魏際剛

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部

研究室主任、研究員、博士生導(dǎo)師

第一時(shí)間把正確數(shù)量、質(zhì)量、品種的應(yīng)急物資以正確方式送達(dá)目的地，對(duì)于一線(xiàn)人員順利開(kāi)展防疫救援、保障人民生命安全，快速恢復(fù)正常社會(huì)生活秩序，減少各類(lèi)損失、降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治方面的不利影響有重大意義。

本次新型冠狀病毒肺炎疫情（簡(jiǎn)稱(chēng)'新冠疫情'）來(lái)勢(shì)猛、波及廣，形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻。要打贏此疫，需政府快速響應(yīng)，采取系統(tǒng)綜合、多方協(xié)同、堅(jiān)強(qiáng)有力的舉措，協(xié)調(diào)好人力、物力、運(yùn)力、財(cái)力等。其中，為疫區(qū)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)第一時(shí)間提供急需醫(yī)療物資是一項(xiàng)關(guān)鍵的任務(wù)。目前看來(lái)，應(yīng)急物資保障并不盡如人意，應(yīng)急物資供應(yīng)鏈條各環(huán)節(jié)存在諸多問(wèn)題，需著力解決。

一、疫情防控中暴露出的應(yīng)急物資保障問(wèn)題

應(yīng)急物資保障是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。應(yīng)急物資的生產(chǎn)、采購(gòu)、捐贈(zèng)、儲(chǔ)備、交通運(yùn)輸、郵政快遞、倉(cāng)儲(chǔ)配送、裝卸搬運(yùn)、分撥等各環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)、環(huán)環(huán)相扣。有時(shí)需跨國(guó)跨地區(qū)運(yùn)作。確保應(yīng)急時(shí)效，需各環(huán)節(jié)緊密銜接。但防控疫情暴露出了應(yīng)急物資保障效率不高、環(huán)節(jié)割裂，離'第一時(shí)間、快速響應(yīng)'差距很大等問(wèn)題。

一是醫(yī)用應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足、生產(chǎn)滯后。疫情爆發(fā)初期，醫(yī)用防護(hù)服、護(hù)目鏡、醫(yī)用外科口罩、N95口罩、相關(guān)藥品等緊急醫(yī)用應(yīng)急物資儲(chǔ)備嚴(yán)重不足。各地醫(yī)療應(yīng)急儲(chǔ)備只能應(yīng)對(duì)一個(gè)小規(guī)模的疫情。除湖北省醫(yī)用防護(hù)物資十分緊缺外，全國(guó)許多省市也比較緊缺。政府組織企業(yè)加緊了重點(diǎn)醫(yī)療應(yīng)急防控物資生產(chǎn)，但因春節(jié)期間缺少原材料、員工不足量等因素，醫(yī)用口罩、醫(yī)用防護(hù)服等產(chǎn)能跟不上爆發(fā)式醫(yī)用物資需求。

二是應(yīng)急物資分發(fā)效率不高。國(guó)家緊急調(diào)撥、采購(gòu)以及社會(huì)捐贈(zèng)的大量醫(yī)護(hù)物資抵達(dá)武漢后，一方面是武漢周邊所有倉(cāng)庫(kù)幾乎爆倉(cāng)，堆積著從全國(guó)來(lái)的物資；另一方面是醫(yī)用物資倉(cāng)庫(kù)停留時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，不能第一時(shí)間分發(fā)配送到急需的醫(yī)院，對(duì)防治工作帶來(lái)影響。

三是分散的應(yīng)急物流需求讓企業(yè)難以應(yīng)對(duì)。新冠疫情發(fā)生后，一些重點(diǎn)物流快遞企業(yè)接到相關(guān)政府部門(mén)、軍方和各地政府的多渠道應(yīng)急物流運(yùn)輸需求，分散化需求讓企業(yè)感到應(yīng)接不暇，加之要求高、春節(jié)運(yùn)力不足，企業(yè)難以有效調(diào)配資源和優(yōu)化保障，大量應(yīng)急物流需求不能及時(shí)保障。

