹慎，只是說“部中每歲制鈔十萬”。這種提議在承平時期或許可行，但當政府將其視為解決財政困境的手段時，十萬兩不過是杯水車薪，必定難以接受，遭到駁斥自在情理之中。

　　戶部在咸豐二年十二月的奏議中避而不談貨幣理論，只云：“京師錢票流通，就其法而擴充之，民以習見而相安，事以推行而盡利?！庇趦稉Q與否則云：“于京城內(nèi)外招商設(shè)立官銀錢號三所，每所由庫發(fā)給成本銀兩。再將戶工兩局每月交庫卯錢，由銀庫均勻分給官號，令其與民間鋪戶銀錢互相交易?！憋@然也將其視為可兌換貨幣。此折因為很多細節(jié)考慮不足而受阻。到了商稅無法推行的咸豐三年二月，匆匆出臺的《試行官票擬訂章程十八條》中仍堅持“凡各衙門領(lǐng)到官票，赴銀錢號兌換銀錢者，或換現(xiàn)銀，或換現(xiàn)錢，或換錢票，均照票上所開平色照數(shù)付銀，暨按本日市價還給錢文錢票，毋許克扣”。銀鈔性質(zhì)的變化發(fā)生在七月二十一日的《奏定推行官票章程》，其中提及各省“不準以銀票搭解戶部”；到十一月的《寶鈔章程》，則干脆不再提及兌換問題。我們從市面的反應也可一窺其兌換與否造成的影響。

　　咸豐三年九月初二日，給事中英綬稱：“乃近日部發(fā)俸銀官票約六七萬兩，初出之時商民爭購。旋因官鋪倡言戶部無本不肯收換，于是市廛觀望，收者漸稀?！倨睅壮蓮U紙。”戶部急功近利地將銀鈔變?yōu)椴豢蓛稉Q貨幣的政策引起了巨大反彈。九月十八日綿愉的奏折倒是提及了他們的貨幣理論：

　　有銀票以便出納，必須有錢鈔以利通行?！意n法系歷代已行之政，并非易事創(chuàng)舉。擬請明頒諭旨，宣示中外，繼自今京師以及各直省，由部頒行銀票錢鈔，俾文武官員軍民人等，咸知銀票即是實銀，錢鈔即是制錢，上下一律流通，其錢鈔民間日用周轉(zhuǎn)行使，并準完納地丁錢糧、鹽關(guān)稅課，及一切交官等項。至京外各庫搭收搭放，隨核定成數(shù)，務令出入均平，至多以五成為率。

　　同日發(fā)布的上諭也持相同說法。此前學界多認為錢鈔的不可兌換性是造成行鈔失敗的主因，但我們今天所接觸的貨幣大抵都是不可兌換貨幣，這就讓我們思考：未必僅僅是因為不可兌換造成銀鈔發(fā)行的崩潰，中間的技術(shù)手段是否也造成了巨大的負面影響。

　　從事后的檢討而言，在發(fā)鈔的過程中有一些技術(shù)手段頗有不足。所謂技術(shù)手段不外是以下各個環(huán)節(jié)的具體實施：鈔幣設(shè)計、印鈔、發(fā)放、流通、回收。前輩學者在后三個環(huán)節(jié)已經(jīng)有較好的研究，本文著眼于前兩個環(huán)節(jié)。

　　在銀票設(shè)計的環(huán)節(jié)，清政府不僅屢次變動，而且設(shè)計得過于復雜。在咸豐三年二月十七日的《試行官票擬訂章程十八條》中銀票分為四種，“一兩、五兩、十兩、五十兩，均系二兩京平，準作足色。其式定為二等：一兩與五兩同，十兩與五十兩同”；其數(shù)額為“以十二萬為準”；其票面設(shè)計極為復雜，“每張中間銀數(shù)上蓋用圖記。右邊印格外，寬留二寸，編號記數(shù)，騎縫蓋用戶部堂印，裁下以為票根。左邊于簿上記號，騎縫蓋用關(guān)防，并由官票所添用花押。票四圍用龍水紋，上橫書戶部官票四字，兼用滿漢字樣。中書準二兩平足色銀若干兩。左書咸豐某年月日，右書某字第幾號。下留四分之一，小楷細書法律于上，銅板鐫成，靛花刷印。鑄關(guān)防圖記，俱用滿漢篆文?！?/span>

