機(jī)關(guān)檔案形成

文件生命周期理論表明，從現(xiàn)行文件到檔案是一個(gè)連續(xù)統(tǒng)一、前后銜接的運(yùn)動(dòng)過(guò)程，因而需要采取統(tǒng)一的工作制度、程序和方法來(lái)進(jìn)行管理和控制?！兑?guī)定》將檔案形成作為機(jī)關(guān)檔案管理的起點(diǎn)，正是基于由此理論衍生的全程管理和前端控制思路，在尊重文件、檔案管理規(guī)律并緊扣機(jī)關(guān)檔案工作職責(zé)的基礎(chǔ)上確定下來(lái)的。對(duì)于機(jī)關(guān)檔案的形成，《規(guī)定》分3個(gè)層次提出了要求：

《規(guī)定》第二十六條第一款要求“機(jī)關(guān)履行職責(zé)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)程序和要求形成歸檔文件材料”。這一要求有兩層含義：第一，機(jī)關(guān)履行職責(zé)要形成歸檔文件材料。比如，在開(kāi)展業(yè)務(wù)、黨建、人事、財(cái)務(wù)等工作中都要產(chǎn)生相應(yīng)的歸檔文件材料。第二，形成歸檔文件材料要遵循有關(guān)程序和要求。這里的程序和要求主要指的是相應(yīng)工作的程序和要求，也包括檔案管理的程序和要求。比如，行政許可歸檔文件材料的形成除要遵循《中華人民共和國(guó)行政許可法》和相應(yīng)條例、辦法的要求外，還應(yīng)符合本條后兩款以及其他的檔案管理要求。

為保證電子檔案形成，《規(guī)定》特別提出“機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化和其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)支持形成符合要求的歸檔文件材料”，要求辦公自動(dòng)化和其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)為歸檔文件材料形成創(chuàng)造條件。《規(guī)定》第六十二條規(guī)定的系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)嵌入電子文件分類方案、歸檔范圍與保管期限表和整理要求即為本款要求的具體內(nèi)容之一。

文件材料形成時(shí)的記錄載體和記錄方式關(guān)系到檔案的長(zhǎng)期保存。為滿足長(zhǎng)期保存需要，紙張、磁性載體、光盤等各種常見(jiàn)載體均要選擇其中耐久、可靠的載體形式。比如，紙張應(yīng)選擇纖維素含量較高的中性紙；膠片應(yīng)選擇銀鹽感光材料；光盤要選用檔案級(jí)光盤等。就各種記錄方式來(lái)說(shuō)，同樣要滿足耐久、可靠的要求。比如，紙張文件材料字跡應(yīng)選用以碳素為色素成分、采用結(jié)膜方式固定在紙張上的方式；電子文件應(yīng)選擇成熟、可靠的文件格式等。

真實(shí)就是要求歸檔文件材料全過(guò)程都在受控環(huán)境中進(jìn)行流轉(zhuǎn)、辦理，檔案內(nèi)容、版面結(jié)構(gòu)和形成背景未被篡改。準(zhǔn)確就是要保證歸檔文件材料同其反映的對(duì)象一致，如實(shí)反映各項(xiàng)活動(dòng)的客觀面貌。同時(shí)，要求同一活動(dòng)形成的不同載體記錄的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)一致。系統(tǒng)就是要求凡反映本單位主要職能活動(dòng)、具有保存價(jià)值的各種門類、各種載體的歸檔文件材料應(yīng)當(dāng)完整、全面，形成體系，同時(shí)要維護(hù)文件材料之間的有機(jī)聯(lián)系，不能割裂分散。

組件齊全指的是構(gòu)成一件文件的各個(gè)組成部分要齊全。比如，對(duì)于電子公文來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)包含正本、發(fā)文稿紙、定稿、留痕稿等組件。內(nèi)容完整指的是各個(gè)稿本的構(gòu)成要素要完整。比如，正本應(yīng)當(dāng)包含版頭、主體、版記內(nèi)容等。

機(jī)關(guān)檔案收集

對(duì)于機(jī)關(guān)檔案工作來(lái)說(shuō)，檔案收集是指按照國(guó)家規(guī)定，通過(guò)接收或征集，將分散在各部門或個(gè)人手中的應(yīng)歸檔文件材料歸集起來(lái)，交本部門指定人員集中保管的過(guò)程。

