2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施以來，我國農(nóng)民專業(yè)合作社持續(xù)快速擴(kuò)張，截至2018年底，在國家市場監(jiān)督管理總局注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社突破217.3萬家，其中當(dāng)年新登記23.1萬家，占全國各類市場主體總量的1.97%，平均每個行政村大約有3-4家農(nóng)民專業(yè)合作社。另外，據(jù)農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示，實(shí)際利用農(nóng)民專業(yè)合作社服務(wù)和培訓(xùn)的農(nóng)戶突破1.3億戶，約占到全國農(nóng)戶總量的50.1%。與此同時，社會上對農(nóng)民專業(yè)合作社群體的質(zhì)疑聲也持續(xù)不斷，認(rèn)為有效發(fā)揮作用的比例不高，特別是大量存在的那些流于形式[1]、沒有開展任何業(yè)務(wù)活動[2-3]，又沒有注銷的空殼農(nóng)民專業(yè)合作社（簡稱“空殼社”），從筆者近年來在十余個省市調(diào)研的情況看，縣市級對于空殼社占比有三成、四成、七成、甚至是九成等不同說法。學(xué)界的相關(guān)研究，在過去的十余年里，經(jīng)歷從論證合作社質(zhì)的規(guī)定性、基本特征及其組織邊界[4-9]，到探究農(nóng)民專業(yè)合作社的真?zhèn)涡訹10-14]，再到解釋農(nóng)民專業(yè)合作社不規(guī)范背后的成因[15-18]，研究在不斷深化。但是在已有文獻(xiàn)中，缺乏跳出價值判斷和學(xué)理性判斷，僅是客觀地回答這些在市場監(jiān)管部門已經(jīng)注冊登記的龐大農(nóng)民專業(yè)合作社群體中，空殼社存在的比例有多大，背后的原因是什么，帶來的負(fù)面影響有多大等問題的研究成果。

空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的現(xiàn)狀

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有地區(qū)都程度不同的存在空殼社現(xiàn)象，但是對于空殼社的比例，市場監(jiān)管部門和農(nóng)民專業(yè)合作社不同群體、以及同一群體內(nèi)部的認(rèn)知存在較大差異。

調(diào)研問卷顯示，33.7%的市場監(jiān)管部門樣本認(rèn)為空殼社占本地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社的比例在“20-39%”之間（表2），21.4%的樣本認(rèn)為在“40-59%”之間，還有近30%的樣本選擇了“60%及以上”。在農(nóng)民專業(yè)合作社樣本中，有32.1%表示“不清楚”，有17.4%的認(rèn)為該比例應(yīng)該在“1-19%”之間，9.5%的認(rèn)為該比例應(yīng)該在“20-39%”之間，12.7%的認(rèn)為該比例應(yīng)該在“40-59%”之間，19.5%的認(rèn)為在“60%以上”。可見農(nóng)民專業(yè)合作社對空殼社比例的判斷明顯低于市場監(jiān)管部門。從訪談中課題組了解到，與基層市場監(jiān)管部門面對本轄區(qū)所有的農(nóng)民專業(yè)合作社，信息掌握相對系統(tǒng)、全面，然而，農(nóng)民領(lǐng)辦人群體的社會交往范圍有限，大多僅了解村里、身邊的情況，因此也是從周邊情況來判斷當(dāng)?shù)氐目諝ど绫壤?，很多農(nóng)民專業(yè)合作社對全縣合作社的整體發(fā)展情況普遍不了解，也不關(guān)心。

