一、日本危機(jī)管理體制機(jī)制的形成與運(yùn)行

日本是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的島國(guó)，因此在其危機(jī)管理體制機(jī)制的構(gòu)架中，防災(zāi)減災(zāi)對(duì)策一直處于最重要的位置。換句話(huà)說(shuō)，日本危機(jī)管理體制機(jī)制的構(gòu)建主要是圍繞應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)而展開(kāi)的，歷史上發(fā)生的三次重大自然災(zāi)害事件成為日本完善綜合性危機(jī)管理體制機(jī)制的重要契機(jī)。第一次是1959年日本中部地區(qū)遭到“伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)”襲擊，當(dāng)時(shí)由于災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)后救助的無(wú)序，造成5000多人遇難。1961年日本政府制定《災(zāi)害對(duì)策基本法》，首次以立法的形式規(guī)范了危機(jī)管理多元主體的責(zé)任義務(wù)、組織機(jī)構(gòu)、應(yīng)急對(duì)策、災(zāi)后重建等內(nèi)容，使日本危機(jī)管理體制建設(shè)走上法制化軌道。第二次是1995 年日本發(fā)生里氏7.3級(jí)的“阪神·淡路大地震”，政府危機(jī)管理由于初期應(yīng)對(duì)反應(yīng)遲緩而飽受民眾和媒體的詬病和質(zhì)疑。災(zāi)后，日本一方面相繼制定了《地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法》、《建筑物抗震改修促進(jìn)法》以及《受災(zāi)者生活再建支援法》等法律，另一方面重點(diǎn)強(qiáng)化政府初期應(yīng)對(duì)能力，增設(shè)內(nèi)閣危機(jī)管理總監(jiān)、危機(jī)管理專(zhuān)門(mén)小組、24小時(shí)值班的內(nèi)閣情報(bào)匯集中心、官邸危機(jī)管理中心等機(jī)構(gòu)，開(kāi)通中央防災(zāi)無(wú)線(xiàn)網(wǎng)、直升機(jī)影像傳輸、地震災(zāi)害早期評(píng)價(jià)等系統(tǒng)，以盡早掌握災(zāi)害信息。一系列的機(jī)制化改革有效提升了日本的危機(jī)管理能力。第三次是2011年3月日本東北部地區(qū)發(fā)生里氏9級(jí)巨大地震并引發(fā)海嘯、核泄漏等次生災(zāi)害。面對(duì)這次出乎預(yù)料的復(fù)合型災(zāi)害，日本政府以“什么是日本最佳的危機(jī)管理體制”為視角，對(duì)危機(jī)管理組織形式以及防災(zāi)理念等進(jìn)行深入探討。2015年3月內(nèi)閣府完成《關(guān)于政府防災(zāi)、安全保障危機(jī)管理體制現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》，就建立統(tǒng)一的國(guó)家危機(jī)管理響應(yīng)機(jī)制、設(shè)計(jì)能夠最大限度地發(fā)揮中央與地方政府作用的制度、完善緊急災(zāi)害對(duì)策本部與核災(zāi)害對(duì)策本部的整合等提出了建議。此外，日本政府在反思此次教訓(xùn)后認(rèn)為，過(guò)去的防災(zāi)理念都來(lái)自“防得住”的固有思維，使人們對(duì)戰(zhàn)勝自然災(zāi)害過(guò)于自信；應(yīng)該重新評(píng)估災(zāi)害對(duì)策，把“防災(zāi)”思路向“減災(zāi)”理念轉(zhuǎn)變。應(yīng)該說(shuō)，日本危機(jī)管理觀念的這次轉(zhuǎn)變，促使人們打破了“日本安全神話(huà)”的社會(huì)認(rèn)知，樹(shù)立起居安思危、防患于未然的意識(shí)?，F(xiàn)在日本正著力打造“防災(zāi)體制4.0”升級(jí)版，其內(nèi)容是讓每個(gè)人把防災(zāi)減災(zāi)作為“自己的事情”，變成自覺(jué)的行動(dòng)，構(gòu)建起行政（國(guó)家、都道府縣、市町村）、經(jīng)濟(jì)界（企業(yè)）、地域（居民）等多種社會(huì)主體共同參加的“自覺(jué)防災(zāi)社會(huì)”。日本在應(yīng)對(duì)各類(lèi)危機(jī)的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)初期快速響應(yīng)，其特點(diǎn)是程序啟動(dòng)迅速、成員分工明確、步驟銜接緊密。如圖1所示，災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后，首先是通過(guò)不同渠道（包括電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、外電等），借助各種科技手段及時(shí)獲得和整理分析初期受災(zāi)信息。其次是迅速召集“非常要員”和相關(guān)省廳把握受災(zāi)情況。再次是根據(jù)危機(jī)的類(lèi)型啟動(dòng)不同的應(yīng)對(duì)機(jī)制。如自然災(zāi)害主要由國(guó)土交通省負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件則由厚生勞動(dòng)省牽頭處置。最后是根據(jù)危機(jī)事件性質(zhì)、涉及范圍、危害程度、可控性等設(shè)置非常對(duì)策本部或緊急對(duì)策本部。 

