2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）的出臺，在一定程度上解決了城市房屋拆遷過程中政府參與程度不足、侵害被拆遷人權(quán)益的事件頻發(fā)等問題。從“拆遷”到“征收”的改變，對各地拆遷活動乃至經(jīng)濟發(fā)展都產(chǎn)生了重大的影響，但在《征補條例》施行的過程中，仍存在一些《征補條例》未能完全解決的新問題。

這些在新制度中未能明確的問題，恰恰也是國有土地上房屋征收與補償糾紛中各方當事人容易產(chǎn)生爭議的節(jié)點。

本報告將結(jié)合最高院的裁判案例，分析探討最高院在解決涉及國有土地上房屋征收行政訴訟中的問題時思考的角度和裁量的尺度，希望能夠為專業(yè)法律人士提供解決此類糾紛的參考思路和方向，并對國有土地上房屋征收與補償過程中可能發(fā)生的法律風險有所預判，及時采取合法措施保障被征收人的合法權(quán)益。

本報告的分析對象主要是國有土地上房屋征收與補償類的行政訴訟再審案件，為了確保權(quán)威性和指導意義，本報告中的基礎(chǔ)案例都出自于最高院的裁判案例。

1.數(shù)據(jù)來源：Alpha 案例庫

2.檢索日期：2019年8月2日

3.檢索式：

• 案由：行政

• 法院：最高人民法院

• 地域：全國

• 年份：2018年度

• 審理程序：再審

• 關(guān)鍵詞：征收 國有土地

4.案件數(shù)量：710份（其中有效案例544份，系列案28宗共302份，樣本數(shù)270份。）

一、地域分布

圖一：國有土地上房屋征收行政訴訟案件

地域分布（ Alpha 案例庫）

2018年，國有土地上房屋征收糾紛再審案件數(shù)量較為突出的為上海地區(qū)，有91份之多，遠遠高于其他地區(qū)。具體原因可能是2016年2月1日上海市政府發(fā)布的《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，在經(jīng)濟發(fā)展提速的同時，城市建設(shè)和改造的步伐也在加快。

根據(jù)2016年規(guī)劃綱要，上海市又在2017年出臺了《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，“十三五”期間（2016-2020年）上海展開了新一輪中心城區(qū)舊區(qū)改造。在此政策的指引和推動下，上海的國有土地上房屋征收工作大力推進，引發(fā)了房屋征收和補償過程中的諸多糾紛和矛盾，導致了此類訴訟案件數(shù)量的激增。

相比較而言，廣東、貴州、山西及四川等省份的案件，訴至最高院請求再審的案件數(shù)量較少，主要和各地實行的城市改造政策以及房屋征收力度有關(guān)。以廣東省為例，廣東省自2009年起開始實施三舊改造政策。三舊改造屬于廣東省特有的城市更新和改造模式，時至今日，廣東的三舊改造模式仍在穩(wěn)定快速地推進中。三舊改造是在政府的主導下，引進市場機制，允許國有土地的舊民居、舊商鋪、舊廠房自主改造，無需采取征收的模式。三舊改造政策的推行，使得征收行為多被三舊改造政策替代，因此導致國有土地上房屋征收補償案件數(shù)量有限，當事人訴至最高院的案例也就較少。

二、訴訟請求

圖二：訴訟請求類型（ Alpha 案例庫）

從案例數(shù)據(jù)上反映，在最高院再審的國有土地上房屋征收與補償案件中，當事人的訴訟請求多達11種類型（見圖二）。國有土地上房屋征收類行政訴訟的復雜性可見一斑。

