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      一文看懂28號(hào)文如何放開(kāi)外匯資本金股權(quán)投資!

       親斤彳正禾呈 2019-10-29
      作者:漢坤律師事務(wù)所 
      董施文丨權(quán)威 丨景晴丨張涵

      為深入推進(jìn)“放管服”改革,提升外匯管理服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力和水平,促進(jìn)跨境貿(mào)易投資便利化,外管局于2019年10月25日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)跨境貿(mào)易投資便利化的通知》(匯發(fā)[2019]28號(hào))(“28號(hào)文”),其中備受矚目的一項(xiàng)政策變化是對(duì)非投資性外商投資企業(yè)外匯資本金(“外匯資本金”)境內(nèi)股權(quán)投資限制的取消。

      自2008年外匯142號(hào)文以來(lái),十余年間,伴隨著我國(guó)在不同階段的國(guó)際收支狀況和經(jīng)濟(jì)形勢(shì),外匯資本金管理從“嚴(yán)控”到一步步“有序放開(kāi)”,始終朝著“資本項(xiàng)目可兌換”的目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)。筆者嘗試在紛繁復(fù)雜的外匯規(guī)定中整理出一線(xiàn)關(guān)于外匯資本金境內(nèi)股權(quán)投資限制的脈絡(luò),供讀者參考和了解:

      時(shí)間
      法規(guī)名稱(chēng)
      主要內(nèi)容
      2008.08.29
      《國(guó)家外匯管理局關(guān)于完善外商投資企業(yè)外匯資本金支付結(jié)匯管理有關(guān)業(yè)務(wù)操作問(wèn)題的通知》(匯發(fā)[2008]142號(hào))(“外匯142號(hào)文”)
      就外匯資本金使用設(shè)定負(fù)面清單要求,明確外匯資本金結(jié)匯不得用于境內(nèi)股權(quán)投資。
      2011.07.18
      《國(guó)家外匯管理局綜合司關(guān)于完善外商投資企業(yè)外匯資本金支付結(jié)匯管理有關(guān)業(yè)務(wù)操作問(wèn)題的補(bǔ)充通知》(匯發(fā)[2011]88號(hào))
      對(duì)外匯142號(hào)文下的外商投資企業(yè)外匯資本金結(jié)匯所需提交的材料進(jìn)行了完善和補(bǔ)充,從而強(qiáng)化了在外匯資本金結(jié)匯環(huán)節(jié)對(duì)資金使用狀況真實(shí)性的核查,并且將支付結(jié)匯制的額度從20萬(wàn)下調(diào)至5萬(wàn)從而在數(shù)量上加強(qiáng)了對(duì)資金的管控。
      2011.11.09
      《關(guān)于進(jìn)一步明確和規(guī)范部分資本項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(匯發(fā)[2011]45號(hào))
      重申外匯資本金結(jié)匯不得用于境內(nèi)股權(quán)投資,但股權(quán)投資類(lèi)外商投資企業(yè)除外。
      2013.05.11
      《關(guān)于印發(fā)<外國(guó)投資者境內(nèi)直接投資外匯管理規(guī)定>及配套文件的通知》(匯發(fā)[2013]21號(hào))
      重申了外匯142號(hào)文下的限制,并規(guī)定除另有規(guī)定外,以投資為主要業(yè)務(wù)的外商投資企業(yè)(包括外商投資性公司、外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、外商投資股權(quán)投資企業(yè))進(jìn)行境內(nèi)股權(quán)投資時(shí),僅限于以外匯原幣劃轉(zhuǎn),不得將外匯資本金結(jié)匯支付。