新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，日本全國(guó)上下全力應(yīng)對(duì)，中央政府設(shè)立了以安倍晉三首相為本部長(zhǎng)的“新型冠狀病毒感染癥對(duì)策本部”（截至2020年3月10日已召開(kāi)16次對(duì)策會(huì)議）；2月26日，為了遏制疫情在全國(guó)蔓延，日本政府出臺(tái)《新型冠狀病毒感染癥對(duì)策基本方針》，指導(dǎo)今后的防控工作。相信日本政府憑借以往應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件的豐富經(jīng)驗(yàn),一定能夠戰(zhàn)勝疫情，渡過(guò)難關(guān)。值得一提的是，在抗擊疫情中，中日兩國(guó)相互支持、守望相助，充分體現(xiàn)了作為東方國(guó)家的仁愛(ài)傳統(tǒng)，相信兩國(guó)人民的友誼將因此得到進(jìn)一步深化。

二、日本危機(jī)管理體制機(jī)制的幾個(gè)特點(diǎn)

 1.注重法律法規(guī)的制定、修訂與執(zhí)行，為應(yīng)對(duì)各種可能發(fā)生的危機(jī)事件提供根本保障。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。日本政府在危機(jī)管理體制的建設(shè)中，注重依法規(guī)范政府及相關(guān)職能行政部門(mén)在應(yīng)對(duì)危機(jī)事件中的權(quán)利、義務(wù)和行為。這種立法先行的做法，一方面能夠增強(qiáng)危機(jī)管理的有序性和有效性，確立危機(jī)管理體制與機(jī)制啟動(dòng)實(shí)施的合法性，并對(duì)政府實(shí)施危機(jī)管理的過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)密的法律約束與監(jiān)督；另一方面依靠法律可以調(diào)整危機(jī)情境下的各種社會(huì)關(guān)系，以防止因突發(fā)事件導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)秩序的失控。

以1961年制定的《災(zāi)害對(duì)策基本法》為例，截至2019年，日本政府對(duì)該法總共進(jìn)行了50多次修訂。近年來(lái)，日本政府針對(duì)2011年?yáng)|日本大地震中暴露出的問(wèn)題，加快了對(duì)《災(zāi)害對(duì)策基本法》進(jìn)行修訂的步伐，具體為2012年和2013年各修訂了三次，2014年兩次（直接原因是2014年日本相繼發(fā)生了東北部地區(qū)雪災(zāi)、廣島泥石流災(zāi)害以及御岳山火山噴發(fā)等災(zāi)害），2015年一次，2016年兩次（原因是2016年日本熊本縣發(fā)生里氏6.2級(jí)地震災(zāi)害），2018年一次。又如，為適應(yīng)新冠肺炎疫情防控的需要，日本政府用十天時(shí)間完成了對(duì)《新型流感等對(duì)策特別措施法》（2012年制定）的修訂工作，將新型冠狀病毒感染癥納入該法適用范圍，其不僅有利于紓緩國(guó)民對(duì)疫情的焦慮和恐懼，而且使日本政府為防控疫情而采取“發(fā)布緊急事態(tài)宣言”措施具備了法律基礎(chǔ)。還有，日本在應(yīng)對(duì)危機(jī)過(guò)程中不僅能夠有法可依，而且做到有法必依。2020年1月30日，日本政府成立了“新型冠狀病毒感染癥對(duì)策本部”，在每次僅有10—15分鐘的會(huì)議上，幾乎都有議論相關(guān)法律法規(guī)的適用、調(diào)整和實(shí)施等內(nèi)容，以最大限度地確保危機(jī)應(yīng)對(duì)始終在法制的框架內(nèi)運(yùn)行。

