來(lái)源自廣東省紀(jì)委監(jiān)委--黨風(fēng)雜志“理論縱橫”欄目：國(guó)家監(jiān)察官立法需要理清的三個(gè)基本問(wèn)題，作者：何躍軍，轉(zhuǎn)載用作學(xué)習(xí)交流，特此感謝！

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監(jiān)察官行使的權(quán)力內(nèi)容之一是調(diào)查權(quán)，盡管這一權(quán)力在屬性上也存在司法權(quán)與行政權(quán)的爭(zhēng)議，但從權(quán)力行使目的上看，與警察行使調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)并無(wú)不同，其目的均在于通過(guò)調(diào)查和收集證據(jù)以查明事實(shí)。這是職權(quán)行使的基本目的依歸。既然兩者在技能上是相通的，且目的一致，而人民警察并無(wú)通過(guò)法律職業(yè)資格考試之要求，又為何要求監(jiān)察官必須通過(guò)法律職業(yè)資格考試？

既然監(jiān)察官無(wú)需通過(guò)法律職業(yè)資格考試，那么監(jiān)察官還有實(shí)施員額制的必要嗎？這個(gè)問(wèn)題即使在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部也存在不同的認(rèn)識(shí)。產(chǎn)生分歧的主要原因是員額制是司法改革的重要內(nèi)容，但監(jiān)察制度不是司法制度，是否有必要引入在司法改革中仍有待完善的員額制？確實(shí)，員額制作為司法改革重要內(nèi)容，是司法精英化的直接體現(xiàn)，這也是司法工作不同于監(jiān)察工作的區(qū)別之一。司法工作更多強(qiáng)調(diào)的是法官的個(gè)人理性，因此以精英化方式運(yùn)作有其合理性，但監(jiān)察工作強(qiáng)調(diào)的是集體理性，個(gè)人僅僅是集體的一部分，監(jiān)察工作是以集體智慧作為反腐敗工作開(kāi)展的基礎(chǔ)，因此監(jiān)察工作需要更多人才的直接參與。

員額制的核心問(wèn)題仍然在于監(jiān)察官們需要具備怎樣的辦案能力的問(wèn)題。本文所欲表達(dá)的是，要提高監(jiān)察官的辦案能力，并非一定是通過(guò)法律職業(yè)資格考試和員額制才能夠?qū)崿F(xiàn)的，通過(guò)強(qiáng)化“學(xué)歷教育”與“職業(yè)培訓(xùn)”同樣能夠達(dá)成上述目的，而這兩者，相對(duì)而言是在社會(huì)可接受的合理范圍內(nèi)，不會(huì)引發(fā)過(guò)激討論或行動(dòng)。

2018年9月中國(guó)人大網(wǎng)公布的“十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃”將監(jiān)察官法納入其中，且據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室透露，今年將研究起草監(jiān)察官法。

  之所以在已有公務(wù)員法、法官法和檢察官法的基礎(chǔ)上另行制定監(jiān)察官法，是因?yàn)楸O(jiān)察官具有獨(dú)有的特質(zhì)。監(jiān)察官并不是普通的公務(wù)員，也不是法官或檢察官，他們所承擔(dān)的是獨(dú)有的國(guó)家反腐敗的職能，這種職能通過(guò)監(jiān)察職責(zé)予以實(shí)現(xiàn)。國(guó)家監(jiān)察官立法的基本法理就在于通過(guò)監(jiān)察隊(duì)伍的職業(yè)化，促成上述職能與職責(zé)的實(shí)現(xiàn)。這也是監(jiān)察官法的立法目的所在——“有助于加強(qiáng)監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，保障國(guó)家監(jiān)察工作的規(guī)范化、專業(yè)化，確保國(guó)家監(jiān)察體制改革順利推進(jìn)”。

