面向生態(tài)文明的國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)思考

自然資源部國(guó)土整治中心 自然資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室  王  軍

     我國(guó)正在推進(jìn)的生態(tài)文明建設(shè)，是黨中央對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的歷史總結(jié)、對(duì)人類(lèi)發(fā)展意義的深刻思考，吸納了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的生態(tài)智慧，回答了人與自然關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系問(wèn)題所取得的最新理論成果，已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)國(guó)土綜合整治和生態(tài)修復(fù)工作的基本遵循。

1.從國(guó)土資源本底和存在問(wèn)題分析

     （1）土地資源總量大，人均占用土地少，人均占用耕地就更少，可開(kāi)發(fā)后備資源少，人地矛盾突出。（2）耕地總體質(zhì)量不高且后備資源嚴(yán)重不足。耕地質(zhì)量平均等別為9.8等，可供開(kāi)墾的后備資源有限，依靠大規(guī)模開(kāi)墾未利用地補(bǔ)充耕地方式已走到盡頭；耕地污染較為嚴(yán)重，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，耕地土壤點(diǎn)位污染物超標(biāo)率為19.4%，我國(guó)耕地受到中、重度污染的面積約5000萬(wàn)畝。（3）生態(tài)環(huán)境本底脆弱。全國(guó)水土流失、沙化和石漠化面積分別為295萬(wàn)km²、173萬(wàn)km²和12萬(wàn)km²，全國(guó)中度和重度退化草原面積仍占草原總面積的1/3以上。（4）生物多樣性保護(hù)壓力大。約44%的野生動(dòng)物種群數(shù)量呈下降趨勢(shì)，野生動(dòng)植物種類(lèi)受威脅比例達(dá)15%~20%……。長(zhǎng)期以來(lái)，糧食安全和生態(tài)問(wèn)題日益嚴(yán)峻，亟需通過(guò)國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)改善生態(tài)環(huán)境。

2.從當(dāng)前所處的發(fā)展階段分析

     （1）人類(lèi)活動(dòng)對(duì)國(guó)土的影響范圍和強(qiáng)度不斷增大，已經(jīng)成為生態(tài)系統(tǒng)的主導(dǎo)者，強(qiáng)烈干預(yù)影響生態(tài)系統(tǒng)并消費(fèi)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，導(dǎo)致對(duì)生態(tài)環(huán)境方面欠賬太多。聯(lián)合國(guó)2000~2005年開(kāi)展千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估計(jì)劃表明：20世紀(jì)后半期，維持人類(lèi)福祉的一些關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)正在以前所未有的速度下降；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的喪失將對(duì)人類(lèi)福祉產(chǎn)生嚴(yán)重影響，直接威脅區(qū)域乃至全球的生態(tài)安全。政府間生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)科學(xué)政策平臺(tái)(IPBES) 2019年發(fā)布的首個(gè)政府間報(bào)告指出：受人類(lèi)活動(dòng)影響 “嚴(yán)重改變”的陸地環(huán)境比例高達(dá)75%（海洋環(huán)境40%）；如今在全世界800萬(wàn)個(gè)物種中，有100萬(wàn)個(gè)正因人類(lèi)影響而遭受滅絕威脅，約50萬(wàn)種動(dòng)植物欠缺長(zhǎng)期生存的棲息地，全球物種滅絕的“平均速度已經(jīng)數(shù)十倍甚至數(shù)百倍于千萬(wàn)年前”。為了保護(hù)地球，人類(lèi)需要從各個(gè)層面進(jìn)行全面“轉(zhuǎn)型變革”。

     （2）改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，邁入中高收入國(guó)家行列。中國(guó)的發(fā)展也出現(xiàn)了不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題，資源和環(huán)境都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；隨著人口紅利的退潮和資源稟賦的過(guò)度消耗，以要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)為主的發(fā)展道路已經(jīng)難以為繼，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能日漸乏力，必須依靠提高發(fā)展質(zhì)量，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，在釋放生態(tài)紅利基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

     （3）生態(tài)差距是我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家最大的差距。我國(guó)提供工業(yè)品的能力迅速增強(qiáng)，提供生態(tài)產(chǎn)品的能力卻在減弱，而隨著人民生活水平的提高，人們對(duì)生態(tài)產(chǎn)品尤其是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求不斷增強(qiáng)。

     （4）生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的窗口期。這些都需要國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)深度參與。

1.全局綜合思維不足 

      國(guó)土生態(tài)是人類(lèi)賴以生存與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國(guó)土各組成要素之間，生物及其與環(huán)境之間相互聯(lián)系、相互依存而形成的系統(tǒng)，這就需要用整體觀和系統(tǒng)觀看待國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)。當(dāng)前存在的不足主要體現(xiàn)在以下幾方面。