當事人的訴請可歸納為三大類：

• 第一類，請求撤銷行政機關(guān)作出的行政行為，如請求撤銷補償決定、征收決定等；

• 第二類，請求行政機關(guān)履行職責類，如請求賠償及履行法定職責等；

• 第三類，請求確認被訴行政行為違法類，如請求確認征收決定違法、強拆行為違法、征收補償決定違法等。

征收程序5大流程中涉及的32個步驟，每個步驟都有可能引發(fā)爭議而導致訴至法院。

三、法院審理情況

圖三：再審裁判結(jié)果（ Alpha 案例庫）

圖三顯示，申請再審至最高院的案件中，駁回再審申請的案件有263例，占比高達97%，充分說明申請再審案件反敗為勝的難度之高。但其中相當一部分案件被駁回再審申請的原因是案件在一審、二審的訴訟方案中，案件的當事人主體資格、訴訟請求、被訴行政行為確定等多個方面都存在問題。申請再審時申訴理由主次不分、重點不明，照搬一、二審的訴訟理由，再審被駁回申請也就不足為奇。

圖四：最終訴訟結(jié)果（ Alpha 案例庫）

為了探求再審審查案件中，當事人的訴求是否被支持的情況，我們回看一、二審判決，進一步對照分析最高院再審情況。如圖四所示，針對原告提起的訴訟，申請再審的二審案件中，原一、二審案件是否支持原告訴求的統(tǒng)計情況具體是：駁回訴訟請求的占比最多，有213例，高達79%；駁回起訴案件有40例，占比15%；駁回訴訟請求及駁回起訴案件占比較高。出現(xiàn)這一結(jié)果的原因分析如下：

圖五：駁回訴訟請求原因分析（ Alpha 案例庫）

經(jīng)統(tǒng)計，在最高院再審審查的案件中，原一、二審213件駁回訴訟請求的案件中，裁判理由有26種之多，主要原因有18種（見圖五），可見法院駁回訴請理由的多樣性和復雜性。駁回訴訟請求的主要原因可歸納為三大類：

• 第一類，和評估程序相關(guān)，如評估結(jié)果無異議、評估機構(gòu)選定合法等；

• 第二類，和征收決定相關(guān)，如征收項目符合公共利益及規(guī)劃要求、進行了社會穩(wěn)定風險評估等；

• 第三類，和補償決定相關(guān)，如征收部門補償方式的確定合法、被征收房屋建筑面積確定合法等。

圖六：駁回起訴原因（ Alpha 案例庫）

在最高院再審審查的案件中，原一、二審40件被駁回起訴的案件中（見圖六），直接被駁回起訴的原因可分為四類：

• 第一類，主體資格問題，如原告的房屋不在征收范圍內(nèi)、原告不具有利害關(guān)系、因房屋拆除責任的主體是征收部門而非政府導致的錯列被告等；

• 第二類，原告的起訴超過起訴期限；

• 第三類，原告的起訴不屬于行政受案范圍，如對征收決定的公告和征收補償協(xié)議無權(quán)提起行政訴訟；

• 第四類，訴訟標的已被生效判決所羈束、訴訟請求不明確或是屬于重復起訴等其他原因。

四、賠償情況

圖七：賠償情況（ Alpha 案例庫）

雖然在國有土地上房屋征收與補償案件中，原告提起訴訟的主要目的是得到賠償，但如圖七所示，在最高院再審審查的案件中，絕大多數(shù)案件的結(jié)果未涉及到賠償問題，涉及賠償問題的僅僅為5%。主要由于在國有土地上房屋征收與補償案件中，部分案件中原告在訴訟策略中采取了先起訴要求確認征收行為實體違法，再提出賠償請求的做法，部分案件中則因為被告在征收補償程序中對補償款項已經(jīng)加以提存，在訴訟中法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)原告的損失并未超出提存補償額度的，就不再判決另行予以賠償。

圖八：案件爭議焦點（ Alpha 案例庫）

在2018年度最高院再審的國有土地上房屋征收與補償案類案件中，爭議焦點最為集中的案件類型是評估程序。由于補償或賠償?shù)脑u估結(jié)果和被征收人最終能夠獲得多少補償或賠償直接相關(guān)，因此被征收人在此類案件中的主攻方向為評估程序，如評估結(jié)果異議、評估機構(gòu)選定、評估結(jié)果的送達公示及評估時點等流程中存在爭議的環(huán)節(jié)。案件爭議焦點位居第二的是針對征收決定提起的訴訟，對于征收項目是否符合公共利益及規(guī)劃要求，征收補償費用是否足額到位、專戶儲存、專款專用及是否進行社會穩(wěn)定風險評估等征收決定作出的前置程序，都成為案件的突破方向。第三位的是有關(guān)補償決定的爭議，集中在對補償方式的選擇、被征收房屋的建筑面積確定、置換房屋及補償決定的合法性等問題上。