  也正是有這樣的基本理論推斷，本文這里想要更進(jìn)一步理清三個(gè)基本問(wèn)題：首先是監(jiān)察權(quán)的基本屬性究竟是什么？這是所有制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)；其次是監(jiān)察工作與司法工作究竟存在什么不同？這些不同是監(jiān)察官法定職責(zé)設(shè)計(jì)與回答諸多質(zhì)疑的基本前提；最后是監(jiān)察官是否需要通過(guò)法律職業(yè)資格考試，是否需要實(shí)施員額制。

  第一個(gè)問(wèn)題爭(zhēng)議較大。監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)是個(gè)新的學(xué)術(shù)問(wèn)題。學(xué)界在考察西方國(guó)家的監(jiān)察制度后，指出監(jiān)察權(quán)在西方主要有兩種基本性質(zhì)——立法權(quán)的延伸或行政權(quán)。前者是議會(huì)派出的監(jiān)察官，是立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，后者則是行政權(quán)監(jiān)督行政權(quán)。西方的理論提供了參考，國(guó)內(nèi)學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出了三種觀點(diǎn)——監(jiān)督權(quán)說(shuō)、第四權(quán)說(shuō)和復(fù)合權(quán)說(shuō)。監(jiān)督權(quán)說(shuō)認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)是代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生于權(quán)力必須受到監(jiān)督的政治觀念，這也是監(jiān)察機(jī)關(guān)被視為政治機(jī)關(guān)的理論基礎(chǔ)。第四權(quán)說(shuō)是在立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的第四權(quán)力即監(jiān)察權(quán)。這一說(shuō)法具有憲法和監(jiān)察法上的明確表述。復(fù)合權(quán)說(shuō)認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是一種集黨權(quán)與國(guó)權(quán)于一體的復(fù)合型權(quán)力。

  法理而言，監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性是監(jiān)察制度設(shè)計(jì)和監(jiān)察官職責(zé)設(shè)計(jì)的理論前提。國(guó)內(nèi)法理學(xué)界早已認(rèn)可法制的五個(gè)基本環(huán)節(jié)之一是法制監(jiān)督，認(rèn)可在立法、司法和執(zhí)法之外，還有另一種重要的來(lái)源于人民權(quán)利的權(quán)力——監(jiān)督權(quán)，這是民主法治社會(huì)中對(duì)人民主體的政治認(rèn)同與憲法法律接受，這項(xiàng)監(jiān)督權(quán)，可以具體化為正式監(jiān)督與非正式監(jiān)督，前者接受人民授權(quán)，以制度化的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能，產(chǎn)生法律上的效果。如《人民日?qǐng)?bào)》刊文明確指出，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)就是代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)。因此，第四權(quán)說(shuō)所指向的監(jiān)察權(quán)，只不過(guò)是監(jiān)督權(quán)所內(nèi)在蘊(yùn)含的一項(xiàng)基本權(quán)能的外在表現(xiàn)形式——由特殊機(jī)關(guān)即監(jiān)察機(jī)關(guān)所掌握并行使的一項(xiàng)權(quán)能，本身并未脫離監(jiān)督權(quán)的理論范疇。至于綜合權(quán)說(shuō)，本文認(rèn)為這一觀點(diǎn)將紀(jì)委監(jiān)督權(quán)和監(jiān)委監(jiān)察權(quán)混為一談，其起因或源于監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公，但合署辦公的法理基礎(chǔ)在于無(wú)論是紀(jì)委監(jiān)督權(quán)還是監(jiān)委監(jiān)察權(quán)，實(shí)質(zhì)均是監(jiān)督權(quán)的具體外在表現(xiàn)形式，兩者都是來(lái)源于人民權(quán)利中的監(jiān)督權(quán)能，不過(guò)被分割并賦權(quán)到不同機(jī)關(guān)。

