本期嘉賓：國(guó)家行政學(xué)院研究員 胡敏；首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng) 陳及；知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家 宋清輝

    近日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部等8部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下稱“《指導(dǎo)意見》”），明確要?jiǎng)?chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)要素自由有序流動(dòng)，為推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展做出新貢獻(xiàn)。

    “飛地經(jīng)濟(jì)”，是指兩個(gè)相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過跨區(qū)域的行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。如何打破要素自由有序流動(dòng)的壁壘？如何保障PPP模式在“飛地經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域的應(yīng)用？本報(bào)特邀國(guó)家行政學(xué)院研究員胡敏、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)陳及、知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋清輝發(fā)表看法。

    優(yōu)化資源配置集約利用

    記者：“飛地經(jīng)濟(jì)”與傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有哪些差異？當(dāng)前出臺(tái)《指導(dǎo)意見》大力支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，又有哪些新的內(nèi)涵？

    宋清輝：“飛地經(jīng)濟(jì)”與過去的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移差異較大。一般而言，“飛地經(jīng)濟(jì)”是由兩個(gè)或者多個(gè)區(qū)域開展的全面深入?yún)f(xié)作，這與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一般由某個(gè)行政區(qū)域?yàn)橹鲗?dǎo)、另一個(gè)區(qū)域較為被動(dòng)不同。與傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相比，“飛地經(jīng)濟(jì)”優(yōu)勢(shì)明顯，不但可以加強(qiáng)不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)合作以及要素資源之間的流動(dòng)，而且能夠?qū)崿F(xiàn)深層次的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

    胡敏：從上世紀(jì)80年代開始，各個(gè)地方都做出了一些“飛地經(jīng)濟(jì)”的探索。其中，最主要的體現(xiàn)就是東部發(fā)達(dá)區(qū)域和中西部欠發(fā)達(dá)區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移?？梢哉f，“飛地經(jīng)濟(jì)”的概念中既包含了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，又在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上有所拓寬。

    與傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移不同，當(dāng)前提出大力發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，重點(diǎn)在于集中優(yōu)勢(shì)資源，這就不僅僅是發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的合作，也可以是發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的合作。

    “飛地經(jīng)濟(jì)”的核心，是打破行政區(qū)劃的分割，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，也就是把區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)集中起來。過去，“飛地經(jīng)濟(jì)”往往都是地方上的探索，是地與地之間通過飛地合作彌補(bǔ)資源缺陷。而《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，意味著“飛地經(jīng)濟(jì)”上升到了國(guó)家層面，強(qiáng)化了頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，變被動(dòng)為主動(dòng)引導(dǎo)，帶有明確的目的性、針對(duì)性、指向性。

    陳及：《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)家將“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展提高到了新的層面。如果說傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移僅僅是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的空間上的轉(zhuǎn)移，那么，當(dāng)前大力發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，則意在整個(gè)鏈條的植入，體系的植入，其中包括體制、政策、市場(chǎng)環(huán)境等，將飛出地的發(fā)展環(huán)境完整地復(fù)制到飛入地，以保障梯度轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)在飛入地能夠順利地發(fā)展起來。

    事實(shí)上，在過去由于要素流動(dòng)的割裂，各地區(qū)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都有明顯差異，發(fā)展土壤參差不齊，這就導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的質(zhì)量較差，效率較低。而當(dāng)前鼓勵(lì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展，其中也包含了讓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不受地域差異影響的題中之義。

    妥善處理地方利益問題

    記者：《指導(dǎo)意見》明確提出，推動(dòng)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，要加快統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)要素自由有序流動(dòng)。實(shí)際上，“飛地”的形成，本就與要素流動(dòng)的割裂和阻礙有關(guān)。要保障“飛地經(jīng)濟(jì)”的迅速發(fā)展，應(yīng)如何消除要素自由流動(dòng)的壁壘？

    胡敏：能否解決好要素流動(dòng)壁壘的問題，是“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的關(guān)鍵。目前，要素自由有序流動(dòng)的阻礙，很大程度上來自于行政上的壁壘。核心的問題就是地方利益的分配，最基礎(chǔ)的就是稅收。這個(gè)利益如何分配？能不能讓飛出地和飛入地雙雙享受到“飛地經(jīng)濟(jì)”帶來的利益，這是一個(gè)核心的問題。要讓“飛地經(jīng)濟(jì)”合作雙方都能夠從中受益，并且在合作中要明確責(zé)權(quán)利的配置，通過相應(yīng)的手段來打破制約飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的純經(jīng)濟(jì)因素。