 2.提高國(guó)民應(yīng)對(duì)危機(jī)的意識(shí)，培養(yǎng)具有處理公共危機(jī)能力的管理人才。災(zāi)害的突發(fā)性、嚴(yán)重性及不可預(yù)測(cè)性很容易引起民眾的心理恐慌和手足無(wú)措。日本政府平時(shí)注重利用各種形式培養(yǎng)國(guó)民應(yīng)對(duì)危機(jī)的意識(shí)。首先，政府搭臺(tái)，民眾唱戲。2015年3月，第三屆聯(lián)合國(guó)世界減災(zāi)大會(huì)在日本仙臺(tái)市成功舉行，借此契機(jī)，作為中央防災(zāi)會(huì)議會(huì)長(zhǎng)的安倍首相提議在內(nèi)閣府設(shè)立“防災(zāi)推進(jìn)國(guó)民會(huì)議”和主要由行業(yè)防災(zāi)組織組成的“防災(zāi)推進(jìn)協(xié)議會(huì)”，并決定從2016年起每年由內(nèi)閣府牽頭主辦全國(guó)最大規(guī)模的防災(zāi)活動(dòng)——“防災(zāi)推進(jìn)國(guó)民大會(huì)”，以全面提高國(guó)民自主防災(zāi)意識(shí)。第四屆“防災(zāi)推進(jìn)國(guó)民大會(huì)”于2019年10月19—20日在名古屋市舉行，來(lái)自產(chǎn)官學(xué)界、非營(yíng)利組織、市民團(tuán)體以及群眾代表15000多人參會(huì)。該次大會(huì)的主題是“做好應(yīng)對(duì)大規(guī)模災(zāi)害準(zhǔn)備，讓我們變得更好——防災(zāi)從平時(shí)做起”。兩天的大會(huì)共舉辦了28場(chǎng)報(bào)告會(huì)、專(zhuān)題討論會(huì)和研究會(huì)，政府防災(zāi)主管部門(mén)和各界群眾、團(tuán)體的代表齊聚一堂，相互切磋各自的防災(zāi)體會(huì)。此外，大會(huì)還設(shè)置了96個(gè)展臺(tái)、16個(gè)工作坊，用于展示基層豐富多彩的防災(zāi)、減災(zāi)活動(dòng)，在室外體驗(yàn)區(qū)增設(shè)了急救、滅火、地震模擬等環(huán)節(jié)。會(huì)后的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，有98%的參會(huì)者表示學(xué)到了防災(zāi)知識(shí)，收獲很大。

其次，寓教于樂(lè)，普及防災(zāi)文化。日本在防災(zāi)減災(zāi)教育方面，注重趣味性和知識(shí)性相結(jié)合，讓人們?cè)谳p松愉快的氛圍里體驗(yàn)防災(zāi)文化。例如，從1995年起，日本漢字能力鑒定協(xié)會(huì)每年都會(huì)向全國(guó)征集一個(gè)表現(xiàn)該年度所發(fā)生重大事件的代表性漢字，在至今所評(píng)選出的24個(gè)漢字中，與公共危機(jī)事件相關(guān)的有八個(gè)，其中“災(zāi)”字入選過(guò)兩次。名古屋大學(xué)減災(zāi)聯(lián)合研究中心主任福和伸夫認(rèn)為，這一年我們從“災(zāi)”中學(xué)到了很多東西，為減少新一年的“災(zāi)”，應(yīng)吸取教訓(xùn)，努力建設(shè)一個(gè)更加安全的社會(huì)。2016年，日本上映由著名導(dǎo)演庵野秀明拍攝的科幻電影《新哥斯拉》，再現(xiàn)了政府處置突發(fā)危機(jī)事件的全過(guò)程。影片在災(zāi)難場(chǎng)景的還原上采用3D技術(shù)，給觀眾以身臨其境的感覺(jué)。

再次，日本重視公共危機(jī)專(zhuān)業(yè)管理人才的培養(yǎng)。2002年7月，日本政府批準(zhǔn)成立了專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)危機(jī)管理專(zhuān)業(yè)人才的“日本防災(zāi)士機(jī)構(gòu)”。參加者按照“防災(zāi)士教本”規(guī)定的內(nèi)容，接受兩天的授課培訓(xùn)，考試合格者被授予具有民間資格的“防災(zāi)士”認(rèn)證書(shū)。截至2020年1月底，日本全國(guó)約有188000人取得防災(zāi)士資格，僅東京都就有15546人取得防災(zāi)士資格認(rèn)證。這些“防災(zāi)士”平時(shí)調(diào)查研究有關(guān)自然災(zāi)害情況，協(xié)助政府提高民眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和技能，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)參與志愿者救助活動(dòng)。

 3.善于總結(jié)、反思，把應(yīng)對(duì)災(zāi)害過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)變?yōu)樯鐣?huì)的寶貴財(cái)富。在全球應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的實(shí)踐中，防災(zāi)減災(zāi)的理念也在變化和發(fā)展，日本政府在完善危機(jī)管理體制機(jī)制的過(guò)程中，注重總結(jié)災(zāi)害應(yīng)急處置的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷實(shí)踐新的危機(jī)管理理念。

