撰稿 | 規(guī)劃設(shè)計四所 謝杰鋒、陳昌勇

2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，明確了國土空間規(guī)劃體系改革方向。

在2008年實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確定的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）作為向上銜接城市總體規(guī)劃（或分區(qū)規(guī)劃）、落實城市發(fā)展戰(zhàn)略意圖，向下銜接修建性詳細(xì)規(guī)劃、指導(dǎo)具體開發(fā)建設(shè)行為的一類規(guī)劃，具有承上啟下的重要作用。

可以說，全覆蓋的控規(guī)是實現(xiàn)國土空間規(guī)劃時代“多規(guī)合一”的必要工作基礎(chǔ)，是“強化規(guī)劃權(quán)威、改進規(guī)劃審批、健全用途管制”的重要依據(jù)。

除少數(shù)大城市開展了系統(tǒng)的控規(guī)全覆蓋工作外，多數(shù)中小城市的控規(guī)是分期、分區(qū)逐步實現(xiàn)全覆蓋的。這種動態(tài)漸進的控規(guī)全覆蓋過程由于規(guī)則的不統(tǒng)一、不健全，導(dǎo)致不同控規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一、規(guī)劃布局的合成謬誤等問題較為普遍。

結(jié)合國土空間規(guī)劃體系新背景新要求，以韶關(guān)市區(qū)控規(guī)整合為例，剖析現(xiàn)有控規(guī)問題，探索控規(guī)整合規(guī)劃的編制方法，以期拋磚引玉，為國土空間規(guī)劃時代的控規(guī)編制提供參考。

01

韶關(guān)市基本情況

韶關(guān)位于廣東省北部，是傳統(tǒng)的嶺南門戶關(guān)隘、商貿(mào)重鎮(zhèn)。韶關(guān)歷史悠久，擁有積淀深厚的歷史文化以及豐富精彩的民族文化，史上被稱為“嶺南名郡”。

建國后，韶關(guān)作為華南重工業(yè)基地和廣東戰(zhàn)略后方建設(shè)，先后建立韶關(guān)鋼鐵廠、韶關(guān)冶煉廠、韶關(guān)挖掘機廠等大批重工業(yè)企業(yè)。2016年12月，韶關(guān)被列為第三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。

2004年行政區(qū)劃調(diào)整后，韶關(guān)市轄3區(qū)，分別為武江區(qū)、湞江區(qū)和曲江區(qū)。

圖1 韶關(guān)市區(qū)位示意圖   

 圖2 韶關(guān)市行政區(qū)劃圖

02

韶關(guān)市區(qū)已編控規(guī)情況

城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施以后，韶關(guān)市區(qū)陸續(xù)編制了若干控規(guī)，基本覆蓋武江區(qū)、湞江區(qū)建設(shè)用地范圍①，但由于各種原因，規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)了與現(xiàn)狀及未來發(fā)展訴求不吻合的問題，具體包括：

（1）現(xiàn)狀調(diào)查內(nèi)容不完整、不準(zhǔn)確，規(guī)劃方案可操作性不強，增量規(guī)劃痕跡明顯；

（2）空間布局上的銜接不充分，從橫向上看，不同控規(guī)之間的道路、公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施規(guī)劃布局不協(xié)調(diào)；從縱向上看，控規(guī)對城市總體規(guī)劃、專項規(guī)劃等上層次規(guī)劃要求落實不足；

（3）規(guī)劃剛性過大，對市場的適應(yīng)性不足；

（4）不同時期編制的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)差異較大，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施規(guī)劃布局的合成謬誤較為普遍。

圖3 韶關(guān)市區(qū)已編控規(guī)情況

01

突出現(xiàn)狀摸底、做到“三定”

建立基于GIS的數(shù)字現(xiàn)狀一張圖

以土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)、部門收資數(shù)據(jù)、百度地圖POI數(shù)據(jù)等為基礎(chǔ)，建立現(xiàn)狀踏勘工作底圖，在此基礎(chǔ)上結(jié)合分片區(qū)的地毯式現(xiàn)狀踏勘，實現(xiàn)對規(guī)劃區(qū)現(xiàn)狀的全面摸查；同時，基于ArcGIS建立包括用地、公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施、交通設(shè)施、綠地廣場等類型數(shù)據(jù)的數(shù)字現(xiàn)狀一張圖。數(shù)字現(xiàn)狀一張圖的深度能實現(xiàn)“三定”，包括定類型、定位置和定屬性。

“定類型”，即確定用地類型。以《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137-2011）為依據(jù)，通過內(nèi)業(yè)整理和外業(yè)核查，明確規(guī)劃范圍全空間各類用地類型。

