山西省晉城市在開展農(nóng)村地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作之初，面臨著“基礎(chǔ)差、欠賬多；財(cái)政窮、缺經(jīng)費(fèi)；編制少、人員缺”的“三難”困境。為確保如期完成農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)，晉城堅(jiān)持一切從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，解放思想、大膽創(chuàng)新，采取一系列簡(jiǎn)便易行、操作性強(qiáng)的方法和措施，探索農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記路徑。記者從部自然資源確權(quán)登記局獲悉，目前晉城農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作已經(jīng)逐步進(jìn)入良性發(fā)展軌道。

摸清情況，分類處理

晉城位于晉東南，轄一區(qū)一市四縣，總?cè)丝?34萬(wàn)，其中農(nóng)村人口近百萬(wàn)，地貌以中低山地丘陵為主?；诖?，晉城農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地呈現(xiàn)三個(gè)方面的突出特點(diǎn)。一是點(diǎn)多面廣，分布零散。全市農(nóng)村宅基地應(yīng)發(fā)證宗地?cái)?shù)434731宗、面積9130.7公頃，農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)發(fā)證40643宗、面積7614.86公頃。二是經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低，情況比較復(fù)雜。農(nóng)民依地勢(shì)而居，有的自然村位置較為偏僻，經(jīng)濟(jì)價(jià)值低。三是隨意性強(qiáng)，生命周期較短。農(nóng)村普遍都是自建房，亂搭亂建情況較為突出，加之地質(zhì)災(zāi)害搬遷、移民搬遷、扶貧搬遷等變化較快。如果統(tǒng)一部署進(jìn)行一次全面精確的地籍調(diào)查，不僅經(jīng)濟(jì)成本高、時(shí)間周期長(zhǎng)，而且必要性不強(qiáng)，效果不明顯。

有鑒于此，晉城堅(jiān)持從客觀實(shí)際出發(fā)，在對(duì)“兩權(quán)”調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)一步核實(shí)、全面準(zhǔn)確摸清家底的基礎(chǔ)上，先后在陽(yáng)城縣、沁水縣開展了農(nóng)村房地一體登記發(fā)證試點(diǎn)。試點(diǎn)堅(jiān)持實(shí)事求是，針對(duì)不同情況分類處理，大大提高了辦證效率。一是按照“不變不換”的原則，對(duì)已經(jīng)頒證的宅基地和集體建設(shè)用地不再重新登記。二是充分利用“兩權(quán)”調(diào)查成果，對(duì)于能夠滿足登記發(fā)證要求的，可以直接利用調(diào)查成果登記發(fā)證，不再補(bǔ)充測(cè)量。三是適當(dāng)開展補(bǔ)充調(diào)查，對(duì)于城中村、城邊村、城郊村等重點(diǎn)地區(qū)，“兩權(quán)”調(diào)查成果不能滿足發(fā)證要求的，積極申請(qǐng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)，探索采用無(wú)人機(jī)傾斜攝影、聘用原“兩權(quán)”調(diào)查單位、簡(jiǎn)易測(cè)量等方法，參照房地一體登記有關(guān)要求進(jìn)行地籍調(diào)查。四是簡(jiǎn)便快捷辦理，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高、矛盾糾紛少的農(nóng)村房屋，農(nóng)民有登記需求的，進(jìn)行簡(jiǎn)單補(bǔ)充調(diào)查或通過(guò)描述記錄情況后登記發(fā)證。

需求導(dǎo)向，高效測(cè)量

對(duì)城中村、城邊村、城郊村等房地經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的房屋，晉城嚴(yán)格按照房地一體的原則進(jìn)行確權(quán)登記。面對(duì)缺乏補(bǔ)充調(diào)查工作經(jīng)費(fèi)、傳統(tǒng)測(cè)繪方法費(fèi)用較高（按每宗約300元估算，全市需要上億元）的實(shí)際，晉城探索采用無(wú)人機(jī)傾斜攝影三維建模的方式進(jìn)行房屋補(bǔ)充測(cè)量，既提高了效率，也節(jié)省了經(jīng)費(fèi)。目前，晉城已采用這一方式對(duì)16個(gè)自然村、509宗土地進(jìn)行了補(bǔ)測(cè)。

