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專家視點 | 完善我國海洋法律體系的實施路徑

藍林觀海 2020-03-11

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作者：馬金星

完善我國海洋法律體系，需要因應(yīng)國情及海洋事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合海洋管理活動所積累的歷史經(jīng)驗、國際條約最新發(fā)展趨勢，對現(xiàn)有海洋法律體系中不合理之處進行調(diào)整，增加新的立法內(nèi)容，注入新的管理理念，體現(xiàn)海洋法律體系架構(gòu)的合理性和前瞻性。

利用大數(shù)據(jù)技術(shù)

系統(tǒng)清理規(guī)范性法律文件

法律清理是立法工作的重要組成部分，是保證新立之法與原有之法之間不存在沖突、重疊的必要步驟，是構(gòu)建海洋法律體系與其他法律體系之間、海洋法律體系內(nèi)部法律法規(guī)之間和諧相洽、維護法治統(tǒng)一的前提。

法律清理可以從三方面著手：

一是充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)。在社會信息化發(fā)展趨勢下，大數(shù)據(jù)建設(shè)是推進依法治國的基礎(chǔ)工程?！笆濉币?guī)劃建議提出：“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)資源開放共享”，法規(guī)清理應(yīng)當(dāng)充分利用數(shù)據(jù)庫資源和數(shù)據(jù)檢索技術(shù)，以準(zhǔn)確、便捷和高效的方式處理日漸龐大的法律數(shù)據(jù)信息，識別數(shù)據(jù)庫中的重復(fù)性規(guī)定、時滯性條款、沖突條款等，剔除僵尸法律信息。

二是法律清理應(yīng)當(dāng)制度化。法的清理作為決定法律規(guī)范，是否繼續(xù)適用或是否需要修改的專門活動應(yīng)當(dāng)由享有立法職權(quán)的國家機關(guān)或其授予的機關(guān)按確定的程序系統(tǒng)進行，使法律清理走向制度化和向常態(tài)。

三是法律文件的清理應(yīng)當(dāng)全面。法律清理應(yīng)自上而下進行，作為上位法的中央立法應(yīng)當(dāng)首先通過法律清理，梳理厘清現(xiàn)存各種法的基本情況，確定哪些可以繼續(xù)適用，哪些需要修改、補充或廢止，使立法活動與法律清理并行，以減少立法后再次產(chǎn)生新法與舊法之間的法律沖突。

運用海洋綜合管理理念

完善海洋法律體系架構(gòu)

海洋綜合管理是一種行動框架或管理方法，正如《聯(lián)合國海洋法公約》序言所言，“海洋區(qū)域的種種問題彼此密切相關(guān)，有必要作為一個整體加以考慮”。在國際社會不斷推動下，沿海國家和有關(guān)國際組織接受、確立并推行海洋綜合管理，已然是實現(xiàn)海洋資源可持續(xù)開發(fā)利用的必由路徑。海洋綜合管理只有付諸于國家實踐、與國家行政管理體制相結(jié)合時，通過法律形式加以確定，才會“落地生根”，形成某種法律機制，進而發(fā)生法律效果。

運用海洋綜合管理完善海洋法律體系架構(gòu)，需要以國家海洋整體利益為目標(biāo)，制定并實施海洋利用及保護基本法律制度以及各類標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，指導(dǎo)和約束海洋開發(fā)利用活動，協(xié)調(diào)海洋利用過程中的經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益，搭建起海洋利用及保護綜合管理的行政框架，在統(tǒng)一管理與分部門和分級管理的體制下，實施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，提高海洋開發(fā)利用的系統(tǒng)功能。

改進立法技術(shù)

完善立法內(nèi)容

完善我國海洋法律體系時，在吸收借鑒的基礎(chǔ)上要有所創(chuàng)新，著重于海洋立法的前瞻性，尤其是關(guān)注科學(xué)發(fā)現(xiàn)和技術(shù)變革對海洋開發(fā)利用及生態(tài)環(huán)境保護等方面所帶來的積極影響，以先進的科學(xué)技術(shù)引領(lǐng)海洋立法的走向，延長海洋立法的生命力，減少亦步亦趨式的立法修訂。