“定位置”，即確定用地邊界及非獨立占地的公服、市政、交通等類型設(shè)施點位。在土地利用變更調(diào)查，以及地塊權(quán)屬、規(guī)劃許可、行政審批（選址意見書、規(guī)劃條件）、已批修規(guī)等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，結(jié)合地形圖和現(xiàn)狀踏勘，明確用地邊界；在百度地圖POI數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，結(jié)合部門收資和外業(yè)核查，對于獨立占地的設(shè)施，明確用地界線；對于非獨立占地的設(shè)施，明確點位及所在地塊。

圖4 獨立用地的設(shè)施明確邊界、非獨立的設(shè)施確定所在地塊

“定屬性”，即確定用地狀態(tài)和設(shè)施功能屬性。對比現(xiàn)狀和現(xiàn)有控規(guī)用地性質(zhì)，針對存量地區(qū)和增量地區(qū)2種類型，確定現(xiàn)狀保留、規(guī)劃改造、規(guī)劃待建、規(guī)劃新增等類型用地狀態(tài)；明確文化、體育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施主要功能屬性，如教育設(shè)施的班數(shù)班額、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的類型、床位數(shù)等。

兼顧類型、位置、屬性等信息于一體的數(shù)字化現(xiàn)狀一張圖，和第三次國土調(diào)查一起，作為國土空間規(guī)劃過程中優(yōu)化空間布局、要素配置等工作的基礎(chǔ)。

02

突出規(guī)劃聯(lián)動、多規(guī)合一，鉚定城市空間發(fā)展格局

針對空間布局不協(xié)調(diào)問題，規(guī)劃編制過程中，一是強化與韶關(guān)市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定、生態(tài)保護紅線規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地儲備規(guī)劃等規(guī)劃進行協(xié)調(diào)，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)進行建設(shè)用地布局。

二是強化與在編的新一輪韶關(guān)市城市總體規(guī)劃相銜接，構(gòu)建功能單元、管理單元、街坊、地塊四級管控體系，系統(tǒng)落實總規(guī)關(guān)于定位、規(guī)模、三大設(shè)施（公共服務(wù)、市政公用、道路交通）、控制線等剛性控制內(nèi)容。同時，依據(jù)總規(guī)，落實新理念新要求，對公共服務(wù)設(shè)施、道路交通設(shè)施、道路豎向、開發(fā)強度等主要專項內(nèi)容進行系統(tǒng)整合。

三是與醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、教育設(shè)施、肉菜市場等專項規(guī)劃相銜接，保障專項規(guī)劃提出的設(shè)施落地。

03

突出分層編制、分類管控

加強規(guī)劃彈性和適應(yīng)性

借鑒武漢、佛山等城市經(jīng)驗，通過分層編制控規(guī)應(yīng)對規(guī)劃剛性過大、彈性不足的問題。將總規(guī)通過發(fā)展單元傳導(dǎo)的規(guī)模、設(shè)施、四線等強制性內(nèi)容，以法定圖則形式在管理單元、街坊層面進一步深化明確（如表1所示）；對具體地塊的容積率、綠地率、建筑密度等控制要求，以詳細(xì)圖則形式進行表達(dá)，作為指引性控制內(nèi)容。

表1 管理單元、街坊強制性、指引性內(nèi)容一覽表

具體地塊的指標(biāo)，可結(jié)合開發(fā)訴求，在滿足總量平衡、用地兼容、容積率調(diào)整符合既定要求等規(guī)則前提下，進行合理調(diào)整。

針對用地控制的不同要求，在用地控制手段中分別采用實線控制、虛線控制、點位控制、指標(biāo)控制和條文控制等方式進行分類控制?！皩嵕€控制”是指地塊的位置、邊界形狀、建設(shè)規(guī)模、設(shè)施要求等作出強制性規(guī)定原則上不得更改，地塊未特殊注明時均為實線控制。

“虛線控制”是指地塊的位置、建設(shè)規(guī)模及設(shè)施要求不得作出更改，在地塊細(xì)分或下位規(guī)劃落實時對地塊的邊界可略作調(diào)整。

“點位控制”是指在保證設(shè)施規(guī)模前提下，在地塊細(xì)分或下位規(guī)劃落實時對地塊的位置可在同一街坊內(nèi)進行調(diào)整?！爸笜?biāo)控制”是指地塊的控制指標(biāo)不得改變，在地塊細(xì)分或下位規(guī)劃落實時其用地的位置和范圍可以通過下位規(guī)劃落實。“條文控制” 其它通用性的控制要求和規(guī)定。