      2014.07.04
      《國(guó)家外匯管理局關(guān)于在部分地區(qū)開(kāi)展外商投資企業(yè)外匯資本金結(jié)匯管理方式改革試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》(匯發(fā)[2014]36號(hào))(“外匯36號(hào)文”)
      允許試點(diǎn)地區(qū)企業(yè)外商投資企業(yè)外匯資本金實(shí)行意愿結(jié)匯;實(shí)踐中使用外匯資本金進(jìn)行股權(quán)投資的限制開(kāi)始松動(dòng),除原幣劃轉(zhuǎn)股權(quán)投資款外,允許以投資為主要業(yè)務(wù)的外商投資企業(yè),在其境內(nèi)所投資項(xiàng)目真實(shí)、合規(guī)的前提下,按實(shí)際投資規(guī)模將外匯資本金直接結(jié)匯后劃入被投資企業(yè)賬戶(hù),但政策口徑并不明朗。
      2015.03.30
      《關(guān)于改革外商投資企業(yè)外匯資本金結(jié)匯管理方式的通知》(匯發(fā)[2015]19號(hào))
      19號(hào)文基本全部保留了外匯36號(hào)文內(nèi)容,實(shí)際是將外匯36號(hào)文項(xiàng)下規(guī)定的適用范圍由試點(diǎn)地區(qū)推廣至全國(guó)。
      2016.06.09
      《國(guó)家外匯管理局關(guān)于改革和規(guī)范資本項(xiàng)目結(jié)匯管理政策的通知》(匯發(fā)[2016]16號(hào))
      正式統(tǒng)一資本項(xiàng)目項(xiàng)下資金的監(jiān)管口徑,就使用外匯資本金進(jìn)行股權(quán)投資沿襲了外匯36號(hào)文和外匯19號(hào)文的相關(guān)規(guī)定。
      2019.07
      中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)廣州南沙新區(qū)、珠海橫琴新區(qū)片區(qū)、中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)(湖北)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)(重慶)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)紛紛出臺(tái)外匯管理改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則
      各試點(diǎn)地區(qū)陸續(xù)出臺(tái)試點(diǎn)政策,進(jìn)一步釋明外商投資企業(yè)外匯資本金股權(quán)投資的規(guī)則,允許區(qū)內(nèi)非投資性外商投資企業(yè)在真實(shí)、合規(guī)的前提下,可按實(shí)際投資規(guī)模將資本項(xiàng)目外匯收入或結(jié)匯所得人民幣資金依法用于境內(nèi)股權(quán)投資。
      2019.10.23
       
      國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議
      會(huì)議確定了促進(jìn)跨境貿(mào)易投資便利化12條措施,主要包括:允許非投資性外商投資企業(yè)以外匯資本金開(kāi)展境內(nèi)股權(quán)投資。
      2019.10.25
      國(guó)家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)跨境貿(mào)易投資便利化的通知(匯發(fā)[2019]28號(hào))
      取消非投資性外商投資企業(yè)外匯資本金境內(nèi)股權(quán)投資限制。

      1. 未允許非投資性外商投資企業(yè)以外匯資本金進(jìn)行境內(nèi)股權(quán)投資
