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（本文刊登于《城市規(guī)劃學(xué)刊》2019年第5期）

林堅（北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系主任，北京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計中心，教授）

規(guī)劃編制應(yīng)立足于國土空間治理體系建設(shè)

國土空間規(guī)劃的編制，最為關(guān)鍵的是把握整體觀，立足于國土空間治理體系建設(shè)，推動“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建?！叭悺卑傮w規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃，“五級”則為“國-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級總體規(guī)劃，這與我國的行政管理體系高度一致，強調(diào)清晰的規(guī)劃編制和實施責(zé)任主體。從規(guī)劃體系設(shè)置的意圖來看，解決國土空間治理的問題，并非單純依賴某一類或某一層級的規(guī)劃，而是強調(diào)基于規(guī)劃體系的一整套組合拳來解決問題，成體系地引導(dǎo)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會有序發(fā)展。

編制國土空間規(guī)劃，關(guān)鍵在于：建立“一個體系”、落實“兩大理念”、實現(xiàn)“三高目標(biāo)”、做到“四項結(jié)合”。

一個體系。建立一個能“落地”管理的“多規(guī)合一”體系。在以往多規(guī)并行體系下，一個部門解決不了的問題也可由另一部門規(guī)劃從別的途徑解決，但也可能使某些問題處于真空地帶，不能妥善解決。而新一輪的國土空間規(guī)劃是一個真正多規(guī)合一的規(guī)劃，其將直接成為各類用地用海審批的唯一依據(jù)，因而如何處理以往因為“九龍治水”而被掩蓋的各類空間管理問題，如何真正使規(guī)劃“合一”、“落地”，是當(dāng)下面臨的現(xiàn)實問題和挑戰(zhàn)。

兩大理念。強調(diào)人與自然和諧共生、以人民為中心的理念。國土空間規(guī)劃既要強調(diào)人與自然和諧共生，在生態(tài)文明建設(shè)這一千年大計的總框架下做規(guī)劃，思考在當(dāng)前時代背景下如何平衡工業(yè)化城鎮(zhèn)化活動與各類保護(hù)要素之間的矛盾；又要牢記以人民為中心，真正體現(xiàn)人民的需要和訴求。

三“高”目標(biāo)。強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理的目標(biāo)。高質(zhì)量發(fā)展，要求回答好新發(fā)展理念下的發(fā)展路徑問題；高品質(zhì)生活強調(diào)以人為本，提供高品質(zhì)的人類活動空間；高水平治理在以往最易受忽視，而本輪機構(gòu)調(diào)整和規(guī)劃體系改革的背后動因是：重新梳理在以往的工業(yè)化城鎮(zhèn)化和謀發(fā)展過程中出現(xiàn)混亂的空間管理秩序。需要從國土空間治理的高度來把握國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，將其作為國家治理的一大重要任務(wù)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》講得很明確：建立空間規(guī)劃體系，落實用途管制，完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。在當(dāng)前的發(fā)展過程中，生態(tài)、環(huán)境、資源三大要素出現(xiàn)了不同程度的問題，因而需要通過國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建來應(yīng)對和解決。從這個邏輯上說，國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建不可忽視高水平治理的要求，否則無法達(dá)到改革的初衷。當(dāng)前多種空間規(guī)劃之間的沖突，從表面上看是橫向部門間矛盾，但深層次的原因是縱向不銜接、事權(quán)關(guān)系未能理順而造成的一系列博弈的結(jié)果。因而，要做到高水平治理，最關(guān)鍵的是厘清各級政府在國土空間規(guī)劃體系中的權(quán)責(zé)關(guān)系，使其有效協(xié)同。

四項結(jié)合。編制國土空間規(guī)劃，其技術(shù)原則、關(guān)鍵方法和成果內(nèi)容需要做到以下四點：一是戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)相結(jié)合。既要把握過去的工作經(jīng)驗，也要面向未來去考慮戰(zhàn)略問題，同時厘清哪些戰(zhàn)略問題是基于本層級事權(quán)能進(jìn)行管理和有效解決的，這就是戰(zhàn)術(shù)問題；二是剛性和彈性相結(jié)合。從“用”的角度，最需要關(guān)注的是審批和監(jiān)督兩個環(huán)節(jié)。在審批中不僅要求能拿一張藍(lán)圖進(jìn)行審批和落實，還要保證規(guī)劃在實踐過程中能適應(yīng)時代要求，留出調(diào)整余地；監(jiān)督環(huán)節(jié)最能判斷規(guī)劃是否好用，這要求規(guī)劃不僅要面向前端提出愿景，更重要的是要面向后端謀工作的落實。解決上述問題，關(guān)鍵在于把握規(guī)劃中的“剛彈結(jié)合”：既要落實約束性，又要給自己留出彈性，目前，現(xiàn)實的做法是：給自己加條件做規(guī)劃，即主動增加約束性條件，以應(yīng)對各種不確定性；三是底數(shù)、底盤和底線相結(jié)合。規(guī)劃在有約束條件的前提下，必須牢牢把握底線思維，將底數(shù)、底盤、底線梳理清楚，才能做到有的放矢；四是藍(lán)圖和政策相結(jié)合。規(guī)劃成果的表達(dá)應(yīng)是“藍(lán)圖+政策”，既要有開發(fā)保護(hù)建設(shè)整體藍(lán)圖的考慮，也要設(shè)計出合理的政策機制，確保規(guī)劃成果能用、管用、好用。