一、評估程序爭議點

圖九：評估程序爭議點（ Alpha 案例庫）

評估程序爭議點最多的是對評估結(jié)果提出異議及評估機構(gòu)的選定上。訴訟中當事人若對評估結(jié)果提出異議的，則法院首先審查被征收人是否在規(guī)定期限內(nèi)向評估機構(gòu)提出了對評估結(jié)果進行復核或?qū)＜诣b定的申請。如果當事人未及時提出，則法院會視為被征收人對評估結(jié)果的認可。訴訟中部分當事人會迂回選擇對評估機構(gòu)的選定、評估報告的送達、公示、評估時點的確定等方面提出異議，力求間接達到推翻評估結(jié)果的目的。

雖然《征補條例》和《國有土地上房屋征收評估辦法》已經(jīng)對當事人不服評估結(jié)果如何選擇救濟途徑作出了指引，但由于評估報告的高度專業(yè)性，一般當事人及非專業(yè)的代理人質(zhì)疑評估機構(gòu)、評估人員資質(zhì)、評估方法、評估標準、復核及鑒定等復雜程序時仍無從下手，常常導致錯失勝訴機會。實際上在評估程序中，盡管房屋價值都是由評估機構(gòu)采取專業(yè)的程序進行評估，但由不同評估機構(gòu)進行評估，評估的的結(jié)果仍可能存在一定差異，因此，評估機構(gòu)的選取是評估程序爭議的第一關(guān)鍵點。

法律規(guī)定評估機構(gòu)的選定先由被征收人協(xié)商確定，當然并不是協(xié)商確定了評估機構(gòu)就一定會被法院認可，因為實踐中也存在被征收人雖協(xié)商一致確定了評估機構(gòu)，卻因未提交該評估公司的相關(guān)資質(zhì)證書等資料，導致被征收人協(xié)商選定的評估機構(gòu)被征收部門選定的機構(gòu)所代替，因此，被征收人在選定評估機構(gòu)時，應當注意評估機構(gòu)的資質(zhì)情況，并及時提交相關(guān)材料。

二、征收決定爭議點

圖十：征收決定爭議點（ Alpha 案例庫）

根據(jù)圖十梳理的數(shù)據(jù)顯示，當事人訴至法院經(jīng)常運用上列10種理由，訴訟請求撤銷征收決定或者確定征收決定違法。其中當事人認為征收項目不符合公共利益屬于最主要的理由。但因為公共利益解釋的不確定性，法院裁判對此回應的理由也基本上是一致的。盡管征收項目符合公共利益是判斷征收行為具有正當性的唯一合法理由，但司法實踐中法院基本上會認可征收是符合公共利益需要的。當事人選擇這一理由勝訴的幾率不大。

若被征收人以《征補條例》第十二條第二款中明確要求“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ谩钡囊?guī)定為由提起訴訟的，法院裁判往往會從征收決定涉及的大部分被征收人是否已簽訂征收協(xié)議，選擇貨幣安置補償?shù)谋徽魇杖耸欠褚蜒a償?shù)轿?，或者補償安置款項已經(jīng)提存等情形做綜合判斷，以確定征收決定的合法性。如果大部分被征收人已經(jīng)簽訂征收協(xié)議，選擇貨幣安置補償也已拿到或提存，那么，即使存在征收補償費用未能專戶儲存等瑕疵，法院裁判會認為屬于瑕疵輕微而不影響被訴征收決定的合法性，進而作出“不予撤銷征收決定或只確認征收決定違法但保留其效力”的判決結(jié)果。