課題組發(fā)現(xiàn)，幾乎所有調(diào)研地區(qū)的市場監(jiān)管部門在使用年報(bào)率來推算空殼率。例如，陜西省鳳翔縣市場監(jiān)管部門表示“2016年1月至6月，通過采取主動找農(nóng)民專業(yè)合作社理事長填寫年報(bào)的方式，年報(bào)率達(dá)到了100%。但是，如果采取自主年報(bào)的方式，年報(bào)率可能下降到30%左右，由此推測未申請年報(bào)的空殼率大約在70%左右”。寧夏固原市原州區(qū)2016年底注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社為868家，年報(bào)率達(dá)到88.7%，2017年推行自主年報(bào)，年報(bào)率下降到66%。市場監(jiān)管部門反映，如果完全不采取相關(guān)措施，由農(nóng)民專業(yè)合作社自主申報(bào)的話，實(shí)際年報(bào)率可能會下降到30%，那么空殼社率應(yīng)該在70%左右。該區(qū)經(jīng)管站的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)經(jīng)部門注冊登記的有517家，其中規(guī)范運(yùn)營的30%、“半死不活”的40%、空殼的30%。由于在農(nóng)經(jīng)部門登記的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量占同期工商注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量的59.6%，因此推算實(shí)際空殼率應(yīng)在40%以上。

表1 空殼社的比例（ 單位：人、%）

資料來源：國家工商總局個體司農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展研究課題組.創(chuàng)新與規(guī)范：促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展研究[J].中國市場監(jiān)管研究,2018(4):59-64.

山東平邑縣市場監(jiān)管部門反映,“全縣共登記農(nóng)民專業(yè)合作社1629家，現(xiàn)在換證、新發(fā)照736家，未換照893家，未換照率為55%”。四川宜賓縣市場監(jiān)管部門介紹,“如果完全推行自主年報(bào)的話，年報(bào)率可能下降到40%左右”。浙江臺州臨海市場監(jiān)管部門表示，取消年報(bào)制度考核后，2016年全市農(nóng)民專業(yè)合作社的年報(bào)率是76%，其中正常運(yùn)作的農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)該超過一半以上，空殼率初步判斷在30%左右。吉林德惠市市場監(jiān)管部門反映，2017年，在市場監(jiān)管部門通過多次打電話、發(fā)微信、出租車上打出霓虹燈廣告、甚至找上門主動服務(wù)等多種措施并舉，全市農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到68%年報(bào)率。但根據(jù)他們掌握的情況，“當(dāng)?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)際經(jīng)營的比例在30％左右”。廣東珠海斗門區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社187家，當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門反映，“通過進(jìn)行全部排查，發(fā)現(xiàn)有68家為真實(shí)存在，占36.4%?！?/p>

綜合課題組的問卷分析及訪談，可以初步推斷，空殼社現(xiàn)象在各地普遍存在，且比例較高，至少在三分之一以上，一些地區(qū)達(dá)到了60%以上，但是各地區(qū)的空殼社比例存在較大差異性，尤其是近幾年來，浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)率先出臺文件清理空殼社，取消年報(bào)制考核等，使得空殼社問題在少數(shù)地區(qū)得到明顯改觀。社會上那種簡單地判斷空殼社比例達(dá)到80%以上的看法，缺乏實(shí)證依據(jù)。

空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的形成原因

對于“空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的形成原因”問題，市場監(jiān)管部門和農(nóng)民專業(yè)合作社樣本同樣存在較大的認(rèn)知差異。在選擇最多的前三位選項(xiàng)中，市場監(jiān)管部門樣本依次選擇了“為了套取國家優(yōu)惠政策或財(cái)政項(xiàng)目”，占90.8%，“為了獲得稅收優(yōu)惠”，占50.0%，和“隨大溜”，占40.8%（見表2）。

表2 空殼社的形成原因 （單位：個、%） 

資料來源：根據(jù)調(diào)研結(jié)果匯總。

在座談與訪談中，市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人普遍反映，近十余年來，隨著國家不斷加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度，大量新成立的農(nóng)民專業(yè)合作社有明顯的套取政策紅利傾向，往往是為了申請獲取國家優(yōu)惠政策，或者為了符合申請某一特定項(xiàng)目的規(guī)定而設(shè)立。例如在吉林省某市在座談中，一位基層工商所負(fù)責(zé)人介紹，他們轄區(qū)注冊的22家農(nóng)民專業(yè)合作社，全部是經(jīng)銷農(nóng)資的個體戶，都是為了獲取稅收優(yōu)惠而注冊農(nóng)民專業(yè)合作社。