　　到了最后定稿的七月二十一日《奏定官票章程》中，擬訂外省用的銀鈔分為“一兩、三兩、五兩、十兩、五十兩”五種；其數(shù)額為“貳百萬兩”；其票面設(shè)計又分為糧臺票張和藩庫票張兩種，每種都不同編號，前者“將一兩票編為仁字號，三兩票編為義字號，五兩票編為禮字號，十兩票編為智字號，五十兩票編為信字號，仍于票面加用糧臺兩字紅戳，與藩庫發(fā)行之票各歸各項”，后者“各按省名加用紅戳，仍于千字文內(nèi)除上半本留為京票編號之用，即接用宮字為一兩票號，殿字為三兩票號，盤字為五兩票號，郁字為十兩票號，樓字為五十兩票號。本年各省票號同此五字，下年以次遞推”。

　　在印鈔印制的環(huán)節(jié)，也同樣過于復雜并不合用。京師所用銀票用“高麗苔箋”，外省銀票用“高麗紙”。銀票的大小也超出了一般人方便使用的程度，“一兩與五兩者長八寸、寬五寸，十兩與五十兩者長一尺、寬六寸?！便y票所用關(guān)防由禮部鑄造，而印制所用銅板要由內(nèi)務府鑄造，因此與戶部三方之間多有掣肘。例如戶部于二月得到朱批后即急于印制銀鈔，但“票版鐫銅，造辦處不任其事；官錢票版亦未造起。諸事掣肘如此”。

　　戶部在設(shè)計時，即將外省銀票與京師銀票相區(qū)別，不僅在紙張方面，而且在票面方面都作了區(qū)別：除了京票的1、5、10、50，不知為何還多出了3兩的面額；京票加蓋戶部官票所紅戳，外省銀票加蓋糧臺或藩司的紅戳。除了可能便于勾稽/審核之外，其實給自己和使用者造成了諸多的麻煩。各省對銀票反應并不積極，甚至有抵制行為。

　　與鑄大錢由各省自行其事不同，戶部顯然比較小心，將銀票的印制緊緊控制在自己手中。但在當時的通訊條件下，一旦發(fā)出，戶部即無法掌控。從數(shù)額的角度，清政府在咸豐十年停止發(fā)行并清理時，統(tǒng)計的結(jié)果是“已造寶鈔二千四百余萬串，已掣字之寶鈔，約計八百余萬串，已造銀票約計九百余萬串，已掣字銀票一百九十余萬兩”。未掣字的為空鈔，掣字的也未必投入流通，即使掣字的全部算做實鈔，以2串∶1兩計算，加上銀票，也不過600萬兩左右，僅為平時半年多的京師俸餉額，實不為多，似不可稱之為“濫發(fā)”。因此，我們需要從其他角度考慮發(fā)鈔失敗的原因。

　　湯象龍曾對清政府金融改革的失敗原因進行了總結(jié)：理論基礎(chǔ)錯誤；施行中缺點很多，如錢鈔制度過于復雜，發(fā)行數(shù)額過大，工本過于節(jié)省導致私鑄泛濫等。筆者以為，還有一些問題值得指出：如理論上，各官員對于大錢和鈔法的理論認識不足是導致其無法順利實施，并在遭遇挫折后退讓的主觀原因；在實施過程中，其實大錢和錢鈔經(jīng)過多次貶值后已有逐步被接受的跡象，甚至鐵錢在山西的推行也效果不錯。戶部事務繁雜，而金融方面更是首次推行，錯誤在所難免。最后的失敗原因還是得從細節(jié)的諸多失誤導致反彈，理論的錯誤導致反彈之后無法堅持的角度去考慮。