若當事人以征收項目未經(jīng)社會穩(wěn)定風險評估或社會風險評估報告的不合法為由提起訴訟，要求撤銷征收決定，法院裁判可能會認為該風險評估程序未依法履行應當由政府部門通過內(nèi)部問責方式作出處理，并不影響征收決定的合法性，或者屬于程序瑕疵，并不會以此為由撤銷被訴征收決定。

可見，對于征收決定作出前的程序瑕疵問題，法院往往會采取較為寬松的裁量尺度，只要被訴征收決定整體符合公眾利益需要、符合規(guī)劃要求、獲得大部分被征收人同意，法院裁判一般不會以征收過程中存在的程序瑕疵問題撤銷征收決定。被征收人需要在評估程序及補償決定作出環(huán)節(jié)等其他訴訟方向另尋突破點。

三、補償決定爭議點

圖十一：補償決定爭議點（ Alpha 案例庫）

對補償不服，當事人通常會在補償方式選擇、被征收房屋建筑面積、置換房屋等問題上提出異議。在補償方式上，法律規(guī)定征收部門需要給出兩種以上的選擇，而被征收人如果對征收行為不服，可能對征收部門給出的補償方式拒絕選擇，或者未在規(guī)定期限內(nèi)做出選擇，導致最終征收部門對被征收人自行確定了貨幣補償或產(chǎn)權(quán)補償，如果當事人以此為由提起訴訟的，法院裁判一般不會支持當事人的訴訟理由。

若被征收人對于產(chǎn)權(quán)補償?shù)姆课莸囟巍⒎吭词欠窈戏?、房屋質(zhì)量及房屋價值等問題提出質(zhì)疑，在補償決定作出后訴請撤銷補償決定或確認補償決定違法的，如果缺乏有力的證據(jù)支持其訴訟理由，法院裁判一般會認定征收部門用產(chǎn)權(quán)置換的房屋，可以保障被征收人的居住權(quán)，而不再采納當事人提出的質(zhì)疑理由。

若被征收房屋已經(jīng)被拆除，被征收人對補償決定認定的房屋面積提出異議的，如果地方性的法律規(guī)定對房屋面積補償方案有明確規(guī)定的，可以直接適用。如果未作出規(guī)定的，可以參照最高院判例中使用的方法，將國有土地使用權(quán)面積作為基數(shù)乘以容積率計算得出未經(jīng)報建的被征收房屋的合法建筑面積。

另外，盡管《征補條例》第二十四條第二款明確規(guī)定對違法建筑和超過批準的臨時建筑，不予補償，但在不同地區(qū)的征收政策中，對待違法建設(shè)是否可以補償?shù)膽B(tài)度是不同的。通常情況下，行政機關(guān)認定被征收房屋是否屬于違法建筑的標準，是考察被征收房屋是否經(jīng)過規(guī)劃部門的規(guī)劃批準、是否取得房屋登記行政機關(guān)核發(fā)的產(chǎn)權(quán)證。

然而，國家對于城市房屋建設(shè)和登記的工作開展并不是一個連續(xù)完整的過程，部分歷史遺留的建筑雖然未能取得相應規(guī)劃批準或者產(chǎn)權(quán)登記，但在此情形下，如果不區(qū)分具體情況將歷史遺留建筑一律認定為違法建筑不予補償，顯然也不客觀。因此，應該具體情況具體分析，例如《廣州市國有土地上房屋征收與補償實施辦法》第三十五條第三款中對此就有明確規(guī)定：

（一）1967年1月1日前建設(shè)的未經(jīng)產(chǎn)權(quán)登記的建筑，房屋征收部門可按照住宅房屋進行貨幣補償。

（二）1967年1月1日后至1990年4月1日《中華人民共和國城市規(guī)劃法》實施前建設(shè)的未經(jīng)產(chǎn)權(quán)登記的建筑，房屋征收部門可按照不超過房屋征收決定公告之日被征收房屋住宅房地產(chǎn)市場評估價的60％給予貨幣補償。