另外，很多基層市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，從眾心理也是出現(xiàn)空殼社的重要原因，一些農(nóng)民看到周圍其他人登記成立了農(nóng)民專業(yè)合作社，雖然不知道可以獲得什么具體實(shí)惠，但是為了“為了抓住機(jī)會”，抱著“有棗兒沒棗兒，先打一桿子”心理，也就“隨大溜”注冊了農(nóng)民專業(yè)合作社。

在開展農(nóng)民專業(yè)合作社案例調(diào)研時，也驗(yàn)證了這一點(diǎn)，例如陜西寶雞市的某農(nóng)民專業(yè)合作社理事長反映：“聽周邊農(nóng)戶和部分村干部講農(nóng)地今后只向農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，自己雖然無法判斷傳言的真?zhèn)?，但是看到周圍人先后注冊成了農(nóng)民專業(yè)合作社，自己也就注冊了”。又如課題組在吉林某市市場監(jiān)管部門農(nóng)民專業(yè)合作社庫隨機(jī)抽取、并現(xiàn)場調(diào)查的某農(nóng)民專業(yè)合作社，是一個典型的空殼社。該合作社理事長的妻子介紹說：“看見村里有人注冊了農(nóng)民專業(yè)合作社，怕自家以后錯失優(yōu)惠政策，于是隨大流，借了幾戶親戚的身份證，夫妻二人也就匆匆注冊了一家，但是注冊后，從未開展過經(jīng)營活動”。陪同課題組調(diào)研的當(dāng)?shù)鼗鶎庸ど趟?fù)責(zé)人表示，這種情況在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幾個村莊較為普遍，從一個側(cè)面反映了投機(jī)創(chuàng)立農(nóng)民專業(yè)合作社，在一些地區(qū)已經(jīng)成為一個較為突出的嚴(yán)峻問題。

但是從農(nóng)民專業(yè)合作社問卷樣本看，雖然部分也認(rèn)為是“為了套取國家優(yōu)惠政策或財(cái)政項(xiàng)目”，占29.3%，但該選項(xiàng)比例較低，排在第三，而選擇最多是“響應(yīng)上級政府要求”，占47.5%，其次是“引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場”，占37.2%，兩者合計(jì)達(dá)到了近85%。課題組座談和訪談中進(jìn)一步了解到，很多農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人認(rèn)為，農(nóng)民創(chuàng)辦合作社的主流動機(jī)是好的，是響應(yīng)政府的號召，形成合力帶著農(nóng)民闖市場，解決農(nóng)民買難賣難問題，但是，政策因素客觀上催生了一批空殼社。例如：一些基層政府將績效指標(biāo)與干部年終獎勵掛鉤，層層分解到村。而一些村干部或出于配合完成績效考核，或期望有朝一日獲得財(cái)政扶持資金和項(xiàng)目支持，注冊了農(nóng)民專業(yè)合作社。

還有一些地方地府利用農(nóng)民專業(yè)合作社開展精準(zhǔn)扶貧，要求村村新建精準(zhǔn)扶貧合作社，引發(fā)了新一輪空殼社急劇增加的風(fēng)險。課題組在某縣調(diào)研中了解到，該縣政府發(fā)現(xiàn)一個村創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社開展精準(zhǔn)扶貧的成功典型后，召開全縣村書記大會，要求村村建精準(zhǔn)扶貧合作社。在縣政府的大力推進(jìn)下，不到兩個月的時間，全縣所有的行政村全部完成了政府下達(dá)的任務(wù)。