     統(tǒng)籌布局欠缺。國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)具體工作和實(shí)踐中，相關(guān)工作分散在多個(gè)部門(mén)開(kāi)展，更多的是項(xiàng)目、工程或任務(wù)，未能充分考慮自然生態(tài)系統(tǒng)和尊重自然規(guī)律?，F(xiàn)有生態(tài)保護(hù)修復(fù)碎片化現(xiàn)象突出，對(duì)維護(hù)關(guān)鍵區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供給能力、緩解生態(tài)環(huán)境脆弱程度效果不明顯。

     機(jī)制不盡合理。從理論邏輯層面，國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)是對(duì)人與國(guó)土關(guān)系的再調(diào)適，是對(duì)國(guó)土資源及其利用方式的再組織和再優(yōu)化過(guò)程，是對(duì)供給、調(diào)節(jié)、文化、支持等服務(wù)功能的綜合權(quán)衡和提升?，F(xiàn)有條塊化管理體制，在一定程度上人為割裂了生態(tài)要素之間的有機(jī)聯(lián)系，不利于生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)修復(fù)。

2.生態(tài)系統(tǒng)管理體系滯后

     生態(tài)系統(tǒng)管理以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)過(guò)程的完整性為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)從單要素管理向多要素綜合管理轉(zhuǎn)變，從行政區(qū)域向流域系統(tǒng)管理的轉(zhuǎn)變，是生命系統(tǒng)與非生命系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，是生態(tài)監(jiān)測(cè)與科研為基礎(chǔ)的科學(xué)管理，是將人類(lèi)活動(dòng)納入生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)管理。

     我國(guó)開(kāi)展的土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、礦山環(huán)境綜合治理、水土流失治理和土地沙化防治等國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)活動(dòng)，在保護(hù)耕地資源、提高利用效率和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。由于中央地方需求、部門(mén)利益、目標(biāo)導(dǎo)向的不同和技術(shù)規(guī)范要求差異，以及公眾參與不充分等原因，國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)綜合管理體系存在缺位和不到位現(xiàn)象。比如，國(guó)土整治相關(guān)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工驗(yàn)收和后期管護(hù)等技術(shù)規(guī)范缺乏生態(tài)系統(tǒng)管理的具體條款；國(guó)土資源、生態(tài)保護(hù)法律中的綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念或原則還不明確，生態(tài)系統(tǒng)管理制度欠缺，如建立“源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償和責(zé)任追究”一體化機(jī)制不盡完善，再如缺乏生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、生態(tài)審計(jì)制度不完善和國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)基金等不足。

3.研究基礎(chǔ)尚不扎實(shí)

概念理論體系不統(tǒng)一。與國(guó)土整治有關(guān)的概念名詞有土地整理、土地（國(guó)土）整治、土地（國(guó)土）綜合整治、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)重建等，有不同的理解和解釋。

理論基礎(chǔ)薄弱。當(dāng)前國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)更多是借鑒和利用區(qū)域地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、恢復(fù)生態(tài)學(xué)、景觀生態(tài)學(xué)等相關(guān)理論基礎(chǔ)。

技術(shù)方法體系儲(chǔ)備不足。國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)中亟需的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)、生態(tài)安全格局、經(jīng)濟(jì)適用的生態(tài)修復(fù)技術(shù)體系、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)權(quán)衡集成優(yōu)化、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、整治修復(fù)的規(guī)劃政策動(dòng)態(tài)仿真系統(tǒng)等存在欠缺。

4.國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)的邏輯路徑

     國(guó)土空間是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、能量源泉和構(gòu)成要素，具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然的多重屬性和功能。應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)處理好以下四個(gè)關(guān)系。

整治與修復(fù)的關(guān)系。國(guó)土整治主要針對(duì)空間格局失序、效能低下和品質(zhì)不高的空間開(kāi)展整治；生態(tài)修復(fù)主要針對(duì)結(jié)構(gòu)不良、功能受損的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)，兩者互為依存，相互促進(jìn)；目標(biāo)是優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局和增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，滿足人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的新期待，提升人民群眾獲得感和幸福感。

局部與系統(tǒng)的關(guān)系。國(guó)土生態(tài)空間是國(guó)土各組成要素之間，生物及其與環(huán)境之間相互聯(lián)系、相互依存而形成的系統(tǒng)。按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律思考問(wèn)題，由傳統(tǒng)線性思維轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)非線性思維方法，改變過(guò)去的單一要素局部整治修復(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘁貥?gòu)成的整體保護(hù)修復(fù)。

工程與生態(tài)的關(guān)系。無(wú)論是國(guó)土整治還是生態(tài)修復(fù)都是短期內(nèi)改變生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過(guò)程的人為干擾活動(dòng)，都或多或少有工程措施。這些工程措施要以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)過(guò)程的完整性為導(dǎo)向，在適當(dāng)工程介入后，以生態(tài)措施和自然恢復(fù)為主，推進(jìn)整治修復(fù)由“西醫(yī)治病”向“中醫(yī)調(diào)理”的轉(zhuǎn)變。