    陳及：要素的自由流動(dòng)，是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，關(guān)系到地方發(fā)展的體制，涉及方方面面。比如地方的財(cái)政收入、就業(yè)壓力、GDP增長(zhǎng)等問題。地與地之間的飛地合作，一旦摻雜了這些方面的考慮，要素的自由流動(dòng)就很難實(shí)現(xiàn)，資源的優(yōu)化配置也無從談起。而要解決這個(gè)問題，必須全局考慮，從體制改革入手。

    要素的流動(dòng)，不僅僅是自由，還要有序。問題的關(guān)鍵就是“飛地經(jīng)濟(jì)”合作雙方的利益。以前的飛地合作，發(fā)達(dá)地區(qū)把一些低端的、重污染的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，欠發(fā)達(dá)地區(qū)“捏著鼻子”承接下來，這樣的飛地合作有時(shí)候并不合理，也談不上有序。要在自由的基礎(chǔ)上保障有序流動(dòng)，一定要處理好飛地合作雙方的利益問題。

    宋清輝：當(dāng)前妨礙要素有序自由流動(dòng)的體制性因素還較多，制約了開放經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)主體資源的合理配置與利用，只有通過實(shí)施要素流動(dòng)的創(chuàng)新工程，使要素自由流動(dòng)和區(qū)域分工定位相匹配，才有望打破要素自由流動(dòng)的壁壘。

    推動(dòng)社會(huì)資本積極參與

    記者：《指導(dǎo)意見》鼓勵(lì)按照市場(chǎng)化原則和方式開展“飛地經(jīng)濟(jì)”合作。鼓勵(lì)合作方共同設(shè)立投融資公司，采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式，吸引社會(huì)資本參與園區(qū)開發(fā)和運(yùn)營(yíng)管理。PPP模式在“飛地經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域的應(yīng)用，還存在哪些制約？需要注意哪些問題？

    陳及：吸引社會(huì)資本參與園區(qū)開發(fā)和運(yùn)營(yíng)管理，必須注意防止PPP模式的泛濫，避免“一窩蜂”現(xiàn)象的出現(xiàn)以及因此而導(dǎo)致的地方債務(wù)問題。如果出現(xiàn)這樣的情況，反而會(huì)導(dǎo)致區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源的撕裂和分散，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的問題，與《指導(dǎo)意見》的原則背道而馳。

    同時(shí)，PPP模式在“飛地經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域的應(yīng)用，當(dāng)前還存在盈利模式不明確、不清晰的問題，導(dǎo)致回報(bào)水平不高。因此，在開展PPP模式，引入社會(huì)資本參與開發(fā)建設(shè)的過程中，必須有清晰的合作方式，給予社會(huì)資本明確的承諾。

    宋清輝：PPP模式有諸多優(yōu)點(diǎn)：拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道；有利于整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力；更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變；深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度等。而PPP模式在“飛地經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域的推進(jìn)，因受行政體制影響及政府橫向聯(lián)系的制約，還存在不少矛盾和問題。具體來看，問題主要集中在管理機(jī)構(gòu)設(shè)立、稅收分成、征地拆遷、土地審批以及污染物排放等方面。應(yīng)繼續(xù)通過市場(chǎng)化的原則和方式，盡快消除這種無形的制約，吸引社會(huì)資本參與“飛地經(jīng)濟(jì)”的園區(qū)開發(fā)和運(yùn)營(yíng)管理。

    胡敏：PPP模式的應(yīng)用尤其要注意的是社會(huì)資本和政府資本的平等性。從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況來看，政府和社會(huì)資本合作首先會(huì)著眼于基礎(chǔ)設(shè)施，資金需求較大，僅僅依靠政府資金是不夠的，要引入社會(huì)資本。而要讓社會(huì)資本積極參與，就要給他們平等的利益、平等的機(jī)會(huì)、平等的門檻，讓他們享受到飛地合作的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，消除他們的顧慮，實(shí)現(xiàn)他們的期許。