課題組隨機(jī)調(diào)查了一家精準(zhǔn)扶貧合作社的法人代表，他表示，“政府承諾可以獲得無息扶貧貸款，精準(zhǔn)扶貧合作社注冊登記的所有手續(xù)都是村干部代辦的，但是，自己還不知道扶貧合作社成員都有誰，扶貧合作社也沒有開展過什么業(yè)務(wù)”。另外，還有一些地區(qū)在中央提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略后，為了落實(shí)相關(guān)扶持政策，要求每個貧困村新建1-2家村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的農(nóng)民專業(yè)合作社，將扶持資金直接打到該農(nóng)民專業(yè)合作社賬戶，并由其運(yùn)營，每年提取一定比例的資金分紅，用于扶持村里的貧困戶，從而刺激產(chǎn)生了一批扶貧合作社。課題組在西部某區(qū)縣調(diào)研中了解到，該縣2017年上半年就新增了100多家農(nóng)民專業(yè)合作社，該地政府推動成立了這些新增農(nóng)民專業(yè)合作社之后，就不再繼續(xù)跟進(jìn)幫助合作社提升服務(wù)能力，這些新成立的農(nóng)民專業(yè)合作社只是有了一個可以獲得扶貧資金的賬戶，沒有開展具體運(yùn)營活動，結(jié)果變成了空殼社。

當(dāng)然，也有少量空殼社是由于市場環(huán)境發(fā)生重要變化、被迫關(guān)張而造成的。如課題組從寧夏原州區(qū)了解到，該區(qū)2013年馬鈴薯合作社曾達(dá)到130家，后來因?yàn)槭袌霾痪皻?，合作社抗風(fēng)險能力弱，到2017年實(shí)際還在運(yùn)作的馬鈴薯合作社只剩下10余家。又如浙江省提出污水、洪水、澇水、供水和節(jié)水“五水共治”政策后，抬高養(yǎng)殖門檻，在一些地區(qū)采取全面禁養(yǎng)，導(dǎo)致一大批小規(guī)模散養(yǎng)戶關(guān)張，這些養(yǎng)殖戶成立的養(yǎng)殖合作社也因此停運(yùn)；還有少數(shù)個別地處城郊的農(nóng)民專業(yè)合作社，城鎮(zhèn)化后，農(nóng)民的承包土地全部被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)市民，退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，原來的合作社也不再經(jīng)營。但總體而言，因上述情況而成為空殼社的，所占比例相對較低。

空殼農(nóng)民專業(yè)合作社存續(xù)的原因

空殼社為什么不注銷，而是長期存續(xù)？市場監(jiān)管部門與農(nóng)民專業(yè)合作社樣本的看法較為一致。具體來講，兩者第一選項(xiàng)都是“為了等待政府的優(yōu)惠政策或申請財(cái)政項(xiàng)目”，分別占樣本量的75.5%和62.9%（表3）。兩者都認(rèn)為，加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度是中央當(dāng)前倡導(dǎo)的大方向，保留農(nóng)民專業(yè)合作社法人，可能會在今后申請財(cái)政扶持項(xiàng)目時比較有利，因此，寧可空置也不愿意主動注銷。