四是應(yīng)急物資干線(xiàn)運(yùn)輸通行不暢。一些地方未經(jīng)批準(zhǔn)封閉高速公路、阻斷國(guó)省干線(xiàn)公路、擅自設(shè)卡、攔截、斷路，帶來(lái)物流通道不暢，干線(xiàn)運(yùn)輸通行受阻，運(yùn)營(yíng)車(chē)輛出入難度增大。部分省份封村封路現(xiàn)象嚴(yán)重。

五是疫區(qū)末端快遞收派難?？爝f配送是人民群眾日常消費(fèi)的重要渠道。交通管控從嚴(yán)、物資馳援增加，導(dǎo)致疫區(qū)快遞配送單量激增。當(dāng)?shù)剡\(yùn)力難以支撐，每天滯留大量快件。小區(qū)封鎖導(dǎo)致快遞柜成為'擺設(shè)'。用戶(hù)選擇離家更遠(yuǎn)的柜子，則增加了人員流動(dòng)傳播疫情的可能性。

六是航空物流能力嚴(yán)重不足。航空是時(shí)效性很強(qiáng)的交通運(yùn)輸方式，是'空中生命線(xiàn)'與國(guó)際應(yīng)急物資戰(zhàn)略通道。但截止至2018年底，全國(guó)航空貨運(yùn)飛機(jī)僅160架，航空貨運(yùn)機(jī)場(chǎng)尚為空白，航空物流能力嚴(yán)重不足，很難滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)廣闊地域與快速增長(zhǎng)的航空應(yīng)急物流需求，國(guó)際航空應(yīng)急物流保障能力薄弱。航空貨運(yùn)公司規(guī)模普遍偏小，最大的航空貨運(yùn)公司---順豐航空僅有貨運(yùn)飛機(jī)60架，而美國(guó)聯(lián)邦快遞、聯(lián)合包裹等航空物流巨頭均擁有超過(guò)600架貨運(yùn)飛機(jī)，具有全球送達(dá)能力與很強(qiáng)的應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)保障能力。

七是醫(yī)藥物流、冷鏈物流發(fā)展滯后。高效醫(yī)藥物流體系尚未完全形成，疫情發(fā)生時(shí)難以提供快速、精準(zhǔn)、高質(zhì)量的醫(yī)藥配送服務(wù)。部分試劑盒、疫苗、藥品、血液制品、生鮮食品等需要全程冷鏈，而冷鏈物流發(fā)展滯后，無(wú)全國(guó)性冷鏈物流服務(wù)體系，冷鏈設(shè)施設(shè)備缺乏，冷鏈物流標(biāo)準(zhǔn)化程度低，操作流程不規(guī)范。

二、應(yīng)急物資保障問(wèn)題背后的深層次原因

上述問(wèn)題的原因主要是由于五個(gè)方面的'缺乏'：

一是，缺乏完善的應(yīng)急物資保障體系與管理體制。國(guó)家尚未明確總體應(yīng)急物資保障的牽頭部門(mén)，應(yīng)急物資的采購(gòu)、生產(chǎn)、接收捐贈(zèng)、分發(fā)調(diào)撥、交通運(yùn)輸、郵政快遞、倉(cāng)儲(chǔ)配送等職能分散在不同部門(mén)、地區(qū)和企業(yè)，未能形成中央有關(guān)部門(mén)之間、中央與地方之間以及中央、地方與企業(yè)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。應(yīng)急物資保障缺乏頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度，應(yīng)急物資生產(chǎn)與應(yīng)急物流難以同步。應(yīng)急物資保障缺乏完善的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，在體制機(jī)制、指揮流程、單位協(xié)同、職責(zé)分工、動(dòng)員補(bǔ)償、第三方評(píng)估等方面缺乏法律依據(jù)，軍、地，政、企在力量與資源融合上缺少可操作的標(biāo)準(zhǔn)。