《規(guī)定》要求“機(jī)關(guān)文書(shū)或業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)收集形成的歸檔文件材料，交本部門指定人員保管”，明確了收集工作的責(zé)任主體是機(jī)關(guān)文書(shū)或業(yè)務(wù)部門。在《規(guī)定》的制度設(shè)計(jì)中，文件材料收集、整理、歸檔是前后銜接、環(huán)環(huán)相扣的3個(gè)工作流程，依次實(shí)現(xiàn)歸檔文件材料的集中、整理和交接工作。三項(xiàng)工作均由文書(shū)或業(yè)務(wù)部門完成，并由文書(shū)或業(yè)務(wù)部門指定人員負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

收集范圍即檔案工作人員熟知的歸檔范圍。之所以在收集這一流程中即明確該范圍，原因之一是《規(guī)定》細(xì)化了檔案管理流程，要求先后完成文件材料的收集、整理和歸檔工作，因而對(duì)于范圍的掌握應(yīng)當(dāng)從收集開(kāi)始，以便使收集工作有的放矢；原因之二是《規(guī)定》進(jìn)一步明確了職責(zé)分工，要求機(jī)關(guān)文書(shū)或業(yè)務(wù)部門指定人員和檔案工作人員分別承擔(dān)相應(yīng)部門文件材料的收集、整理、歸檔工作和機(jī)關(guān)檔案業(yè)務(wù)工作，在收集流程中規(guī)定范圍可以更加明確機(jī)關(guān)文書(shū)或業(yè)務(wù)部門指定人員的工作和責(zé)任。

實(shí)踐中，對(duì)于收集范圍的認(rèn)識(shí)往往局限于日常公務(wù)活動(dòng)形成的文書(shū)檔案上。為幫助檔案工作人員從更多角度認(rèn)識(shí)和把握，增加可操作性，《規(guī)定》從業(yè)務(wù)活動(dòng)性質(zhì)和檔案門類2個(gè)角度規(guī)定了文件材料的收集范圍。從業(yè)務(wù)活動(dòng)性質(zhì)角度來(lái)看，《規(guī)定》要求機(jī)關(guān)在日常公務(wù)活動(dòng)、設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)開(kāi)展活動(dòng)（處理專項(xiàng)工作、處置突發(fā)事件、舉辦重要活動(dòng)）、承擔(dān)重大建設(shè)項(xiàng)目和重大科研課題、機(jī)關(guān)所屬機(jī)構(gòu)撤銷、向社會(huì)和個(gè)人征集活動(dòng)中產(chǎn)生或獲取的文件材料均應(yīng)納入收集范圍。從檔案門類角度來(lái)看，《規(guī)定》要求文書(shū)、會(huì)計(jì)、科研、基建、照片等檔案的收集范圍按照已發(fā)布的相應(yīng)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其他門類按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行（參見(jiàn)下表）。

需要說(shuō)明的是，國(guó)家檔案局令第8號(hào)從檔案內(nèi)容角度規(guī)定的歸檔與不歸檔的范圍，與前述內(nèi)容是互補(bǔ)關(guān)系，可以結(jié)合起來(lái)共同指導(dǎo)文件材料的收集工作。

由于在檔案的形成內(nèi)容中已經(jīng)提出了“歸檔文件材料真實(shí)、準(zhǔn)確、系統(tǒng)，文件材料組件齊全、內(nèi)容完整”等要求，《規(guī)定》沒(méi)有針對(duì)收集工作提出一般性要求，而是針對(duì)電子文件提出了“電子文件應(yīng)當(dāng)連同元數(shù)據(jù)一并收集”的要求。實(shí)際上，從反映職能工作角度上，電子文件收集范圍與傳統(tǒng)文件材料收集范圍是一致的。但從電子文件本身構(gòu)成要件角度上，電子文件需要收集的內(nèi)容除了電子文件本身外，還應(yīng)當(dāng)包括元數(shù)據(jù)。元數(shù)據(jù)作為描述文件的背景、內(nèi)容、機(jī)構(gòu)及其管理過(guò)程的數(shù)據(jù)，為電子文件提供了真實(shí)性、完整性、有效性保障，對(duì)于改進(jìn)電子文件的組織和查詢、改善電子文件管理模式和方法意義重大。因此，《規(guī)定》非常重視元數(shù)據(jù)的收集工作，要求“收集的元數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)符合《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》、《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T 18894）、《文書(shū)類電子文件元數(shù)據(jù)方案》（DA/T 46）、《照片類電子檔案元數(shù)據(jù)方案》（DA/T 54）、《錄音錄像類電子檔案元數(shù)據(jù)方案》（DA/T 63）等規(guī)定”。