表3 空殼社存續(xù)原因（單位：個、%）

資料來源：根據(jù)調(diào)研結(jié)果匯總。

第二選項(xiàng)均為 “（當(dāng)事人）不清楚保存空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的危害”，占各自樣本量的64.3%和47.5%。課題組在與市場監(jiān)管部門的座談中了解到，我國在實(shí)施商事制度改革之后，雖然放寬了注冊前期審查手續(xù)，但是加大了對市場主體的市場行為的監(jiān)管。例如，如果農(nóng)民專業(yè)合作社未能如期提供年報(bào)，那么會被系統(tǒng)挪到“異?！泵?，從而影響到農(nóng)民專業(yè)合作社貸款征信。如果連續(xù)三年不提交年報(bào)的話，會被轉(zhuǎn)移到“黑名單”，會影響到理事長乘坐飛機(jī)、高鐵甚至申請貸款和財(cái)政項(xiàng)目。但是，市場監(jiān)管部門除了注冊登記、注銷之外，平時與農(nóng)民專業(yè)合作社很少發(fā)生業(yè)務(wù)往來，缺少有效途徑傳遞這些信息。一些部門可能是出于政府績效考核等原因，對于農(nóng)民專業(yè)合作社的宣傳基本上都是免稅、扶持等正面信息，很少有人提及經(jīng)營風(fēng)險。課題組與農(nóng)民專業(yè)社負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談中發(fā)現(xiàn)，由于獲取相關(guān)政策信息的途徑匱乏，他們幾乎都不知道保留空殼社的風(fēng)險，存在嚴(yán)重信息不對稱問題。

在第三項(xiàng)選擇中，39.8%的市場監(jiān)管部門樣本選擇了“注銷成本高”。按照課題組調(diào)研時的政府相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社在申請注銷時必須在市級以上公辦新聞上公告45天，花費(fèi)400-600元。同時，要投入大量的人力與物力，收集齊全《清算清單》、《完稅證明》等材料。但是，不少農(nóng)民專業(yè)合作社當(dāng)初都是借親朋或其他村民身份證辦理的，很多所謂的成員早已外出打工、不在當(dāng)?shù)兀虼税l(fā)起人很難按照程序召開成員（代表）大會做出解散決議，組成清算組，完成《清算清單》。即便能夠做到，也需要花費(fèi)大量時間和精力。如果委托給第三方代辦機(jī)構(gòu)的話，又要產(chǎn)生1千元左右的中介服務(wù)成本。農(nóng)民專業(yè)合作社樣本的第三選項(xiàng)是“不知道應(yīng)該怎么辦理注銷手續(xù)”，占23.0%，這反映了一些農(nóng)民專業(yè)合作社即使想退出，打算注銷，也不清楚注銷的手續(xù)。

空殼農(nóng)民專業(yè)合作社帶來的負(fù)面影響

市場監(jiān)管部門樣本與農(nóng)民專業(yè)合作社樣本對于空殼社的負(fù)面影響意見基本一致。第一選項(xiàng)都認(rèn)為它們“損害農(nóng)民專業(yè)合作社的整體社會信譽(yù)”，分別占57.6%和78.1%（表4）。課題組調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社和市場監(jiān)管部門普遍反映，空殼社是害群之馬，導(dǎo)致社會上不少人認(rèn)為農(nóng)民專業(yè)合作社就是套取國家扶持政策和項(xiàng)目的工具，嚴(yán)重影響到正常運(yùn)作的農(nóng)民專業(yè)合作社的社會聲譽(yù)，也影響到其在金融機(jī)構(gòu)獲得與其他市場主體平等的貸款機(jī)會。有的農(nóng)民專業(yè)合作社甚至反映，在日常經(jīng)營中會出現(xiàn)商業(yè)合作伙伴對農(nóng)民專業(yè)合作社不認(rèn)可的情況，導(dǎo)致他們只能另外注冊新的公司，影響了農(nóng)民專業(yè)合作社的健康可持續(xù)發(fā)展。有市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人指出，“地方政府紅紅火火大搞農(nóng)民專業(yè)合作社，實(shí)際能運(yùn)行的卻不多，讓一些政府公務(wù)人員及農(nóng)民對國家的某些政策失去信心”，甚至認(rèn)為“在農(nóng)民專業(yè)合作社問題上，一些地方政府沒有做到實(shí)事求是，嚴(yán)重影響了黨和國家的威信”。

表4 空殼社的社會負(fù)面影響（單位：個、%）

資料來源：苑鵬.農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的困境與思考-來自8省12縣614家合作社問卷調(diào)研[J].中國合作經(jīng)濟(jì),2018(8)，8-11.