由于部門(mén)分割、地區(qū)分割、多頭管理、政策不一，應(yīng)急物資保障鏈條難以一體化運(yùn)作，體系化程度低，采購(gòu)、生產(chǎn)、儲(chǔ)備、運(yùn)輸、快遞、倉(cāng)配割裂，最后一公里困難，時(shí)效大打折扣，保障效果降低，供需難以匹配。疫情發(fā)生初期出現(xiàn)防控真空、應(yīng)急物資缺乏，防控過(guò)程中應(yīng)急物資不斷增加卻得不到及時(shí)配送、浪費(fèi)較大。各地政策不同，落地執(zhí)行有偏差，導(dǎo)致即便有'通行證'，也未必能把物資順利送進(jìn)疫區(qū)。

二是，缺乏應(yīng)急物資保障大數(shù)據(jù)平臺(tái)。盡管相關(guān)政府部門(mén)、企業(yè)擁有各類(lèi)信息平臺(tái)，但這些平臺(tái)缺乏互聯(lián)互通、信息共享，缺乏可用于應(yīng)急物資指揮調(diào)度、物資需求信息、物流資源信息、通道及環(huán)境信息等實(shí)時(shí)呈現(xiàn)的全國(guó)統(tǒng)一大數(shù)據(jù)平臺(tái)，缺乏數(shù)字化、智能化基礎(chǔ)上的應(yīng)急物資保障'國(guó)家大腦'，故難以對(duì)全國(guó)應(yīng)急物流資源進(jìn)行大范圍高效率配置。

三是，缺乏專(zhuān)業(yè)應(yīng)急能力。海量應(yīng)急物資接收、分發(fā)、物流是一項(xiàng)技術(shù)含量高的任務(wù)，需專(zhuān)業(yè)軟硬件、設(shè)施設(shè)備與人力支撐。無(wú)論是各省衛(wèi)計(jì)委還是省市紅十字會(huì)，均缺乏大規(guī)模物資接收、倉(cāng)儲(chǔ)、分類(lèi)、集散的應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)，缺乏高效物流管理能力。對(duì)于疫區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的需求，也不完全掌握，應(yīng)急物資分配給誰(shuí)多少、傾斜哪里，標(biāo)準(zhǔn)不清晰、操作不合理、過(guò)程難監(jiān)督，物資流動(dòng)堵塞。專(zhuān)業(yè)能力不足很大程度上是因平時(shí)缺乏實(shí)戰(zhàn)演練，缺乏專(zhuān)業(yè)化、系統(tǒng)性、常態(tài)化的培訓(xùn)。

四是，缺乏完善的應(yīng)急法律法規(guī)。國(guó)內(nèi)尚未形成完善的應(yīng)急物資保障法律法規(guī)和政策體系，立法空白甚多。從應(yīng)急物資采購(gòu)、儲(chǔ)備到運(yùn)輸、調(diào)撥、配送以及應(yīng)急物資管理的組織設(shè)立等，均缺少相應(yīng)法律法規(guī)基礎(chǔ)。現(xiàn)存的一些法規(guī)通常以'試行'、'暫行'、'意見(jiàn)'、'通知'等存在，立法層次低，權(quán)威性不夠。一些指導(dǎo)性政策過(guò)于原則而缺少可操作性。

五是，缺乏應(yīng)急思維。常態(tài)思維代替應(yīng)急思維。例如，捐贈(zèng)物資從接收到物流配送的全流程基本上是常規(guī)的流程，應(yīng)急特征缺失。

三、完善應(yīng)急物資保障體系的思路與建議

我國(guó)應(yīng)急物資保障能力亟待提升，應(yīng)急物資保障體系有待完善。既要著力解決當(dāng)前突出問(wèn)題，也要著力解決長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。短期，可通過(guò)提高資源配置效率、優(yōu)化應(yīng)急物資組織方式，提升應(yīng)急物資保障能力。中長(zhǎng)期，要緊緊圍繞國(guó)家應(yīng)急體系建設(shè)與應(yīng)急物資保障需要，根據(jù)應(yīng)急物資保障特點(diǎn)，結(jié)合制造強(qiáng)國(guó)、交通強(qiáng)國(guó)、健康中國(guó)、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、治理能力現(xiàn)代化等要求，系統(tǒng)性考慮突發(fā)公共事件所需應(yīng)急物資的儲(chǔ)備、生產(chǎn)、采購(gòu)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、裝卸、搬運(yùn)、包裝、流通加工、分撥、快遞、配送、回收以及信息處理等活動(dòng)，以提升應(yīng)急物資保障能力與推進(jìn)應(yīng)急物資保障現(xiàn)代化為主線(xiàn)，以補(bǔ)齊能力短板為突破方向，以先進(jìn)技術(shù)與組織方式為支撐，以創(chuàng)新體制機(jī)制為保障，大力建設(shè)供需實(shí)時(shí)對(duì)接、干線(xiàn)支線(xiàn)末端有效銜接、水陸空協(xié)同、全國(guó)聯(lián)動(dòng)、軍民融合、國(guó)際國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)、安全高效的現(xiàn)代化應(yīng)急物資保障體系。