04

突出因地制宜、保障實施，增強規(guī)劃的可操作性

由于建國后作為華南重工業(yè)基地和廣東省戰(zhàn)略后方建設(shè)，韶關(guān)市區(qū)國有企業(yè)數(shù)量多、占地大，“企業(yè)辦社會”的情況較為普遍。

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，一些國有資產(chǎn)不同情況存在利用率不足、閑置空置等情況。鑒于此，規(guī)劃對存量荒廢的國有資產(chǎn)（如廢棄的國營廠房、市場、學(xué)校、國有權(quán)屬用地范圍內(nèi)的邊角地、插花地等），進行詳細(xì)現(xiàn)狀摸查并整理建庫，在規(guī)劃中作為“白地”進行控制。

規(guī)劃確定“白地”控制要求為：

（1）建筑質(zhì)量較好的，對其建筑進行改造利用，優(yōu)先用于社區(qū)級文體設(shè)施和社區(qū)管理用房；

（2）建筑質(zhì)量較差的，考慮對原有建筑進行拆除，優(yōu)先用于小綠地、小廣場的建設(shè)；

（3）現(xiàn)狀有較大空地的，地塊視具體情況用于其他設(shè)施并考慮停車場建設(shè)。

表2 某管理單元白地現(xiàn)狀情況一覽表

同時，注重結(jié)合規(guī)劃管理實際，構(gòu)建規(guī)建管一體化的工作技術(shù)框架，保障規(guī)劃的可操作性。一方面，利用控規(guī)整合規(guī)劃編制契機，同步完善管理技術(shù)和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，整合協(xié)調(diào)同步開展的各層次規(guī)劃，形成1條工作主線、1類輔助內(nèi)容、1類支撐內(nèi)容的“1 1 1”工作內(nèi)容體系（圖5）。

圖5 韶關(guān)市區(qū)控規(guī)整合相關(guān)工作一覽圖

另一方面，注重創(chuàng)新工作機制。首先，通過地塊三舊改造規(guī)劃、片區(qū)控規(guī)調(diào)整、重點地段規(guī)劃評估等規(guī)劃編制，對控規(guī)實施進行評估，完善政策研究、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定，作為規(guī)劃編制依據(jù)，串聯(lián)建設(shè)和規(guī)劃；其次，通過規(guī)劃差異分析，銜接在編總規(guī)，實現(xiàn)總控聯(lián)動；協(xié)調(diào)專項規(guī)劃，落實多個專項規(guī)劃要求，實現(xiàn)控規(guī)層面“多圖合一”；最后，建立地區(qū)規(guī)劃師制度，一個功能單元配備一個地區(qū)規(guī)劃師，保障規(guī)劃實施和差異評估動態(tài)運行，構(gòu)建閉合、自循環(huán)、可動態(tài)更新的規(guī)建管一體化的管理流程（圖6）。

圖6 規(guī)建管一體化的工作框架圖

國土空間規(guī)劃體系的建立過程是“多規(guī)合一”的過程，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等現(xiàn)有空間規(guī)劃將融合為新的國土空間規(guī)劃，自身將退出歷史舞臺；在國土空間規(guī)劃體系逐步建立過程中，控制性詳細(xì)規(guī)劃作為“強化規(guī)劃權(quán)威、改進規(guī)劃審批、健全用途管制”的重要依據(jù)，具有不可替代的作用。

應(yīng)當(dāng)注意到，在很多城市，脫胎于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系母體的控規(guī)，或尚未實現(xiàn)規(guī)劃城市建設(shè)用地全覆蓋，或以動態(tài)漸進的方式逐步實現(xiàn)全覆蓋，必然存在不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一、空間布局合成謬誤等問題，離“多規(guī)合一”要求存在差距，需要進行系統(tǒng)整合。

文章以韶關(guān)市區(qū)為例，結(jié)合國土空間規(guī)劃新背景新要求，從突出現(xiàn)狀調(diào)查、做到“三定”、建立數(shù)字化現(xiàn)狀一張圖，突出規(guī)劃聯(lián)動、多規(guī)合一、鉚定城市發(fā)展格局，突出分層編制、分類管控、加強規(guī)劃彈性和適應(yīng)性，突出因地制宜、保障實施，增強規(guī)劃的可操作性等四個方面提出控規(guī)整合規(guī)劃編制思路和方法，希望能為同行提供一些啟發(fā)。

注釋

① 與實際規(guī)劃管理權(quán)限相銜接，韶關(guān)市區(qū)控規(guī)實施性整合的規(guī)劃范圍為武江區(qū)、湞江區(qū)范圍，不包括曲江區(qū)。