　　關(guān)于錢鈔改革的失敗，還需要從當時的社會和政治背景去考慮。自1853年3月占領(lǐng)南京之后，太平軍隨即展開北伐，于10月逼近天津，京師震蕩。此后雖然敗退并被優(yōu)勢清軍包圍，但仍堅持至1855年6月。即使普通百姓未必傾向太平軍，但一支敵對勢力的軍隊逼近“首善之區(qū)”，無疑會使清政府的公信力受到質(zhì)疑。匆忙之間推行的大錢和紙鈔相比于制錢和白銀，缺乏自身價值，更需要政府的信用和公信力。其混亂和最終的失敗自也在情理之中。

　　戶部鑄大錢、行鈔失敗的影響幾乎貫穿整個晚清：自此之后，戶部喪失了大部分原本可以獲得的鑄幣稅；自此之后，中國社會長期受貨幣供應不足的困擾，以致金融控制權(quán)由民間資本尤其是外資銀行所主導；自此之后，中國的幣制進一步紊亂（當十、當五大錢以及錢票尚在流通），給社會經(jīng)濟造成諸多負面影響。

結(jié)語

　　發(fā)生在道光末年的第一次鴉片戰(zhàn)爭和戶部銀庫虧空案都對清政府的財政構(gòu)成了一定的沖擊，但影響有限。真正導致其財政困局的還是因為收支的危險平衡：正項收入為4000萬兩左右，政府開支額大約4500萬兩，需要動用各種閑雜款項（包括捐納）方能維持基本的平衡。

　　勉強以收抵支的財政格局，面對勃然而興的太平天國運動，自不免捉襟見肘。僅起義爆發(fā)后數(shù)月，清政府即面臨無款可撥的尷尬境地，王慶云不由哀嘆：“粵東奏籌撥西省軍需并廷寄藩關(guān)各庫均已無可籌撥。軍興而支絀至此，為之奈何？”

　　雪上加霜的是，疆臣與領(lǐng)兵大員們各有打算：“天下度支，只有此數(shù)，有余不足，全在挹彼注茲。自軍興以來，奉撥之款紛紛奏請改撥。其中固有實在支絀者，亦有豫占地步、借詞諉卸者，更不免有名存實亡、扶同掩飾者。山東本年三次籌備，動給銀七十五萬兩，今又請改撥甘黔兵餉百十四萬兩。真可謂不情之請?！闭{(diào)控能力的下降導致原本可以劃撥的款項成為無著的款。戶部只能寬為籌款；地方則以本地為出發(fā)點考慮撥款與否，甚至截留經(jīng)過本省的外省協(xié)撥款項；戶部又進一步拓寬撥款口徑。這就陷入了一個惡性循環(huán)之中。

　　作為大學士管理戶部事務大臣的祁寯藻曾在一首詩中自陳：“獨愧計臣心力竭”。后世的學者對當時的戶部官員多有非議，但綜合材料來看，度支部門應該算是竭盡全力去完成籌集糧餉的任務，戶部官員的職業(yè)操守或能力也有值得肯定之處。如王慶云曾說戶部漢尚書孫瑞珍：“孫大農(nóng)咯血在假，與談公事，亦娓娓忘倦，可以為難矣”。滿尚書禧恩，“迨時事日棘，不敢以病軀求退，盡瘁以正命”；接任禧恩的文慶，也是一位有度量、有學識的滿洲官員；而王慶云更是被后世稱為晚清最重要的“度支能臣”之一。