      從上述政策沿革不難發(fā)現(xiàn),我國(guó)對(duì)非投資性外商投資企業(yè)利用外匯資本金進(jìn)行股權(quán)投資持極為審慎的態(tài)度,自外匯142號(hào)文禁止以來(lái)僅做過(guò)非常有限的開(kāi)放嘗試。除實(shí)行“意愿結(jié)匯制”后出現(xiàn)的少量實(shí)例外,通常僅有投資性外商投資企業(yè)(包括外商投資性公司、外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和外商投資股權(quán)投資企業(yè))以及經(jīng)營(yíng)范圍中含有“投資”等字樣的外商投資企業(yè)能夠?qū)⑼鈪R資本金用于對(duì)境內(nèi)企業(yè)的股權(quán)投資。而在實(shí)踐操作中,投資性外商投資企業(yè)的設(shè)立門(mén)檻較高;全國(guó)目前登記的外商投資企業(yè)逾37萬(wàn)家,但其中投資性的外商投資企業(yè)不到3000家,占比不到1%,這給外資于境內(nèi)的再投資帶來(lái)了較大障礙。
      本次開(kāi)放的過(guò)程由點(diǎn)及面,2019年7月時(shí)各自貿(mào)區(qū)已然放寬非投資性外商投資企業(yè)的外匯資本金用于股權(quán)投資,而28號(hào)文則將此改革政策推行至全國(guó),為企業(yè)投資規(guī)劃亮起了政策綠燈,完全推開(kāi)了“塵封的大門(mén)”,可以說(shuō)是里程碑式的轉(zhuǎn)變。
      根據(jù)28號(hào)文,非投資性外商投資企業(yè)以外匯資本金進(jìn)行境內(nèi)股權(quán)投資僅需滿(mǎn)足如下兩點(diǎn)實(shí)質(zhì)要求:
      a) 不違反現(xiàn)行外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)
      28號(hào)文雖然放開(kāi)了對(duì)股權(quán)投資的限制,但并不意味著在“外資準(zhǔn)入”層面做了新的放開(kāi)。在外商投資企業(yè)使用外匯資本金進(jìn)行股權(quán)投資時(shí),仍然需要滿(mǎn)足外商投資負(fù)面清單的基本要求 [1],不應(yīng)涉及禁止投資的領(lǐng)域。
      b) 境內(nèi)所投項(xiàng)目真實(shí)、合規(guī)
      真實(shí)發(fā)生性原則是貫穿我國(guó)外匯管理規(guī)定中的一條核心規(guī)定。在各自貿(mào)區(qū)試行政策開(kāi)放時(shí),已統(tǒng)一提出了“真實(shí)、合規(guī)”的要求,如《進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外匯管理改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則(4.0版)》中“允許區(qū)內(nèi)非投資性外商投資企業(yè)在真實(shí)、合規(guī)的前提下,可按實(shí)際投資規(guī)模將資本項(xiàng)目外匯收入或結(jié)匯所得人民幣資金依法用于境內(nèi)股權(quán)投資。”本次28號(hào)文中延續(xù)了這一要求,更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“項(xiàng)目”的真實(shí)合規(guī)性。
      根據(jù)此前試點(diǎn)地區(qū)的執(zhí)行情況來(lái)看,“項(xiàng)目真實(shí)、合規(guī)”是銀行在審核外匯資本金股權(quán)投資時(shí)的重要核查事項(xiàng)。針對(duì)該項(xiàng)要求,銀行一般會(huì)要求企業(yè)證明具體的投資項(xiàng)目在商業(yè)上存在合理性,并有可能要求被投資項(xiàng)目與外商投資企業(yè)目前經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)在商業(yè)上存在一定的關(guān)聯(lián),對(duì)于純粹的“投機(jī)”性質(zhì)的股權(quán)投資交易,銀行很可能會(huì)直接拒絕。