文件材料歸檔范圍與檔案保管期限表編制

文件材料歸檔范圍與檔案保管期限表（以下簡(jiǎn)稱“保管期限表”）是以表冊(cè)形式，列舉檔案的來(lái)源、內(nèi)容、形式并指明其保管期限的一種指導(dǎo)性文件，是檔案收集、鑒定工作的重要指引?！兑?guī)定》關(guān)于保管期限表編制要求有3個(gè)突出特點(diǎn)：

《規(guī)定》要求機(jī)關(guān)保管期限表的編制要做到2個(gè)擴(kuò)展：一是編制主體從機(jī)關(guān)擴(kuò)展到所屬機(jī)構(gòu)，要求機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)所屬機(jī)構(gòu)都應(yīng)編制保管期限表。當(dāng)然，如果所屬機(jī)構(gòu)不屬于獨(dú)立的立檔單位，應(yīng)當(dāng)將其產(chǎn)生的文件材料納入機(jī)關(guān)保管期限表予以規(guī)范。二是編制內(nèi)容從文書(shū)檔案擴(kuò)展到各個(gè)門類，要求“機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)編制本單位文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表”。這一要求，沒(méi)有將保管期限表限定為文書(shū)檔案保管期限表，實(shí)際上就是要求各機(jī)關(guān)編制包含機(jī)關(guān)所有門類檔案的保管期限表，用以指導(dǎo)收集和鑒定工作。

《規(guī)定》在明確“機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)編制本單位文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，經(jīng)同級(jí)檔案行政管理部門審查同意后施行”的同時(shí)，還提出了機(jī)關(guān)所屬機(jī)構(gòu)保管期限表的審查和機(jī)關(guān)保管期限表修訂后的審查要求。

對(duì)于機(jī)關(guān)所屬機(jī)構(gòu)保管期限表，《規(guī)定》提出應(yīng)由機(jī)關(guān)審查同意后施行，明確機(jī)關(guān)所屬機(jī)構(gòu)保管期限表的審查主體為本機(jī)關(guān)。這與《規(guī)定》第十條機(jī)關(guān)“對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)”職責(zé)是相呼應(yīng)的。

對(duì)于機(jī)關(guān)保管期限表的修訂，《規(guī)定》要求“機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)或工作職能發(fā)生變化時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂，經(jīng)重新審查同意后施行”，提出了機(jī)關(guān)保管期限表的修訂條件和重新審查要求。換言之，機(jī)關(guān)保管期限表按要求進(jìn)行修訂的，都應(yīng)當(dāng)重新履行審查手續(xù)。如此規(guī)定的原因：一是保管期限表是開(kāi)展檔案鑒定工作的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，關(guān)系到檔案的存毀去留；二是保管期限表是判斷收集、歸檔、鑒定、銷毀工作是否合法合規(guī)的重要依據(jù)，是判定、劃分責(zé)任的重要參考，因而需要充分重視、嚴(yán)格執(zhí)行。

鑒于機(jī)關(guān)保管期限表的編制內(nèi)容從文書(shū)檔案擴(kuò)展到各個(gè)門類檔案，因而其編制依據(jù)在國(guó)家檔案局令第8號(hào)基礎(chǔ)上，增加了規(guī)范科技、照片等門類檔案歸檔范圍和保管期限的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范（參見(jiàn)前表）。各機(jī)關(guān)應(yīng)以上述標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范為依據(jù)，參照文書(shū)檔案保管期限表的樣式，編制涵蓋機(jī)關(guān)各個(gè)檔案門類、同時(shí)包含歸檔范圍和保管期限2項(xiàng)內(nèi)容的機(jī)關(guān)保管期限表，真正做到“全面、系統(tǒng)反映機(jī)關(guān)主要職能活動(dòng)和基本歷史面貌”。當(dāng)然，對(duì)于人事、會(huì)計(jì)文件材料的歸檔范圍和檔案保管期限，從其專門規(guī)定即可，不需在機(jī)關(guān)保管期限表中重復(fù)規(guī)定。

作者單位：國(guó)家檔案局