可見，在房屋征收過程中，對因歷史原因形成的沒有建設(shè)審批手續(xù)和產(chǎn)權(quán)證照的房屋，行政機關(guān)也不一定會全部認定為違法建設(shè)不予補償，可能會為了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的考慮，對未經(jīng)規(guī)劃或產(chǎn)權(quán)登記的房屋在征收之前依法予以甄別，分別作出處理。

一、社會穩(wěn)定風險評估

【裁判要旨】社會穩(wěn)定風險評估作出主體不適格將會導致房屋征收決定的行政程序不合法，但若撤銷房屋征收決定將會給公共利益及他人合法權(quán)益造成重大損害，只能依法確認被訴房屋征收決定違法，并責令被上訴人采取補救措施，而不是撤銷征收決定。

【案例索引】（2018）最高法行申11207號

【法院認為】關(guān)于本案中的風險評估問題，雖然根據(jù)溫委辦發(fā)[2012]129號《溫州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)管理體制實施意見》的規(guī)定，溫州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會與溫州市龍灣區(qū)人民政府合署，但溫州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會就本案進行的社會穩(wěn)定風險評估，仍不符合《征補條列》第十二條第一款規(guī)定的“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關(guān)規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估”的作出主體資格。因此，被訴房屋征收決定的行政程序存在違法，本應依法予以撤銷，但鑒于被訴征收決定作出后，大部分被征收人已經(jīng)簽訂補償協(xié)議，如撤銷該被訴征收決定，將會給公共利益及他人合法權(quán)益造成重大損害。據(jù)此，原審法院依法確認被訴房屋征收決定違法并責令被上訴人采取補救措施，符合法律規(guī)定，上述認定于法有據(jù)，凸顯了對征收程序的嚴格審查，本院予以認可。

二、未經(jīng)合法報建的被征收房屋建筑面積的確定

【裁判要旨】房屋征收過程中，對因歷史原因形成的沒有建設(shè)審批手續(xù)和產(chǎn)權(quán)證照的房屋，行政機關(guān)應當在征收之前依法予以甄別，作出處理；可以以國有土地使用權(quán)面積作為基數(shù)乘以容積率計算得出未經(jīng)報建的被征收房屋的合法建筑面積。

【案例索引】（2018）最高法行申3106號

【法院認為】涉案房屋系再審申請人王世皊在國有土地上的自建房屋，未辦理國有土地使用證等審批手續(xù)，也未辦理房屋所有權(quán)證，且在訴訟其仍未能提供證據(jù)證明國有土地使用權(quán)的使用面積和房屋面積；泉山區(qū)政府在作出房屋征收決定之前已經(jīng)對涉案房屋進行調(diào)查認定，并對國有土地使用權(quán)面積予以認定，再審申請人對認定結(jié)果未提出異議。

在再審申請人沒有涉案房屋及用地權(quán)屬證明的情形下，泉山區(qū)政府參照江蘇省建設(shè)主管部門制定和修訂的《江蘇省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》中關(guān)于低層居住建筑容積率規(guī)定（最高上限為1.1），以再審申請人實際使用國有土地面積為基數(shù)，按照1.4倍容積率計算并確認其涉案房屋的合法建筑面積并無不當；且生效的（2015）蘇行終字第00345號行政判決已經(jīng)認定涉案地塊房屋合法面積的認定方法合法，對本案產(chǎn)生了羈束力。

據(jù)此可以認定，對于再審申請人有關(guān)確認泉山區(qū)政府未對其房屋合法面積進行調(diào)查、認定、處理的行政不作為行為違法的訴訟請求，一審法院判決駁回訴訟請求，二審法院駁回上訴、維持一審判決，并無不當。

三、補償方案的可訴性

【裁判要旨】房屋征收補償方案是市、縣級政府作出征收決定的前置階段性行為，不屬于最終的行政決定，不直接對被征收人的權(quán)利義務產(chǎn)生影響，因此征收補償方案不可訴。