      2. 明確以外匯資本金原幣、結(jié)匯開(kāi)展股權(quán)投資的流程
      在開(kāi)放外匯資本金股權(quán)投資的基礎(chǔ)上,28號(hào)文進(jìn)一步明確了外商投資企業(yè)外匯資本金股權(quán)投資的具體操作方式,即“外匯資本金原幣劃轉(zhuǎn)”和“外匯資本金結(jié)匯開(kāi)展股權(quán)投資”。
      a) 外匯資本金原幣劃轉(zhuǎn)
      28號(hào)文首次正式明確了非投資性外商投資企業(yè)可以使用“原幣劃轉(zhuǎn)”這一方式開(kāi)展股權(quán)投資。具體而言,被投資企業(yè)應(yīng)到注冊(cè)地銀行辦理接收境內(nèi)再投資登記,開(kāi)立外匯資本金賬戶(hù)接收資金。2015年13號(hào)文中簡(jiǎn)化外國(guó)投資者出資確認(rèn)登記,將其貨幣出資確認(rèn)登記調(diào)整為境內(nèi)直接投資貨幣出資入賬登記,本次明確原幣劃轉(zhuǎn)股權(quán)投資手續(xù)更簡(jiǎn),無(wú)需再辦理貨幣出資入賬登記。
      b) 外匯資本金結(jié)匯
      外匯資本金結(jié)匯開(kāi)展股權(quán)投資的操作步驟與此前各試點(diǎn)地區(qū)的操作步驟基本相同,即被投資企業(yè)應(yīng)到注冊(cè)地銀行辦理接收境內(nèi)再投資登記,開(kāi)立“資本項(xiàng)目-結(jié)匯待支付賬戶(hù)”接收相應(yīng)資金(投資企業(yè)結(jié)匯待支付賬戶(hù)中的人民幣資金或結(jié)匯所得人民幣資金)?!敖Y(jié)匯待支付賬戶(hù)”是2014年外匯36號(hào)文資本意愿結(jié)匯制改革后推行的特殊人民幣賬戶(hù),該賬戶(hù)用于存放意愿結(jié)匯所得人民幣資金,并通過(guò)該賬戶(hù)辦理各類(lèi)支付手續(xù),但原則上仍適用外匯資本金的監(jiān)管要求。根據(jù)本次國(guó)家外管局同步公布的《關(guān)于精簡(jiǎn)外匯賬戶(hù)的通知》(匯發(fā)[2019]29號(hào))附件二《銀行辦理相關(guān)資本項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)操作指引》(“《外匯業(yè)務(wù)操作指引》”),上述操作得以確定細(xì)化,且被投資企業(yè)繼續(xù)開(kāi)展境內(nèi)股權(quán)投資的,仍按上述原則辦理。
      值得進(jìn)一步說(shuō)明的是,本次28號(hào)文項(xiàng)下所開(kāi)放的“股權(quán)投資形式”并不僅僅限于直接投資于被投企業(yè),而同樣包括以“股權(quán)轉(zhuǎn)讓”形式完成的“股權(quán)投資”,這一點(diǎn)在《外匯業(yè)務(wù)操作指引》項(xiàng)下有進(jìn)一步的明確。
      3. 未放開(kāi)資金用途限制且受限于事后逐筆審查
      28號(hào)文雖然放開(kāi)了非投資性外商投資企業(yè)進(jìn)行外匯資本金股權(quán)投資,但并未放開(kāi)有關(guān)外匯資本金的其他用途限制。前述2016年16號(hào)文的外匯資本金用途限制在《外匯業(yè)務(wù)操作指引》中得到重申,例如不得直接或間接用于經(jīng)營(yíng)范圍外的支出、購(gòu)買(mǎi)非保本理財(cái)、向非關(guān)聯(lián)企業(yè)發(fā)放貸款以及投資非自用房地產(chǎn)等,仍然是未來(lái)外匯資本金使用的“紅線(xiàn)”。
      此外,《外匯業(yè)務(wù)操作指引》要求銀行在辦理結(jié)匯待支付賬戶(hù)內(nèi)資金支付時(shí)承擔(dān)真實(shí)性審核責(zé)任,在辦理每一筆資金支付時(shí),均應(yīng)審核前一筆支付證明材料的真實(shí)性與合規(guī)性(如果在辦理前一筆資金支付時(shí),銀行已審核該筆業(yè)務(wù)的真實(shí)性與合規(guī)性,銀行在辦理本筆支付時(shí)無(wú)需重復(fù)審核)。銀行應(yīng)留存境內(nèi)機(jī)構(gòu)資本項(xiàng)目外匯收入結(jié)匯及使用的相關(guān)證明材料5年備查。