政府與市場(chǎng)的關(guān)系。生態(tài)要素具有資產(chǎn)和公共物品的雙重屬性，良好的生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，是普惠的民生福祉。推進(jìn)國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)引導(dǎo)和公眾參與。政府更多在整治修復(fù)的公平性、高效性和可持續(xù)性上發(fā)力；整治修復(fù)需要大量的資金投入，注重市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)資本的引入，對(duì)涉及區(qū)域和流域重大整治修復(fù)工程的決策，需要當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c共同決策。

以新時(shí)代生態(tài)文明理念為統(tǒng)領(lǐng)，貫穿“生命共同體”系統(tǒng)思維和最普惠民生福祉主線；關(guān)注國(guó)土空間全要素和生態(tài)功能完整性，以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)；通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化國(guó)土空間功能、資源高效利用提升國(guó)土空間質(zhì)量、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)打造美麗生態(tài)國(guó)土和有效制度體系建設(shè)筑牢美麗國(guó)土根基；構(gòu)建“全域覆蓋、分類(lèi)施策、綜合整治、系統(tǒng)修復(fù)”的國(guó)土綜合整治與修復(fù)格局（圖1）。

1.強(qiáng)化“生命共同體”系統(tǒng)思維，推進(jìn)全域綜合整治、系統(tǒng)治理

加強(qiáng)“生命共同體”系統(tǒng)思維。核心就是系統(tǒng)觀和生命觀，這就需要從生態(tài)系統(tǒng)的整體性和完整性出發(fā)，推進(jìn)國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)以問(wèn)題為導(dǎo)向，尊重自然，以自然恢復(fù)為主，由工程治理思維逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀恍迯?fù)加必要的工程措施，系統(tǒng)治理國(guó)土、環(huán)保和水利等問(wèn)題，從局部治理向系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變。

強(qiáng)調(diào)全域綜合治理思維。隨著深度開(kāi)放步伐加快，區(qū)域間交通設(shè)施、經(jīng)濟(jì)要素、人口聯(lián)系快速化，地區(qū)行政化和條塊式的整治修復(fù)已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，從政區(qū)分界向區(qū)域協(xié)同轉(zhuǎn)變，從流域分割向流域統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)好政區(qū)間、上中下游等關(guān)系，提升區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。

2.加強(qiáng)科技創(chuàng)新，為推進(jìn)國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)注入新動(dòng)能

      原國(guó)土資源部提出實(shí)施“三深一土”科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，與“三深”相比，土地科技創(chuàng)新還比較薄弱，與建設(shè)生態(tài)文明、推動(dòng)綠色發(fā)展、保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全的戰(zhàn)略需要明顯不相適應(yīng)。新組建的自然資源部提出加快實(shí)施自然資源“一核兩深三系”重大科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，著力構(gòu)建地球系統(tǒng)科學(xué)核心理論支撐，引領(lǐng)深地探測(cè)、深海探測(cè)國(guó)際科學(xué)前沿，建立自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、國(guó)土空間優(yōu)化管控、生態(tài)保護(hù)修復(fù)技術(shù)體系。

      在理論技術(shù)上，要加強(qiáng)國(guó)土整治與生態(tài)恢復(fù)的理論認(rèn)知、資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)方法、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)價(jià)和安全格局構(gòu)建等方面研究。在國(guó)際合作上，積極參與IPBES等土地和生態(tài)等領(lǐng)域的國(guó)際合作組織活動(dòng)，吸收國(guó)外關(guān)于相關(guān)領(lǐng)域的先進(jìn)理念和技術(shù)方法，增強(qiáng)國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)的科學(xué)性和先進(jìn)性。

3.加強(qiáng)制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，筑牢國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)根基

構(gòu)建國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)的長(zhǎng)效制度。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的要求，在全要素、全區(qū)域和全流域推進(jìn)整治修復(fù)的背景下，建立多部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的整治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制，逐漸構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間整治修復(fù)規(guī)劃與實(shí)施制度，建立完善體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管能力。

加快建立多元投入機(jī)制和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。協(xié)調(diào)財(cái)政、金融、社會(huì)保障資金來(lái)源，穩(wěn)定專項(xiàng)資金渠道，鼓勵(lì)引導(dǎo)多方參與，探索社會(huì)資本和金融資本設(shè)立整治修復(fù)基金和綠色債券。建立完善流域上下游、跨流域和政區(qū)間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

加大國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)公眾參與力度。國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)更多是一種政府主導(dǎo)的行為，基本上都是“自上而下”的政府推動(dòng)實(shí)施，“自下而上”的公眾參與是對(duì)“自上而下”決策的補(bǔ)充和修正。（本文責(zé)編：孟鵬）