落實(shí)上述思路的具體政策建議包括：

（一）短期可通過(guò)提高資源配置效率、優(yōu)化應(yīng)急物流方式來(lái)增強(qiáng)應(yīng)急物資保障能力

一是加強(qiáng)信息收集整合，提高應(yīng)急物資供需匹配度。有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急物資保障各類(lèi)主體信息的獲取整合（如工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)應(yīng)急物資生產(chǎn)信息、交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)應(yīng)急運(yùn)輸信息），并實(shí)時(shí)上報(bào)國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，以便中央全面掌握應(yīng)急物資需求、生產(chǎn)能力、庫(kù)存儲(chǔ)備、運(yùn)力等信息，通過(guò)信息共享促進(jìn)上下游協(xié)同運(yùn)作?？紤]到應(yīng)急生產(chǎn)與物流成本的增加，制定合理的應(yīng)急生產(chǎn)、物流等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

二是提升應(yīng)急物資分發(fā)專(zhuān)業(yè)化水平。根據(jù)防疫需求調(diào)整物資流向，防疫主戰(zhàn)場(chǎng)（如醫(yī)院）物資應(yīng)保盡保，公共服務(wù)體系重點(diǎn)保障，群眾全覆蓋?；?。按照物資類(lèi)別實(shí)施專(zhuān)業(yè)化作業(yè)，'專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事'。已有分配方案的捐贈(zèng)物資可直接配送到急需地點(diǎn)，減少入庫(kù)、卸貨、清點(diǎn)、分配、再裝車(chē)、出庫(kù)等中間環(huán)節(jié)。

三是確保應(yīng)急物流通道暢通。加強(qiáng)運(yùn)輸綠色通道建設(shè)，提高干線(xiàn)支線(xiàn)末端銜接效率，消除末端梗阻。充分利用社會(huì)化物流網(wǎng)絡(luò)與物流園區(qū)，建立進(jìn)入疫區(qū)應(yīng)急物資中轉(zhuǎn)服務(wù)站。對(duì)參與應(yīng)急物資保障的車(chē)輛與人員頒發(fā)跨省通行證。對(duì)緊急醫(yī)療物資、緊缺生活必需品，優(yōu)先保障運(yùn)力，對(duì)相關(guān)車(chē)輛'不停車(chē)、不檢查、不收費(fèi)'，優(yōu)先通行。

四是在一定范圍實(shí)施'無(wú)接觸配送'。支持危險(xiǎn)地區(qū)、疫情隔離區(qū)推廣使用無(wú)人機(jī)、智能配送機(jī)器人、智能快遞柜、無(wú)人超市等，實(shí)現(xiàn)'無(wú)接觸配送'。