其次，災(zāi)后報(bào)告細(xì)致、具體、管用。如2016年熊本地震之后，日本政府在深刻總結(jié)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出《2016年熊本地震初期響應(yīng)檢驗(yàn)報(bào)告》，就成立有關(guān)“災(zāi)民生活支援隊(duì)”、相關(guān)省廳如何迅速派遣官員指導(dǎo)抗災(zāi)以及建立實(shí)施嵌入型物資支援的“緊急物資供應(yīng)隊(duì)”等提出建議。這些措施在日本近年來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)害中發(fā)揮了明顯作用。又如2018年7月日本多地發(fā)生暴雨災(zāi)害，政府成立了以杉田和博內(nèi)閣官房副長(zhǎng)官為召集人的“暴雨初期響應(yīng)檢驗(yàn)團(tuán)隊(duì)”，在受災(zāi)地區(qū)開(kāi)展各種支援活動(dòng)。災(zāi)后79名隊(duì)員都提交了總結(jié)報(bào)告，內(nèi)容包括避難場(chǎng)所及物資供應(yīng)情況、瓦礫砂石清理、供水修復(fù)、確保災(zāi)民居住的安全、自治體支援等五個(gè)重點(diǎn)，同時(shí)提出發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和改進(jìn)方案。

 4.積極參與國(guó)際防災(zāi)合作，在防災(zāi)領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)作用。日本政府積極開(kāi)展國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)合作，為提升其國(guó)家軟實(shí)力和影響力、增強(qiáng)話(huà)語(yǔ)權(quán)、參與全球治理和贏得更多的國(guó)家權(quán)益爭(zhēng)取了有利條件。

一是承辦聯(lián)合國(guó)世界減災(zāi)大會(huì)。日本繼1994年在橫濱、2005年在神戶(hù)承辦兩屆聯(lián)合國(guó)世界減災(zāi)大會(huì)之后，又于2015年3 月在仙臺(tái)承辦第三屆聯(lián)合國(guó)世界減災(zāi)大會(huì)。此次會(huì)議通過(guò)了《仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架（2015—2030 年）》，其中規(guī)定了到2030年大幅降低災(zāi)害死亡率、減少全球受災(zāi)人數(shù)及直接經(jīng)濟(jì)損失等全球性目標(biāo)。通過(guò)舉辦各種形式的國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)會(huì)議，日本向世界提供獨(dú)具特色的災(zāi)害治理經(jīng)驗(yàn)，彰顯了其積極參與全球?yàn)?zāi)害治理的信心，贏得了國(guó)際社會(huì)的普遍贊譽(yù)。

二是吸引國(guó)際防災(zāi)機(jī)構(gòu)落戶(hù)日本。如在神戶(hù)落戶(hù)的國(guó)際防災(zāi)組織就有聯(lián)合國(guó)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室（UNDRR）駐日辦事處、亞洲防災(zāi)中心（ADRC）、國(guó)際防災(zāi)復(fù)興機(jī)構(gòu)（IRP）等。日本借助這些國(guó)際防災(zāi)機(jī)構(gòu)的平臺(tái)，積極開(kāi)展與各國(guó)防災(zāi)專(zhuān)家之間的交流、防災(zāi)信息的收集與提供、各國(guó)間防災(zāi)合作的調(diào)查研究等一系列活動(dòng)，提升了所在城市及日本在世界防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的良好形象。

三是積極參與有關(guān)公共危機(jī)治理方面的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定工作。如日本政府為了維護(hù)國(guó)家和企業(yè)的利益，深度參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織有關(guān)業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃（BCP）的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定工作，顯示出爭(zhēng)奪主導(dǎo)權(quán)、占領(lǐng)制高點(diǎn)的態(tài)勢(shì)。

四是日籍職員在聯(lián)合國(guó)防災(zāi)機(jī)構(gòu)中擔(dān)任要職。日本政府不斷將日本籍優(yōu)秀人才輸送到國(guó)際組織和相關(guān)機(jī)構(gòu)，取得了顯著成效。UNDRR是唯一負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全球減災(zāi)相關(guān)事務(wù)的實(shí)體組織，2018年3月，原日本外交官水鳥(niǎo)真美出任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)減災(zāi)事務(wù)特別代表，并兼任UNDRR負(fù)責(zé)人，表現(xiàn)出日本在國(guó)際防災(zāi)領(lǐng)域中的極強(qiáng)影響力。