從實(shí)踐情況看，應(yīng)用無(wú)人機(jī)傾斜攝影測(cè)量的方法開展補(bǔ)測(cè)基本達(dá)到了預(yù)期效果，且對(duì)比傳統(tǒng)測(cè)量有多方面優(yōu)勢(shì)。一是效率高。對(duì)于山地丘陵地區(qū)，無(wú)人機(jī)測(cè)量效率大約是傳統(tǒng)測(cè)量的3倍，能夠節(jié)省大量時(shí)間，在相對(duì)平坦地區(qū)和房屋集中地區(qū)優(yōu)勢(shì)更加明顯。二是精度高。晉城山區(qū)農(nóng)村具有高度落差大、房頂遮擋物多、房屋結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，但經(jīng)作業(yè)隊(duì)伍將無(wú)人機(jī)測(cè)量成果在實(shí)地復(fù)核檢驗(yàn)，房屋邊長(zhǎng)誤差不超過(guò)5厘米。三是清晰直觀。無(wú)人機(jī)測(cè)量可獲取多角度、高分辨率影像，從二維到三維可自由轉(zhuǎn)換，還可以生成實(shí)景三維模型不動(dòng)產(chǎn)圖形數(shù)據(jù)，基本達(dá)到登記成果可視化。四是受限少。無(wú)人機(jī)具有很高的機(jī)動(dòng)性、靈活性，且不受房屋高度限制和陰云天氣影響，能有效解決無(wú)地籍調(diào)查資料或基礎(chǔ)資料現(xiàn)勢(shì)性差導(dǎo)致的利用傳統(tǒng)方法測(cè)量效率低，以及院內(nèi)無(wú)人無(wú)法進(jìn)行房屋補(bǔ)測(cè)等問(wèn)題。五是費(fèi)用低。試點(diǎn)過(guò)程中，無(wú)人機(jī)測(cè)量包括指界費(fèi)用在內(nèi)，平均每平方米不足1元，戶均可控制在150元左右。下一步，晉城將根據(jù)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作的需求，將這一技術(shù)方式予以更大范圍的推廣應(yīng)用，逐步建立起三維不動(dòng)產(chǎn)圖形數(shù)據(jù)，實(shí)施三維立體確權(quán)登記。

放權(quán)基層，應(yīng)確盡確

農(nóng)村宅基地和建房審批手續(xù)不全、“一戶多宅”、超占違建等問(wèn)題普遍存在，歷史遺留問(wèn)題的復(fù)雜多樣，是農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記面臨的一大難題。為確保農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作順利開展，晉城積極妥善處理歷史遺留問(wèn)題，鼓勵(lì)縣政府按照“一縣一策、一事一議”有關(guān)要求，因地制宜制定出臺(tái)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的確權(quán)政策文件。

陽(yáng)城縣出臺(tái)規(guī)范農(nóng)村宅基地房地一體登記相關(guān)意見，對(duì)缺權(quán)屬、缺規(guī)劃、超占超建等問(wèn)題，逐一提出了具體的處理辦法，有效地推動(dòng)了問(wèn)題解決。由政府出臺(tái)針對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記意見，從制度層面規(guī)范了該縣的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作。目前，該縣宅基地登記發(fā)證率為97.59%。

澤州縣政府制定出臺(tái)意見，明確了“一戶多宅”、分家析產(chǎn)、繼承等歷史遺留問(wèn)題的處理原則和具體意見，推動(dòng)了該縣成為晉城農(nóng)村宅基地已登記發(fā)證面積最大的縣（目前已發(fā)證面積1369.4公頃）。

晉城還結(jié)合正在開展的“農(nóng)林文旅康”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)，放權(quán)各縣因地制宜，分別探索適合當(dāng)?shù)氐木唧w登記辦法和處理意見，強(qiáng)力助推了農(nóng)房融資抵押試點(diǎn)和林權(quán)融資抵押試點(diǎn)的開展。

在晉城農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作中，放權(quán)基層產(chǎn)生了積極效果：一是解決問(wèn)題更有針對(duì)性，甚至可以做到一事一議，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決；二是決策快捷，縣政府發(fā)文明確有關(guān)事宜，政策供給快，更易操作；三是責(zé)任得到了充分落實(shí)，縣級(jí)政府作為責(zé)任主體，發(fā)揮出積極性主動(dòng)性，就能想法設(shè)法落實(shí)責(zé)任，市級(jí)重點(diǎn)做好監(jiān)督檢查和指導(dǎo)工作。

簡(jiǎn)便易行，應(yīng)發(fā)盡發(fā)

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作量大，而人員、經(jīng)費(fèi)相對(duì)不足。為此，晉城以“簡(jiǎn)便方式”推動(dòng)發(fā)證率的提高。