（二）中長(zhǎng)期從優(yōu)化體制機(jī)制、提升能力等方面根本性完善應(yīng)急物資保障體系

一是完善應(yīng)急物資保障體制與法律法規(guī)。明確不同公共突發(fā)事件中應(yīng)急物資主管或牽頭部門(mén)，建立由交通、鐵路、民航、郵政、衛(wèi)生、應(yīng)急、發(fā)改、工信、商務(wù)、財(cái)政、金融、市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、民政、公安、海關(guān)、軍隊(duì)、外交、紅十字會(huì)等共同參與的應(yīng)急物資保障聯(lián)席會(huì)議制度。健全中央地方聯(lián)動(dòng)機(jī)制、供需對(duì)接機(jī)制、軍民融合保障機(jī)制、社會(huì)力量動(dòng)員及補(bǔ)償機(jī)制、常態(tài)化演練及考核評(píng)估機(jī)制等。按照'第一時(shí)間、最快響應(yīng)'要求，完善相關(guān)法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)，使應(yīng)急物資保障在體制機(jī)制、指揮流程、協(xié)同機(jī)制、職責(zé)分工上有法可依，使軍、地、政、企在力量與資源融合上有操作標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備、生產(chǎn)、采購(gòu)、捐贈(zèng)、運(yùn)輸、配送等組織協(xié)調(diào)、工作流程等法律法規(guī)進(jìn)行修訂，明確各利益相關(guān)主體的責(zé)權(quán)利。

二是建立國(guó)家應(yīng)急物資保障大數(shù)據(jù)平臺(tái)。全面提升應(yīng)急物資保障的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化水平，構(gòu)建基于政府、軍隊(duì)、社會(huì)、企業(yè)等多領(lǐng)域融合的國(guó)家應(yīng)急物資大數(shù)據(jù)平臺(tái)，使其涵蓋應(yīng)急物資生產(chǎn)儲(chǔ)備、捐贈(zèng)分配、交通運(yùn)輸、郵政快遞、分發(fā)配送、應(yīng)急需求等各方面信息。既有利于政府部門(mén)全面掌握情況，進(jìn)行形勢(shì)判斷，也有利于應(yīng)急物資保障體系各參與方的協(xié)同協(xié)作。

三是加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系建設(shè)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備專(zhuān)業(yè)化與社會(huì)化的有機(jī)結(jié)合，建成國(guó)家、地方、軍隊(duì)、企事業(yè)單位甚至家庭的一體化儲(chǔ)備體系。合理安排應(yīng)急物資儲(chǔ)備規(guī)模及結(jié)構(gòu)，建設(shè)網(wǎng)格化布局的應(yīng)急物資儲(chǔ)備中心庫(kù)。中央及?。▍^(qū)、市）地方財(cái)政在年度財(cái)政預(yù)算中，可設(shè)立應(yīng)急儲(chǔ)備專(zhuān)款。應(yīng)急物資儲(chǔ)備要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，及時(shí)了解醫(yī)藥企業(yè)、工業(yè)企業(yè)、商超、糧庫(kù)等儲(chǔ)存情況，提前協(xié)調(diào)好各種用品價(jià)格，避免價(jià)格上漲導(dǎo)致購(gòu)貨不足。做好應(yīng)急人力資源儲(chǔ)備，培訓(xùn)應(yīng)急裝備、設(shè)備使用和操作的人員。

四是完善應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮鐵路、公路、航空、水路、郵政快遞、倉(cāng)儲(chǔ)配送的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)彼此有效銜接、互為補(bǔ)充，形成組合優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建立體、綜合、現(xiàn)代的應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)國(guó)內(nèi)應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)與國(guó)際物流網(wǎng)絡(luò)銜接。合理布局應(yīng)急物流中心，提升組織能力與服務(wù)水平。

五是補(bǔ)齊航空物流、醫(yī)藥物流、冷鏈物流等短板。從戰(zhàn)略高度建設(shè)一支與交通強(qiáng)國(guó)、大規(guī)模應(yīng)急物資保障相適應(yīng)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化航空貨運(yùn)機(jī)隊(duì)，布局好航空物流樞紐與貨運(yùn)機(jī)場(chǎng)體系，減少戰(zhàn)略性國(guó)際通道的對(duì)外依賴(lài)程度。引導(dǎo)大型醫(yī)藥物流企業(yè)通過(guò)重組、兼并、合作的方式整合中小型醫(yī)藥企業(yè)，形成輻射合理區(qū)域范圍的網(wǎng)絡(luò)健全、手段先進(jìn)、配送及時(shí)的醫(yī)藥物流服務(wù)能力。對(duì)醫(yī)藥物流中心建設(shè)做好規(guī)劃，抓好醫(yī)藥物流中心建設(shè)的合理布局。健全冷鏈物流行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提高冷鏈企業(yè)管理水平，加強(qiáng)冷鏈物流體系建設(shè)。