【案例索引】（2018）最高法行申1255號

【法院認為】房屋征收補償方案并非針對單個權(quán)利主體，而是針對所有被征收人作出的征收補償標準和方式。對單個權(quán)利主體的權(quán)益產(chǎn)生實質(zhì)影響的是其后作出的房屋征收補償決定。并且在被征收人對房屋征收補償決定依法提起行政訴訟，人民法院對房屋征收補償決定審查時，也將一并對征收補償方案的合法性進行審查。換言之，房屋征收補償方案的效力已被房屋征收補償決定所吸收，被征收人完全可以通過起訴房屋征收補償決定來維護自己的合法權(quán)益。

本案中，郭寅時起訴要求撤銷叢臺區(qū)政府作出的《邯鄲市串城文化旅游步行街項目房屋征收補償方案》，但房屋征收補償方案是房屋征收補償決定的前置階段性行為，屬行政程序尚未終結(jié)的不成熟的行政行為，并不單獨對外產(chǎn)生效力。人民法院單獨對補償方案進行審查，也不符合訴訟便利的原則。

四、房屋價值評估與異議程序

【裁判要旨】未在法定期限對評估結(jié)果申請復核評估或?qū)＜诣b定的，在訴訟階段對評估報告及結(jié)果提出異議，法院不予支持。

【案例索引】（2018）最高法行申6892號

【法院認為】因被征收人未在指定期限協(xié)商選定房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)，常德市鼎城區(qū)國有土地上房屋征收與補償工作辦公室在鼎城區(qū)公證處的公證下組織被征收人投票選定房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)，符合法律、法規(guī)規(guī)定。再審申請人主張選定房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)未與被征收人協(xié)商，沒有事實根據(jù)，不能成立。

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《國有土地上房屋征收評估辦法》第二十條第一款的規(guī)定，再審申請人收到評估報告后，并未在法定期限內(nèi)申請復核評估及申請評估專家委員會鑒定。再審申請人在其后的訴訟階段才對評估報告及結(jié)果提出異議，法院不予支持。

五、補償方式的選擇

【裁判要旨】在規(guī)定期限內(nèi)未選擇補償方式的情況下，市、縣政府就涉案房屋作出征收補償決定，確定補償貨幣的方式并不違反法律規(guī)定。

【案例索引】（2018）最高法行申2244號

【法院認為】因雙方就補償問題多次協(xié)商未果，芙蓉區(qū)政府于2017年6月5日對戴越作出房屋征收補償方案，提供了貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補償方式供其選擇，并出具《被征收人陳述申辯及申請調(diào)解權(quán)利告知書》，告知其可在收到告知書后3日內(nèi)就擬定的補償安置事宜書面申請調(diào)解，逾期未提交，視為放棄申請調(diào)解。2017年7月14日，芙蓉區(qū)政府將房屋征收補償方案、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房評估報告送達給戴越，但其拒絕簽收。戴越也未在規(guī)定時間內(nèi)答復芙蓉區(qū)政府。

隨后芙蓉區(qū)政府作出貨幣補償?shù)姆课菡魇昭a償決定并送達，因戴越在合理期限內(nèi)未明確主張其選擇的補償方式，芙蓉區(qū)政府以戴越不明確表示而視為選擇貨幣補償，并不違反法律規(guī)定。因此，戴越認為芙蓉區(qū)政府剝奪了其安置補償方式選擇權(quán)的主張不能成立。

六、房屋拆除行為的責任主體

【裁判要旨】征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔法律責任。

【案例索引】（2018）最高法行申1350號

【法院認為】根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條、第五條的相關(guān)規(guī)定，甘州區(qū)政府有權(quán)確定房屋征收部門組織實施其行政區(qū)域的房屋征收與補償工作，其確定的房屋征收部門亦可委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作。對房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為后果，由房屋征收部門承擔法律責任。

本案中，根據(jù)涉案房屋征收決定，甘州區(qū)政府系涉案房屋征收工作的主體，甘州區(qū)征收辦系房屋征收部門，城投公司系房屋征收的實施單位。城投公司與甘肅翔飛機械化工程拆遷有限公司（以下簡稱翔飛公司）簽訂民事合同后，實際由翔飛公司拆除涉案房屋。因此，涉案拆除行為的實施主體應當認定為城投公司。征收辦委托城投公司實施征收，應為最終承擔責任的主體。