第二選項(xiàng)是影響政府農(nóng)民專業(yè)合作社的政策效率。67.7%的市場監(jiān)管部門樣本和53.7%的農(nóng)民專業(yè)合作社樣本認(rèn)為空殼社的一個主要危害是“侵占了真正的農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政補(bǔ)助資源”。從國際慣例看，對于農(nóng)民專業(yè)合作社的支持基本采取普惠政策，我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法初衷也是如此，專門強(qiáng)調(diào)了國家要通過財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠等促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。在實(shí)踐中，稅收優(yōu)惠采取普惠方式，但財(cái)政扶持主要是通過申請項(xiàng)目的方式，空殼社的存在，增加了政府甄別的難度，導(dǎo)致一些那些本可以得到扶持的農(nóng)民專業(yè)合作社失去了機(jī)會，降低了財(cái)政資金的使用效率。

關(guān)于空殼社存在對政府行政機(jī)關(guān)的影響，絕大多數(shù)的市場監(jiān)管部門與農(nóng)民專業(yè)合作社的回答都是肯定的，市場監(jiān)管部門樣本的前三個選項(xiàng)依次是“增加了市場監(jiān)管部門的市場監(jiān)管成本”，占85.7%；“增加了市場監(jiān)管部門的登記工作量”，占77.6%；及“增加了行政指導(dǎo)部門的服務(wù)成本”，占66.3%（見表5）。

表5 空殼社對政府行政機(jī)關(guān)的影響（單位：個、%）

資料來源：苑鵬.農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的困境與思考-來自8省12縣614家合作社問卷調(diào)研[J].中國合作經(jīng)濟(jì),2018(8)，8-11.

在與課題組座談中，市場監(jiān)管部門認(rèn)為，目前推行的商事制度改革，雖然取消了驗(yàn)資要求，但是加強(qiáng)了對年報(bào)內(nèi)容的檢查。按照現(xiàn)行規(guī)定，省、市級市場監(jiān)管部門都要對年報(bào)的市場主體按照3%的比例隨機(jī)抽查，空殼社的存在增加了應(yīng)檢市場主體的數(shù)量，加大了市場監(jiān)管部門的工作成本。另外，在“三證合一”之后，市場監(jiān)管部門換證工作量相對增加,空殼社增加了政府行政機(jī)構(gòu)的管理成本，為降低監(jiān)管成本，少數(shù)地區(qū)市場監(jiān)管部門甚至采取了極端的方式，如限制當(dāng)?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社的新增數(shù)量規(guī)模。

對此，農(nóng)民專業(yè)合作社樣本的看法與市場監(jiān)管部門基本相同，前三個選項(xiàng)依次是 “增加了市場監(jiān)管部門的登記工作量”，占59.1%；“增加了市場監(jiān)管部門的市場監(jiān)管成本”，占53.8%；和“增加了行政指導(dǎo)部門的服務(wù)成本”，占46.6%。

此外，還有31.6%的市場監(jiān)管部門樣本和32.5%的農(nóng)民專業(yè)合作社樣本都認(rèn)為，空殼社存在會增加政府行政部門被尋租的可能性。課題組訪談和現(xiàn)場調(diào)研中了解到，很多注冊空殼社的法人往往都是擁有一定的政府人脈關(guān)系，一旦發(fā)現(xiàn)機(jī)會，很容易進(jìn)行尋租活動，增加政府部門的行政風(fēng)險。

結(jié)語與建議

空殼社問題已經(jīng)成為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中的一種現(xiàn)象，在農(nóng)村各地不同程度地存在，對農(nóng)民專業(yè)合作社的健康可持續(xù)發(fā)展帶來不良影響，損害了農(nóng)民專業(yè)合作社的整體社會信譽(yù)，侵占了正常開展業(yè)務(wù)的農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政補(bǔ)助資源，并增加了政府行政機(jī)構(gòu)的市場監(jiān)管成本、服務(wù)成本及被尋租的風(fēng)險。因此，及時解決空殼社問題已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

