文 |《財經(jīng)》記者 王麗娜

編輯 | 朱弢

3月12日，國務院發(fā)布《關于授權和委托用地審批權的決定》（下稱《決定》），明確省級政府更大的用地自主權。

《決定》稱，將國務院可以授權的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地審批事項授權各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

《決定》還提出，試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。8個首批試點省份分別是北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。

中國自然資源經(jīng)濟研究院副研究員強海洋對《財經(jīng)》記者表示，此舉將賦予地方更大的自主權，讓地方優(yōu)化土地資源配置，釋放地方發(fā)展的主動性、能動性，更好助力地方發(fā)展。增強用地主體、項目主體等對政府相關政策預期的穩(wěn)定性，尤其在當前新冠肺炎沖擊下，“更有政策疊加性的影響”。

這將對地方經(jīng)濟產(chǎn)生深遠影響，貴州省湄潭縣農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室主任陶通艾認為，這對地方招商引資、提高投資者的投資信息將有利好。

同時，公眾關心，這一政策能否有效增加各地的土地供應，進而有利于地價平抑以及相應的房價保持平穩(wěn)。

 對此，多位受訪者表示，用地審批權下放，主要是行政審批程序上的變化，對土地供應格局的影響并不大，因此并不會直接影響地價和房價。

3月13日上午，《財經(jīng)》記者致電貴州省湄潭縣農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室主任陶通艾時，他說正在學習最新的《決定》。

這份決定，事關農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設用地審批權。決定明確，將國務院可以授權的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地審批事項授權各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。這在2019年8月26日最新修訂的《土地管理法》中已有所體現(xiàn)。

與新修訂的《土地管理法》有所不同的是，《決定》提出，試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

《土地管理法》規(guī)定，征收永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的，由國務院批準。前款規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

這次決定則提出，將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地審批事項，以及永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地征收審批事項，國務院委托部分試點省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

這8個首批試點省份分別是北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。國務院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的土地管理水平綜合評估結果，對試點省份進行動態(tài)調(diào)整。

陶通艾告訴《財經(jīng)》記者，上述審批權下放事宜，無疑會縮短用地審批的時間，并提高投資者的投資信心，“投資者都希望盡快投資，快點通過審批，盡快取得用地，項目才能開工?！?/span>

他說，此前一般情況下最快審批也要半年以上，用地審批手續(xù)要等一年半年，沒有審批項目不能開工，“以前一些基層還有先上車后補票的情況，但近年來用地政策非常嚴，沒有審批就不能開工，相應的消防等其他審批也不能跟進，等審批下來后，投資人可能失去了投資動力或者資金情況發(fā)生變化”。比如，時常發(fā)生的爛尾項目。

因此，他認為這是對基層招商引資利好的一個方面。

對此《決定》，中國自然資源經(jīng)濟研究院副研究員強海洋對《財經(jīng)》記者表示，決定出臺是貫徹落實新修訂實施的《土地管理法》，并落實年前召開的中央經(jīng)濟工作會議所提出的推動高質(zhì)量發(fā)展和深化經(jīng)濟體制改革的具體舉措，也是推進自然資源領域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設、法治化建設的重要信號。其次，是體現(xiàn)進一步深化“放管服”改革，推進簡政放權。

強海洋分析，國務院下放用地審批權，將帶來幾個方面的變化。

一是賦予地方更大的自主權，讓地方優(yōu)化土地資源配置，釋放地方發(fā)展的主動性、能動性，助力地方經(jīng)濟發(fā)展。簡政放權后，審批程序簡化、審批時間縮短，對于地方政府來說，“能結合當?shù)匕l(fā)展的實際情況，包括建設用地的需求，從時間和空間上，進行整體考慮和通盤謀劃。”

二是對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推進鄉(xiāng)村振興也是一大利好，《決定》要求地方要維護被征地農(nóng)民合法權益。