七、政府是否有權(quán)單方面變更房屋征收補償協(xié)議

【裁判要旨】行政機關(guān)單方變更、解除協(xié)議必須基于行政優(yōu)益權(quán)，即只有在國家法律政策和協(xié)議基礎(chǔ)事實發(fā)生變化，履行協(xié)議會給國家利益或者社會公共利益帶來重大損失等特定情形下行使。關(guān)嶺縣政府僅以與被征收人簽訂房屋征收補償協(xié)議計算錯誤，導致多支出一部分補償款，就認定關(guān)嶺縣政府可以基于行政優(yōu)益權(quán)行使單方變更協(xié)議權(quán)，缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)。

【案例索引】（2018）最高法行申再8980號

【法院認為】由于關(guān)嶺縣政府工作人員對相關(guān)文件中房屋用途的判斷出現(xiàn)失誤，屬于案涉協(xié)議訂立過程中關(guān)嶺縣政府內(nèi)部決策問題，并不能以此歸咎于唐仕國，且2017年2月14日案涉協(xié)議已經(jīng)履行完畢，唐仕國在整個協(xié)議的履行過程均積極配合，并無證據(jù)證明唐仕國對于“經(jīng)營性用房”認定錯誤存在任何主觀上的故意或過失，作為善意的唐仕國在本案中有值得保護的信賴利益，如關(guān)嶺縣政府草率單方變更案涉協(xié)議，不僅有悖于行政協(xié)議制度設(shè)立的初衷，更會破壞唐仕國及公眾對國家機關(guān)的信任，損害國家公信力。

一般來說，應僅限于行政相對人存在欺詐、脅迫等主要歸責于行政相對人，或者權(quán)利義務存在極度無正當理由的顯失公平而損害國家利益和社會公共利益等情形下，才能夠引發(fā)關(guān)嶺縣政府基于行政優(yōu)益權(quán)而行使的單方變更權(quán)。但本案關(guān)嶺縣政府提交的黔峰源公司出具的《情況說明》載明并不存在損害國家利益和社會公共利益的情形，因此不能單方面變更房屋征收補償協(xié)議。

八、房屋調(diào)查與分戶補償情況需公開

【裁判要旨】為防止房屋征收部門濫用權(quán)力、暗箱操作，為某些被征收人謀取不正當利益，讓被征收人互相監(jiān)督，實現(xiàn)所有被征收人公平補償，國有土地上房屋調(diào)查結(jié)果和分戶補償情況即使涉及個人隱私也要予以公開。

【案例索引】（2018）最高法行申再76號

【法院認為】本案中，任龍年申請公開柴馬村房屋征收面積分戶調(diào)查結(jié)果和房屋征收分戶初步評估結(jié)果，灞橋區(qū)政府以涉及個人隱私，柴馬村委會不同意公開為由，作出5號告知書，只向任龍年公開了涉及其本人的拆遷補償費用和分戶房屋評估報告。

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第十五條和第二十九條第一款的規(guī)定，對國有土地上房屋調(diào)查結(jié)果和分戶補償情況的公布并未附加不予公開的例外情況，即使涉及個人隱私，也要予以公開。因國務院《信息公開條例》第十四條第四款是對政府信息公開問題的一般規(guī)定，而國務院《征收與補償條例》第十五條和第二十九條是對有關(guān)房屋征收政府信息公開的特別規(guī)定，故對房屋調(diào)查情況和分戶補償情況的公開問題，應當適用《征收與補償條例》，而非《信息公開條例》，適用法律錯誤，應予撤銷。

在綜合最高院2018年度再審國有土地上房屋征收與補償類案件的數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，我們鄭重建議，被征收人在國有土地上房屋征收類行政案件中提起訴訟時，一定要事先在房屋征收流程、被征收房屋評估程序、補償方式選擇等環(huán)節(jié)上下足功夫，同時應熟練掌握房屋征收中的證據(jù)保全及申請國家賠償?shù)牟呗詰獙?，才能夠在訴訟中占據(jù)主動地位。