  既然監(jiān)察權(quán)是監(jiān)督權(quán)的外在表現(xiàn)形式，那么從本源權(quán)力角度而言，行使監(jiān)督權(quán)是否必須具備專業(yè)的技能？從民主理論而言，人民行使監(jiān)督權(quán)是無(wú)需也不可能要求具備專業(yè)的技能的。監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是最廣義的，是最便民的，因此無(wú)需規(guī)定專業(yè)技能。然則有學(xué)者也特別指出，監(jiān)委畢竟“位高權(quán)重”，如果不能推動(dòng)監(jiān)察官走向?qū)I(yè)化和職業(yè)化，極有可能出現(xiàn)“權(quán)力濫用”，因此對(duì)照法官與檢察官，要求監(jiān)察官通過(guò)法律職業(yè)資格考試，甚至要求在監(jiān)察官中也實(shí)行員額制改革。

  本文認(rèn)為，上述觀點(diǎn)存在著三個(gè)邏輯問(wèn)題。一是沒(méi)有明確監(jiān)察工作與司法工作的不同。監(jiān)察工作具有比司法工作更加鮮明的主動(dòng)性和積極性。司法工作遵循不告不理原則，監(jiān)察工作則需要主動(dòng)延伸觸角，主動(dòng)履行監(jiān)督職責(zé)。司法工作更加關(guān)注“法律思維與法律方式”，而監(jiān)察工作更多是一種政治工作，既要展現(xiàn)“法律思維與法律方式”，同時(shí)更要凸顯監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)的“政治思維與政治方式”，因此簡(jiǎn)單對(duì)照法官與檢察官的職業(yè)要求顯然沒(méi)有深入思考監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)與政治性質(zhì)。二是缺乏對(duì)另一個(gè)重要參照對(duì)象——人民警察的認(rèn)識(shí)。監(jiān)察官行使的權(quán)力內(nèi)容之一是調(diào)查權(quán)，盡管這一權(quán)力在屬性上也存在司法權(quán)與行政權(quán)的爭(zhēng)議，但從權(quán)力行使目的上看，與警察行使調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)并無(wú)不同，其目的均在于通過(guò)調(diào)查和收集證據(jù)以查明事實(shí)。這是職權(quán)行使的基本目的依歸。既然兩者在技能上是相通的，且目的一致，而人民警察并無(wú)通過(guò)法律職業(yè)資格考試之要求，又為何要求監(jiān)察官必須通過(guò)法律職業(yè)資格考試？三是沒(méi)有關(guān)注到現(xiàn)實(shí)中監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)三者之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)。在實(shí)踐中，監(jiān)察官們完成調(diào)查取證后，案件移交檢察院起訴，此時(shí)“監(jiān)委調(diào)查、檢察院起訴、法院審判”的協(xié)同工作機(jī)制在很大程度上可以確保權(quán)力不被濫用。

  實(shí)質(zhì)上，關(guān)于監(jiān)察官是否需要通過(guò)法律職業(yè)資格考試，是否需要進(jìn)行員額制改革等問(wèn)題，追問(wèn)的核心都在于：監(jiān)察官們應(yīng)當(dāng)以什么樣的能力去滿足實(shí)際辦案的需要，這樣的能力又該怎樣獲得或?qū)崿F(xiàn)的問(wèn)題。

  本文認(rèn)為監(jiān)察官無(wú)需通過(guò)法律職業(yè)資格考試，并不意味著監(jiān)察官無(wú)需具有專業(yè)的技能。相反，本文認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法的立法目的，監(jiān)察官們必須具備精準(zhǔn)、高效、有力打擊貪腐行為的專業(yè)技能，這些技能中最為核心的就是調(diào)查權(quán)如何有效實(shí)施的問(wèn)題。調(diào)查過(guò)程是一個(gè)高度專業(yè)化的過(guò)程，調(diào)查者理應(yīng)具備能滿足調(diào)查證據(jù)、重建事實(shí)所需求的專業(yè)素養(yǎng)。