如此以來，海洋法律體系才能夠真正形成門類齊全，層級有序，內(nèi)外協(xié)調(diào)的有機統(tǒng)一整體，才能滿足加快建設(shè)海洋強國的法治需求。在完善海洋立法內(nèi)容方面，要厘清因立法沖突突造成的執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)責(zé)不清，執(zhí)法依據(jù)“令出多門”的現(xiàn)象，推進海洋程序立法，規(guī)范海上執(zhí)法行為。彌補立法空白，把《南極條約》《聯(lián)合國海洋法公約》等相關(guān)國際公約賦予締約國的權(quán)利以國內(nèi)立法的形式具體化，以適應(yīng)公約生效后新的海洋形勢的發(fā)展，最大限度享受公約給締約國帶來的海洋利益，在國內(nèi)法層面清除我國進一步參與全球海洋治理的法律障礙。

通過制定《海洋基本法》

彌補海洋法律體系的頂層缺位

我國海洋法體系是在部門法的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展的，全局性、整體性不強，立法體系并不完整，尤其是在頂層設(shè)計層面缺乏系統(tǒng)規(guī)范海洋事務(wù)的“龍頭法”，海洋法制建設(shè)狀況和海洋事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求，仍存在繼續(xù)發(fā)展的空間。

在具體制度方面，我國海洋綜合管理和協(xié)調(diào)體制亟待立法確認(rèn)和完善，在海上執(zhí)法程序立法方面，《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》僅對我國主要海洋權(quán)益進行了原則性宣示，沒有具體可執(zhí)行的程序規(guī)則，不利于執(zhí)法人員依法行使職權(quán)，無法為海洋事務(wù)和海洋權(quán)益的不斷拓展提供強有力的法律依據(jù)。《海洋基本法》是對我國海洋基本政策、海洋管理體制、海上執(zhí)法力量、海洋安全和我國在管轄外海域海洋權(quán)益的立法表述，是規(guī)范海洋事務(wù)的“龍頭法”。制定《海洋基本法》在一定程度上是戰(zhàn)略預(yù)置，是建設(shè)海洋強國過程中避免或減少戰(zhàn)略風(fēng)險的重要保障。不僅可以通過立法明確各有關(guān)部門及其領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)責(zé)，包括其在落實海洋強國戰(zhàn)略中的職責(zé)，避免各部門之間的職能交叉及利益沖突，也是通過立法規(guī)定解決海洋權(quán)益爭端遵循的原則、國內(nèi)海洋維權(quán)力量運作機制等內(nèi)容，向外傳達我國對海洋權(quán)益的具體理解和維護和諧海洋的決心，增加參與國際海洋事務(wù)的透明度。

改進中央立法主體對地方立法的

備案審查制度

依據(jù)《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市、自治州均有立法權(quán)，《憲法》第100、106條以及《立法法》第72、98、102條都規(guī)定，地方性法規(guī)要向全國人大常委會和國務(wù)院備案，國務(wù)院各部門和地方政府的規(guī)章要向國務(wù)院備案。2002年《法規(guī)規(guī)章備案條例》對于報送法規(guī)、規(guī)章備案審查、備案審查的標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)現(xiàn)問題后的后續(xù)處理有較為詳細(xì)的規(guī)定。

我國共有11個沿海省份（除港澳臺），目前地方海洋立法的數(shù)量正在不斷增加，在備案審查制度的運行實施過程中，需要完善備案審查人才保障，增加違反報備義務(wù)的問責(zé)機制，規(guī)定備案審查主體消極行使備案審查權(quán)的系列懲戒措施，以此提高備案審查機構(gòu)專業(yè)化水平，理順法律體系內(nèi)部運行機制。

完善相關(guān)國際條約國內(nèi)適用

一般而言，國際法規(guī)范只有被接受為國內(nèi)法，成為國內(nèi)法的淵源后，才能很好地在國內(nèi)發(fā)生法律效力或作用于國內(nèi)法。在處理國際法與國內(nèi)法的關(guān)系時，對此，建議以制定《海洋基本法》為契機，對國際條約的適用問題做出原則性規(guī)定，以彌補《憲法》有關(guān)國際條約國內(nèi)法地位規(guī)定的缺位。

具體實施國際條約的方式應(yīng)與該條約的特點緊密相關(guān)，即公法性質(zhì)的國際條約應(yīng)采取“轉(zhuǎn)化”的方式，通過國內(nèi)二次立法將條約的實體規(guī)定納入國內(nèi)法，結(jié)合我國的法律文化和實際國情予以實施。對于大多數(shù)以技術(shù)規(guī)范與規(guī)則為內(nèi)容的國際條約，可以考慮采納直接生效的方式，以滿足技術(shù)規(guī)范及時性的要求，節(jié)約國內(nèi)立法資源。

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