一、精準把控每一步征收流程

為了公共利益而實施的征收項目，往往因為涉及征收范圍大、牽扯面積廣而成為社會各界關(guān)注的焦點，同時又與被征收人的切身利益息息相關(guān)。這就需要被征收人或代理律師精準把握市、縣政府及征收部門作出的征收行為的具體流程，以及每一步流程設(shè)計的深層次含義，才能夠避免被征收人遭受更大的損失，增大取得勝訴的機率。

當然，《征補條例》中并沒有直接明確對征收流程進行全面有序的集中規(guī)定，而是將每一步征收流程糅雜分散在不同的法條中。我們團隊通過研讀《征補條例》，深入分析最高院裁判案例，勾勒出了涵蓋周全，步驟詳細的征收流程圖，共包括5大流程，32個步驟。以精準把控征收流程為前提，在代理案件中便于迅速找到案件突破點，為委托人尋求更大的利益保障。

二、深度熟悉評估程序挑戰(zhàn)評估結(jié)果

房屋征收補償訴訟中，當事人最為關(guān)注的是補償額，確定補償額則需要一個公平公正的評估程序。補償需要由具有相應資質(zhì)的評估機構(gòu)按照評估辦法評估確定，評估機構(gòu)作出的評估結(jié)果，是征收部門對被征收人進行補償?shù)闹匾罁?jù)。絕大部分案件中被征收人只是直觀地提出對補償費用不服，但對評估報告采用的評估辦法是否合規(guī)，評估程序是否專業(yè)，評估機構(gòu)資質(zhì)是否合法等案件突破點把握不準，導致訴訟策略選擇失誤，不得不承擔敗訴的風險。

我們團隊專門研究了房屋征收與補償中的評估程序所涉及的19個步驟，以及需要提醒當事人重點關(guān)注的環(huán)節(jié)，指導當事人從專業(yè)、精到的角度提出觀點，找準突破點挑戰(zhàn)評估結(jié)果，避免泛泛空談，爭取在訴訟中最大可能得到裁判的支持。

三、保全證據(jù)占據(jù)賠償程序主動地位

案件中常有征收機關(guān)為加快推進征收項目實施，可能在征收程序步驟缺失的情況下，即對被征收房屋實施了強制拆除，導致被征收人只能尋求國家賠償?shù)木骄常@種情形下，行政程序中的證據(jù)保全就非常重要。只有翔實有力的證據(jù)，才能讓當事人在賠償過程中占據(jù)主動地位。

由于征收機構(gòu)實施強制拆除的行為進行得很快，使得當事人很難有機會及時保留足夠證據(jù)，以證明自己的財產(chǎn)損失是由拆除行為所致，以及具體的損失情況。所以當事人要盡可能的在征收程序進程中隨時保留證據(jù)，如拍照、錄音錄像、公證等方式固定證據(jù)。

還需要補充的是，并非保全了證據(jù)，賠償請求就一定能夠得到法院支持。行政賠償程序具有一定的專業(yè)性，從賠償請求人及賠償義務機關(guān)的確定，從單獨提起賠償請求還是復議或訴訟一并提起程序的選擇，從賠償數(shù)額主張到賠償時機把握，從行政賠償?shù)矫袷沦r償?shù)幕旌希瑥馁r償途徑的行民交叉次序選擇等方面，均需要專業(yè)律師的指引和幫助。

例如：單獨提起賠償?shù)?，賠償機關(guān)需要在2個月內(nèi)作出是否賠償?shù)臎Q定，10日內(nèi)送達決定書，當事人賠償決定不服應在3個月內(nèi)提起訴訟，每一步期限要求環(huán)環(huán)相扣，必須制定正確的訴訟策略，才可能得到法院的支持。

最后，關(guān)于國有土地上房屋征收與補償爭議、更多的法官觀點及建議，敬請期待我們的新書《土地爭議行民交叉裁判規(guī)則與案例解析》，將于2020年3月出版上市。