  當(dāng)然，無(wú)需通過(guò)法律職業(yè)資格考試也不意味著監(jiān)察官們可以沒(méi)有法律素養(yǎng)。一些學(xué)者論證監(jiān)察官需要通過(guò)法律職業(yè)資格考試的一個(gè)重要論據(jù)是，西方國(guó)家的監(jiān)察官選任要求從法官、法學(xué)家或有法律知識(shí)背景的人中選拔。這確實(shí)是一個(gè)重要參考依據(jù)，但西方國(guó)家的監(jiān)察官任職門(mén)檻要求實(shí)質(zhì)上并不適合我國(guó)，因?yàn)閮烧咴诨緦傩?、法定職?quán)和程序上均有較大的差別。盡管如此，要求監(jiān)察官們具備法律素養(yǎng)仍然是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求，并且也是實(shí)踐中的具體要求。因?yàn)樵谡{(diào)查工作中所形成的案卷材料、證據(jù)，包括被調(diào)查人，一并移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，要接受非法證據(jù)排除規(guī)則的檢驗(yàn)，對(duì)于監(jiān)察官的法律素養(yǎng)要求就比較高。因此，將來(lái)或可在各地監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)行較為穩(wěn)定、在轉(zhuǎn)隸人員與原紀(jì)委人員比例相對(duì)協(xié)調(diào)，或在引進(jìn)新人時(shí)，或是在退出機(jī)制相對(duì)完善的情況下，強(qiáng)化法律素養(yǎng)的要求，甚或在未來(lái)推行這一職業(yè)化要求也無(wú)不可。

  既然監(jiān)察官無(wú)需通過(guò)法律職業(yè)資格考試，那么監(jiān)察官還有實(shí)施員額制的必要嗎？這個(gè)問(wèn)題即使在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部也存在不同的認(rèn)識(shí)。產(chǎn)生分歧的主要原因是員額制是司法改革的重要內(nèi)容，但監(jiān)察制度不是司法制度，是否有必要引入在司法改革中仍有待完善的員額制？確實(shí)，員額制作為司法改革重要內(nèi)容，是司法精英化的直接體現(xiàn)，這也是司法工作不同于監(jiān)察工作的區(qū)別之一。司法工作更多強(qiáng)調(diào)的是法官的個(gè)人理性，因此以精英化方式運(yùn)作有其合理性，但監(jiān)察工作強(qiáng)調(diào)的是集體理性，個(gè)人僅僅是集體的一部分，監(jiān)察工作是以集體智慧作為反腐敗工作開(kāi)展的基礎(chǔ)，因此監(jiān)察工作需要更多人才的直接參與。也有學(xué)者指出，可以參照韓國(guó)的檢察官模式建立我國(guó)監(jiān)察官的員額制，然則，這一意見(jiàn)顯然忽視了實(shí)踐合理性，想要當(dāng)下階段實(shí)施仿韓國(guó)檢察官模式的員額制，無(wú)疑要對(duì)現(xiàn)行監(jiān)委內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)與人員進(jìn)行大幅度的改革，其可接受性和可操作性可想而知。

  員額制的核心問(wèn)題仍然在于監(jiān)察官們需要具備怎樣的辦案能力的問(wèn)題。本文所欲表達(dá)的是，要提高監(jiān)察官的辦案能力，并非一定是通過(guò)法律職業(yè)資格考試和員額制才能夠?qū)崿F(xiàn)的，通過(guò)強(qiáng)化“學(xué)歷教育”與“職業(yè)培訓(xùn)”同樣能夠達(dá)成上述目的，而這兩者，相對(duì)而言是在社會(huì)可接受的合理范圍內(nèi)，不會(huì)引發(fā)過(guò)激討論或行動(dòng)。

  監(jiān)察官立法，關(guān)系國(guó)家監(jiān)察體制改革的順利進(jìn)行和最終成果的取得，慎之又慎應(yīng)當(dāng)是理所當(dāng)然。因此，本文較為贊同采取分步走的姿態(tài)——先出臺(tái)相對(duì)應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)或試行辦法，在積累了較為豐富的實(shí)踐成果的基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步考慮國(guó)家立法的問(wèn)題。