　　雖然如此，但戶部官員的努力多是在原有框架下的修補，是一種裱糊而已。其效果，自可從地方大員們的諸多埋怨見其不如人意之處。

　　筆者以為，從后世的角度，可從多個角度檢討其舉措的不足。首先是在稅收理論和金融理論上。農(nóng)業(yè)稅、商業(yè)稅和直接稅是近代國家財政的主要收入來源。直接稅的征收涉及更多社會理論和社會控制手段，姑且不論。中國傳統(tǒng)社會以農(nóng)立國，稅收也立足于此。商業(yè)稅的征收一直處于弱勢，以致無法從理論上尋找其征稅的合理性，以后世承認的商業(yè)稅之一關(guān)稅為例，清政府常常宣稱其設(shè)置的目的在于“設(shè)關(guān)以寓譏察，非專為與商賈較量錙銖”。禧恩、王慶云等人雖然支持、提議征收商稅，但在理論上也只是認為農(nóng)商二者的征稅不均，或者是直接認為其可為稅源，并未從征稅的合理性、公平性角度探討，以致在咸豐三年上折、討論時仍心有忐忑，“征商于關(guān)稅之外，本非仁政。然稽本朝之故事，察農(nóng)商之苦樂，權(quán)出入之盈虛，似亦在當行之列?！倍惿形凑?，主事者之氣已餒。在鑄大錢、行鈔法的問題上也大抵如此，罕有人去討論鑄大錢的必要性、合理性，只是解釋鑄大錢的可行性。銀兩與錢文之間1∶1000的比價，造成中等數(shù)額交易的極度不便，例如幾百文的交易額，僅是點數(shù)就是一個大麻煩，更何況還有巨大重量造成的運輸/攜帶不便。而這一點卻極少有士大夫進行論述，他們大多從銅不足、銅本過高等角度進行論述。

　　其次是他們的技術(shù)手段。筆者以為存在諸多值得商榷之處：征商原本是一個重要的擴展稅源方向，戶部也經(jīng)過了諸多籌備，但商稅的討論泄露于外界，引起市面的恐慌，并進而使商稅的出臺功虧一簣；由地方發(fā)起的厘金卻一直沒有給予正式的名義，更沒有將之擴展到商業(yè)的各環(huán)節(jié)，使得清政府即使在所謂“同光中興”時期依舊處于財政窘迫的狀態(tài)；錢鈔改革過程中，大錢和紙鈔的繳稅多受刁難，使得新幣（包括大錢和紙鈔）無法得到市場主體的信任，隨著信用的不斷降低，新幣勉強運行數(shù)年后被迫退出了市場，其惡劣的后果是直至清末新政初期，仍不敢發(fā)布政府背書的紙幣，大大限制了國家的金融控制能力和財政擴張能力。

　　再次是對財政支出的控制能力偏弱。西方近代國家多以預決算制度控制支出，清政府平時也有春秋撥制度控制財政支出，其具體方法是按照則例對各衙署的奏銷清單進行事后核銷。但一至戰(zhàn)時，此種奏銷制度多陷于混亂，常常成為胥吏上下其手的機會。除了事后的核銷，對于抵抗太平軍的清政府而言還有一個重要問題是如何應對各地的奏撥，例如咸豐三年時戶部就不無怨懟地說，各地“徒知遇事請撥，動輒望之鄰省”。戶部聯(lián)合兵部試圖通過核實兵馬實數(shù)以控制各地的軍事開支，各領(lǐng)兵大臣則回報以大而化之的清單。到洋務運動興起之后，新事物（洋務）的核銷更是因為沒有則例可以遵循，只能聽之任之。此種情形要到清理財政、推行預決算制方始有好轉(zhuǎn)的可能。

　　何烈認為1853—1855年為清政府的財政崩潰期，而這一時期恰恰是清政府內(nèi)部進行財政變革探索的重要時期，此后成為財政支柱之一的厘金也正是在這個時期醞釀并傳布各省。本文探討的一個要點是，除厘金外，清政府在這個時期還進行了多種探索，如商業(yè)稅中的商稅/鋪稅（與后世的營業(yè)稅較為接近），以及錢鈔改革中的大錢、紙鈔（與后世的可兌換貨幣比較接近）。由于諸多原因?qū)е碌倪@些探索的失敗，影響到此后的財政運作，以致直到覆滅，清政府財政仍陷于困窘的狀態(tài)。

　　此前，很多研究者都認為，清政府在咸豐四年后終將財權(quán)下放，允許督撫和帶兵大員“就地籌餉”系無奈之舉。筆者也認同此觀點，但需要附加說明的是，無奈是一方面，另有一方面則可認為是一種推卸，皇帝和戶部在推卸責任，尤其是戶部放棄了自己作為“財賦總匯之區(qū)”的責任。其惡果影響長遠：戶部某種程度上喪失了調(diào)配全國財政的職權(quán)；督撫們除了自行征稅（尤其是私設(shè)厘卡），彼此間私下劃撥、挪借成為常態(tài)，分散型財政開始出現(xiàn)。