2018年，新成立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部啟動了農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升行動，確定河北、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、廣東、陜西等8省的30個縣（市、區(qū))為全國農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升整縣推進(jìn)試點(diǎn)單位，開展“清理整頓一批、規(guī)范提升一批、提升壯大一批”行動。2018年7月1日開始施行修訂后的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第71條規(guī)定“農(nóng)民專業(yè)合作社連續(xù)兩年未從事經(jīng)營活動的，吊銷其營業(yè)執(zhí)照”。2019年2月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場監(jiān)管總局等11部門聯(lián)合印發(fā)關(guān)于《開展農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”專項(xiàng)清理工作方案》的通知，以加強(qiáng)合作社規(guī)范管理，提升整體素質(zhì)。建議各級政府以此為契機(jī)，以新修訂實(shí)施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》為依據(jù)，進(jìn)一步改進(jìn)政策、完善制度，努力消除空殼社存在的土壤。具體建議如下。

第一，強(qiáng)化《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的普法力度。進(jìn)一步加強(qiáng)政府基層農(nóng)民專業(yè)合作社輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)，面向社會公開招聘，提升輔導(dǎo)員隊(duì)伍整體實(shí)力，將宣傳普及《農(nóng)民專業(yè)合作社法》作為一項(xiàng)長期化、常態(tài)化任務(wù)來抓，讓廣大農(nóng)民知法、懂法、守法、護(hù)法，讓農(nóng)民專業(yè)合作社以法律為基本準(zhǔn)繩，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)行，讓政府相關(guān)部門人員按照法律要求依法行政。

第二，改進(jìn)現(xiàn)行政府考核機(jī)制。正確處理政府與市場關(guān)系，改進(jìn)地方政府對基層政府政績的考核指標(biāo)體系，取消關(guān)于本地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展數(shù)量規(guī)模及其年報(bào)率的考核指標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展以及工商年報(bào)制度體現(xiàn)真實(shí)性，回歸其本源，尤其是應(yīng)避免地方政府在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中，設(shè)置不符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展條件和發(fā)展實(shí)際的硬性數(shù)量指標(biāo)要求，防范出現(xiàn)新一輪的空殼社風(fēng)險。

第三，完善現(xiàn)行農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策。應(yīng)從社會公平、營造平等競爭環(huán)境的角度出發(fā)，改進(jìn)政府財(cái)政扶持項(xiàng)目的申請條件，將農(nóng)民專業(yè)合作社納入小微企業(yè)扶持政策中來，逐步弱化政府按照市場主體的組織屬性進(jìn)行扶持的方式，取消一些財(cái)政扶持項(xiàng)目規(guī)定實(shí)施主體必須是農(nóng)民專業(yè)合作社的做法，從源頭消除建立農(nóng)民專業(yè)合作社的投機(jī)行為。

第四，因地制宜、依法清退空殼社。在落實(shí)中央農(nóng)辦等11部門對空殼社專項(xiàng)清理工作中，應(yīng)嚴(yán)格按照新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的相關(guān)規(guī)定依法行動，各地政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定具體方案，防止采取過激行為，避免使用大規(guī)模、疾風(fēng)驟雨式清理整頓方式，努力營造農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)提升農(nóng)民專業(yè)合作社整體素質(zhì)的發(fā)展目標(biāo)。

第五，修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》。建議配合落實(shí)新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，及時啟動修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步完善、細(xì)化對農(nóng)民專業(yè)合作社的注冊登記規(guī)定，聯(lián)合社的注冊登記規(guī)定、以及吊銷連續(xù)兩年未經(jīng)營的農(nóng)民專業(yè)合作社營業(yè)執(zhí)照的具體辦法。