      上述針對(duì)結(jié)匯待支付賬戶(hù)內(nèi)資金的監(jiān)管方式實(shí)質(zhì)上采用了此前“外匯資本金賬戶(hù)資金支付結(jié)匯”的審核邏輯,即支付“第二筆”時(shí)需審核“第一筆”的真實(shí)性及合規(guī)性。相比今年各自貿(mào)區(qū)開(kāi)展的外匯改革試點(diǎn),這一監(jiān)管模式其實(shí)并不如試點(diǎn)地區(qū)的“抽查制”自由。以上海自貿(mào)區(qū)為例,相關(guān)的試點(diǎn)政策允許區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)試點(diǎn)資本項(xiàng)目外匯收入支付便利化,即支付時(shí)無(wú)需事前逐筆提交真實(shí)性證明材料,而以銀行事后對(duì)經(jīng)辦業(yè)務(wù)進(jìn)行抽查代之。
      此次改革放開(kāi)了外商投資企業(yè)利用外匯資本金進(jìn)行境內(nèi)投資的限制,展望未來(lái),這將對(duì)企業(yè)投資的交易架構(gòu)及現(xiàn)金流產(chǎn)生不小的變化,為投資者營(yíng)造出更為有利的市場(chǎng)環(huán)境:
      1. 投資性外商投資企業(yè)優(yōu)勢(shì)弱化
      如前所述,投資性外商投資企業(yè)的設(shè)立門(mén)檻較高,目前注冊(cè)數(shù)量較少,盡管自意愿結(jié)匯制度實(shí)施以來(lái),已經(jīng)開(kāi)放經(jīng)營(yíng)范圍含“投資”字樣的外商投資企業(yè)使用外匯資本金進(jìn)行境內(nèi)股權(quán)投資,但實(shí)踐中如希望設(shè)立含“投資”的非投資性外商投資企業(yè)較困難,雖然個(gè)別地區(qū)政策相對(duì)靈活,可直接申請(qǐng)?jiān)O(shè)立一般性外商投資股權(quán)投資企業(yè),但具體申請(qǐng)條件需要地方政府個(gè)案審核,因此此前非投資性外商投資企業(yè)以外匯資本金結(jié)匯仍然受到較大限制。
      28號(hào)文放開(kāi)以后,非投資性外商投資企業(yè)可直接利用外匯資本金投資,便捷程度更高,可能將一定程度上減弱投資性外商投資企業(yè)的吸引力,如外商投資性公司甚至有可能逐漸湮沒(méi)在歷史長(zhǎng)河之中。此前,已有部分地區(qū)降低外商投資性公司準(zhǔn)入門(mén)檻以提高投資便利度,如上海市政府于2019年8月發(fā)布的《關(guān)于本市促進(jìn)跨國(guó)公司地區(qū)總部發(fā)展的若干意見(jiàn)》中,提出放寬外商設(shè)立投資性公司條件,將設(shè)立申請(qǐng)前一年外國(guó)投資者資產(chǎn)總額要求由4億降至2億美元,且取消境內(nèi)實(shí)繳注冊(cè)資本或投資企業(yè)數(shù)量要求。但很難說(shuō)這種準(zhǔn)入門(mén)檻的放寬能否使外商投資性公司在28號(hào)文改革的大環(huán)境下尚保有一席之地。
      2. 境內(nèi)控股公司
      以房地產(chǎn)行業(yè)為例,28號(hào)文出臺(tái)之前,外商投資企業(yè)外匯資本金無(wú)法通過(guò)結(jié)匯作為對(duì)境內(nèi)企業(yè)的投資資金,因此大多數(shù)情況下,外國(guó)投資者只能在境外設(shè)立控股公司,并在境內(nèi)設(shè)立外商投資企業(yè)作為房地產(chǎn)項(xiàng)目公司。28號(hào)文出臺(tái)之后,境內(nèi)外商投資企業(yè)將可直接作為控股平臺(tái)公司。具體而言,外國(guó)投資者可結(jié)合稅收政策優(yōu)惠等因素選擇在境內(nèi)設(shè)立外商投資企業(yè)作為控股公司/平臺(tái),該外商投資企業(yè)通過(guò)并購(gòu)或增資持有各房地產(chǎn)項(xiàng)目公司,以此達(dá)到將房地產(chǎn)項(xiàng)目資源集中整合于境內(nèi)控股公司之目的。