一是集中批量辦理。在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較好的村，統(tǒng)籌安排集中上門登記辦證，批量處理相關(guān)問(wèn)題，發(fā)證效率大大提高。二是個(gè)性需求辦理。在一些尚未統(tǒng)一開展房地一體補(bǔ)充調(diào)查的村，對(duì)村民有登記需求的同樣積極應(yīng)對(duì)，專門抽調(diào)力量對(duì)單獨(dú)前來(lái)申請(qǐng)登記的農(nóng)戶耐心解釋、細(xì)心指導(dǎo)，并最終由當(dāng)事人提供相關(guān)資料和不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪成果后予以審核辦理。這種情況主要集中在“農(nóng)林文旅康”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如陽(yáng)城縣分散進(jìn)行農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證的已有713本。三是簡(jiǎn)化要求辦理。對(duì)于“兩權(quán)”成果中已包含房屋界址線、結(jié)構(gòu)、層數(shù)等內(nèi)容的，不再進(jìn)行房屋補(bǔ)充測(cè)量而直接可以登記發(fā)證。但對(duì)于沒(méi)有數(shù)據(jù)成果或者“兩權(quán)”成果不能運(yùn)用的，需根據(jù)房屋情況安排簡(jiǎn)易測(cè)量或者精準(zhǔn)測(cè)量，測(cè)量結(jié)果均以滿足登記發(fā)證為目的，不再?gòu)?qiáng)求“一刀切”式的房屋補(bǔ)充測(cè)量。四是精簡(jiǎn)資料辦理。為確保應(yīng)發(fā)盡發(fā)落到實(shí)處，按照省廳有關(guān)要求，簡(jiǎn)化農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)申請(qǐng)材料，在城鄉(xiāng)規(guī)劃或村莊建設(shè)規(guī)劃缺失的地方，對(duì)合法取得的無(wú)需提供房屋符合規(guī)劃或建設(shè)的材料便可申請(qǐng)登記，切實(shí)方便群眾。五是壓減程序和時(shí)限辦理。由三審改為兩審，凡符合條件的，一律接件立即辦理。

截至目前，晉城農(nóng)村宅基地已發(fā)證346408宗、面積7242.3公頃,集體建設(shè)用地已發(fā)證8484宗、面積4041.77公頃，全市農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證率已接近80%。

上下聯(lián)動(dòng)，分工協(xié)作

開展農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證試點(diǎn)之初，晉城市規(guī)劃和自然資源局便成立了工作領(lǐng)導(dǎo)組，總體協(xié)調(diào)推進(jìn)試點(diǎn)工作，確保試點(diǎn)任務(wù)順利完成。此外，下發(fā)通知，明確試點(diǎn)任務(wù)，及時(shí)組織召開全市不動(dòng)產(chǎn)登記工作推進(jìn)會(huì)，安排部署開展試點(diǎn)相關(guān)工作。

通過(guò)不斷實(shí)踐，晉城在陽(yáng)城和澤州兩個(gè)縣探索出了一套群眾、村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層所、縣登記交易中心、縣政府上下聯(lián)動(dòng)、共同參與的確權(quán)登記辦理流程。其中，村委負(fù)責(zé)指界、糾紛處理，對(duì)戶狀況及宅基地使用情況、房屋建設(shè)情況進(jìn)行說(shuō)明；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)對(duì)房屋建設(shè)及符合規(guī)劃情況進(jìn)行確認(rèn)；縣政府負(fù)責(zé)解決重大問(wèn)題和歷史遺留問(wèn)題。

上下聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)作，帶來(lái)了積極成效。一是調(diào)動(dòng)了各方面積極性，充分發(fā)揮村委會(huì)和縣、鄉(xiāng)政府的職能作用，工作更加求真務(wù)實(shí)；二是推動(dòng)了問(wèn)題的解決和矛盾的化解，面對(duì)農(nóng)村復(fù)雜情況，村委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面推動(dòng)解決問(wèn)題，更能抓住問(wèn)題的根本和實(shí)質(zhì)，特別是有效解決了指界、糾紛處理、缺手續(xù)等重大難題；三是利于解決當(dāng)前登記人員嚴(yán)重不足的問(wèn)題，為登記機(jī)構(gòu)節(jié)約了大量的人力、物力、財(cái)力，工作成本更低，工作效率更高。目前，晉城已將試點(diǎn)形成的經(jīng)驗(yàn)全面推廣，為全域推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記奠定了基礎(chǔ)。