三是，增強用地主體、項目主體等對政府相關政策預期的穩(wěn)定性，尤其在當前新冠肺炎沖擊下，“更有政策疊加性的影響”。

在北京、天津、上海等8個試點的選擇上，強海洋認為與這些地方經(jīng)濟發(fā)展基礎較好、并且此前多有探索“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革）的經(jīng)驗和積累有關。同時，試點選擇上服務于國家的發(fā)展戰(zhàn)略，如京津冀一體化、長三角經(jīng)濟區(qū)、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展也密不可分。

用地審批權下放，是否會促進建設用地的擴張？

強海洋告訴《財經(jīng)》記者，“不需要對此過度擔心?！彼忉屨f，自然資源部正在組織編制各級國土空間規(guī)劃，“下放的只是國務院授權的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地審批，而發(fā)揮總量管控和空間布局的規(guī)劃權限并沒有下放，相應的用途管制規(guī)則也不會發(fā)生變化，這些有助于國家在宏觀層面進行科學引導和監(jiān)測管理?！?/span>

 就目前而言，審批權下放并沒有改革土地指標“中央劃定、層層分解、用途管制”的體系。地方政府審批項目，仍必須在國土空間規(guī)劃、土地年度利用計劃和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界受到限制。因此，并不會改變建設用地的總體變化趨勢。

以試點北京為例，北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)已經(jīng)提出，大力疏解不符合城市戰(zhàn)略定位的產(chǎn)業(yè)，壓縮工業(yè)、倉儲等用地比重，騰退低效集體產(chǎn)業(yè)用地，提高產(chǎn)業(yè)用地利用效率。到2020年城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設用地比重由現(xiàn)狀27%下降到25%以內(nèi)；到2035年下降到20%以內(nèi)。

這次用地審批權下放，在助力地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，是否會刺激地方重走土地財政之路，或?qū)Ψ績r產(chǎn)生影響？

 陶通艾表示，用地審批權下放，主要是行政審批程序上的變化，并不會直接影響房價，并且目前一些地方的房地產(chǎn)存量還較大。

 對此，強海洋分析認為，最近幾年，“房住不炒”的理念深入人心，對房地產(chǎn)市場的理性認識正在形成。近年來，以北京、上海為首的城市總體規(guī)劃也相繼提出規(guī)劃建設用地總規(guī)模零增長乃至負增長的目標。當前，越來越多的地方政府逐漸認識到，“發(fā)展必須要轉(zhuǎn)型，繼續(xù)走土地財政的老路已經(jīng)不行了”。同時，中央經(jīng)濟工作會議也一再強調(diào)，“房子是用來住的，不是用來炒的”，凸顯住房的天然屬性。

強海洋對《財經(jīng)》記者指出，用地審批權的下放，還應與近年來中央提倡的發(fā)展實體經(jīng)濟結合來看，“下一步地方在供地中，如何有力支持實體經(jīng)濟發(fā)展、凸顯供給側結構性改革的根本要義，尤其是在取得疫情勝利后新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的大力培育，這是我們最值得期待的?！?/span>

《決定》提到，將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地審批事項，以及永久基本農(nóng)田的土地征收審批事項，由國務院委托8個試點省、自治區(qū)、直轄市政府批準。這是否會對耕地保護、糧食安全帶來影響，這也是公眾比較關注的一個方面。

強海洋表示，用地審批權下放同時，責任和權力是對等的，“中央賦予地方更大的自主發(fā)展權，從某種意義上來講，進一步筑牢了地方政府對于耕地保護、糧食安全的屬地責任。并不能簡單理解中央把這個權力下放給地方，地方就會失去管束甚至失控?！?/span>

身在地方的陶通艾表示，《決定》對耕地保護，開了一個小口子，但是同時還有耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策來保障，因此“不用太擔憂這個問題”。

 對此，《決定》指出，各省、自治區(qū)、直轄市政府要按照法律、行政法規(guī)和有關政策規(guī)定，嚴格審查把關，特別要嚴格審查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)的用地，切實保護耕地。