      1. QFLP何去何從?
      除外商直接投資外,外國(guó)投資者主要通過(guò)各試點(diǎn)地區(qū)外商投資股權(quán)投資企業(yè)(QFLP)參與境內(nèi)股權(quán)投資,其主要優(yōu)勢(shì)在于資金可以一次性在QFLP層面結(jié)匯為人民幣并以人民幣在境內(nèi)進(jìn)行多個(gè)項(xiàng)目投資,而不需要按項(xiàng)目逐個(gè)結(jié)匯。盡管QFLP在各地試點(diǎn)過(guò)程中存在不同程度的準(zhǔn)入放寬,但設(shè)立QFLP仍需要經(jīng)過(guò)各地金融辦事前審批,通常為一事一議,且對(duì)境外投資人要求較高,實(shí)踐中申請(qǐng)時(shí)間也難以預(yù)計(jì),因此仍有很多外國(guó)投資者望而卻步??紤]到根據(jù)28號(hào)文進(jìn)行股權(quán)投資的,尚受限于銀行逐筆審核。對(duì)外國(guó)投資者來(lái)說(shuō)QFLP是否仍能維持原有吸引力還有待在實(shí)踐中觀(guān)察。
      2. 真實(shí)、合規(guī)
      受限于“真實(shí)、合規(guī)”性原則,即使在28號(hào)文放開(kāi)之后,設(shè)立空殼SPV或投資于其他投資平臺(tái)的動(dòng)作仍然可能存在困難,外商投資企業(yè)是否可如同內(nèi)資企業(yè)一般便捷地完成多層、復(fù)雜的股權(quán)結(jié)構(gòu)搭建,是否可以通過(guò)其他投資平臺(tái)進(jìn)一步進(jìn)行股權(quán)投資,后續(xù)在實(shí)踐中的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步觀(guān)察。
      3. 外資穿透審查
      在28號(hào)文放開(kāi)股權(quán)投資的限制后,值得關(guān)注的是各存在外資限制的行業(yè)的主管部門(mén)(如醫(yī)療、教育、增值電信等)會(huì)在何種程度上向上穿透審查股東的外資占比。在28號(hào)文出臺(tái)前,由于存在對(duì)外匯資本金的使用管控,因此行業(yè)主管部門(mén)在審核股權(quán)投資時(shí)可能不會(huì)對(duì)外資背景過(guò)于敏感,有時(shí)可能僅向上穿透一層核查后即認(rèn)定為內(nèi)資處理。但基于本次28號(hào)文項(xiàng)下的放開(kāi),通過(guò)“再投資”的方式規(guī)避外資監(jiān)管變得更為靈活,不排除未來(lái)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)會(huì)進(jìn)一步加大對(duì)股東外資背景的穿透審查力度。
      “十年磨一劍,霜刃未曾試”,自外匯142號(hào)文禁止外商投資企業(yè)外匯資本金結(jié)匯進(jìn)行股權(quán)投資以來(lái)已逾十年;如今非投資性外商投資企業(yè)外匯資本金股權(quán)投資的大門(mén)徹底打開(kāi),鋒芒畢現(xiàn),但縱觀(guān)28號(hào)文全篇,我們亦關(guān)注到部分條款的規(guī)定較為模糊,銀行擁有多大的實(shí)踐自由裁量的余地,尚待主管部門(mén)在政策層面進(jìn)行細(xì)化。我們亟待實(shí)施細(xì)則及配套規(guī)定對(duì)投資者的進(jìn)一步支持。

       [1]《關(guān)于外商投資企業(yè)境內(nèi)投資的暫行規(guī)定》第3條早已規(guī)定:外商投資企業(yè)不得在禁止外商投資的領(lǐng)域投資。

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