作者：袁荃荃

　　中證鵬元評級 研究發(fā)展部

　　主要內(nèi)容

　?。?）國家發(fā)改委于近期的例行新聞發(fā)布會上首次明確新基建的范圍，認(rèn)為其主要包括三個方面的內(nèi)容：信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。本質(zhì)上來講，新基建是信息數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施，主要聚焦于科技成色較高的信息領(lǐng)域。不過，市場上普遍將這部分基建劃為狹義新基建。事實上，新基建的范疇還可以更廣。除了包括官方明確提出的特高壓等非信息領(lǐng)域外，還應(yīng)包括對舊基建領(lǐng)域及治理體系的補短板。由于大力開展新基建符合國內(nèi)經(jīng)濟和社會中長期的發(fā)展趨勢，而大搞舊基建的現(xiàn)實基礎(chǔ)已逐漸弱化，且再度盲目加碼會導(dǎo)致其上游行業(yè)更為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，不利于經(jīng)濟的“調(diào)結(jié)構(gòu)”。因此，城投公司有必要抓住新基建的浪潮，尋找業(yè)務(wù)的突破口，進而實現(xiàn)業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

　?。?）以城投公司的視角來看，“新基建”大體包括三個方面：一是發(fā)力于高科技的新基建；二是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的智能化改造；三是舊基建領(lǐng)域的補短板。我們認(rèn)為，城投公司在發(fā)力于高科技的新基建領(lǐng)域應(yīng)量力而行，在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的智能化改造方面應(yīng)積極推動，在舊基建領(lǐng)域的補短板方面應(yīng)當(dāng)仁不讓。具體而言，比較適合城投公司參與的新基建項目主要包括以下類別：大數(shù)據(jù)中心、智慧停車場、智慧路網(wǎng)、智慧園區(qū)、智慧景區(qū)、醫(yī)院、養(yǎng)老院、城際高鐵和城市軌交。

　?。?）對于城投公司來說，在參與不同類型的新基建項目時不能“一刀切”，而應(yīng)審慎選擇最符合項目實際并有利于實現(xiàn)效益最大化（包括社會效益及經(jīng)濟效益）的方式。需要強調(diào)的是，無論采取何種方式，必須滿足以下三個基本條件：一是“不新增政府債務(wù)”；二是“政府支出責(zé)任納入預(yù)算”；三是“合作程序嚴(yán)格規(guī)范”。當(dāng)前政策背景下可供城投公司選擇的新基建項目參與方式包括：委托代建中的規(guī)范操作的BT模式及代建制、PPP（包括廣義PPP和狹義PPP）、ABO等。同時，無論是采用何種實施方式，都要樹立“XOD”理念（即以城市基礎(chǔ)設(shè)施為導(dǎo)向的城市空間開發(fā)理念），以形成土地融資和基礎(chǔ)設(shè)施投資之間自我強化的正反饋關(guān)系?？紤]到新基建項目具備一定程度的技術(shù)門檻和經(jīng)營屬性，因此無論采用以上何種模式參與項目，引進戰(zhàn)略投資人、“自主投資＋委托運營”等方式會是更有效率的做法。另外，城投公司還可以通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、收購上市公司控制權(quán)等多種方式，間接地融合到新基建的發(fā)展大潮中。

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　　正文

　　疫情催化下，疊加“新舊動能”轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等因素，主要發(fā)力于科技端的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（以下簡稱“新基建”）在近期中央召開的各項會議中被反復(fù)強調(diào)，無論是官方還是坊間均將其認(rèn)定為國內(nèi)穩(wěn)增長、促發(fā)展的“重器”。那么，新基建的內(nèi)涵和范疇到底是什么？城投公司是否能夠借著新基建的東風(fēng)來加速自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展？若要參與新基建，該采取何種模式？本文將重點探討以上幾個問題，希望對城投公司以及關(guān)注城投公司發(fā)展的市場各方有幫助。

　　一、“新基建”的內(nèi)涵和范疇

　　何為新基建？國家發(fā)改委于近期的例行新聞發(fā)布會上首次明確新基建的范圍，認(rèn)為其主要包括三個方面的內(nèi)容：信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。本質(zhì)上來講，新基建是信息數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施，其目的主要有兩方面：一是支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化方向發(fā)展；二是順應(yīng)智慧城市的發(fā)展潮流，基于新一代信息技術(shù)與城市的融合發(fā)展，對傳統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行智慧化升級與改造，其中既包括支撐智慧城市發(fā)展的底層智慧基礎(chǔ)設(shè)施，同時還包括新一代信息技術(shù)在健康、教育、文化、安防等城市公共服務(wù)領(lǐng)域的智慧化運用。與舊基建不同，新基建更為強調(diào)5G、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等信息化技術(shù)，側(cè)重于對傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)、城市等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施賦予信息化建設(shè)，因而兼具了科技與基建的雙重屬性。

　　目前，市場上普遍將信息數(shù)字化的基建劃為狹義新基建，主要聚焦于科技成色較高的信息領(lǐng)域，如5G基建、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)。而廣義的新基建范疇除了包括官方明確提出的特高壓、新能源汽車充電樁、城際高鐵軌交等非信息領(lǐng)域外，還應(yīng)包括對舊基建領(lǐng)域及治理體系的補短板，比如交通運輸領(lǐng)域的冷鏈物流、民生基建領(lǐng)域的公共衛(wèi)生和醫(yī)療等。

　　從當(dāng)前和未來的經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢來看，一方面，人們對電子產(chǎn)品、信息技術(shù)服務(wù)等方面的消費需求持續(xù)擴容、升級，而新基建恰恰是滿足和支撐這部分需求的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，日臻成熟的信息技術(shù)不斷推動社會進入數(shù)據(jù)驅(qū)動、云端互聯(lián)、虛擬經(jīng)濟的新階段，無論是生產(chǎn)模式還是生活方式都隨之改變，只有智慧基礎(chǔ)設(shè)施才能保障各行各業(yè)的正常發(fā)展和社會的高效運行。鑒于此，我們認(rèn)為大力發(fā)展新基建符合國內(nèi)經(jīng)濟和社會中長期的發(fā)展趨勢。反觀舊基建，在密集城鎮(zhèn)化進程接近尾聲的情勢下，其增量規(guī)模趨于下降，邊際效益遞減，再度盲目加碼會導(dǎo)致其上游的鋼鐵、水泥、化工等行業(yè)出現(xiàn)更為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，這顯然不利于經(jīng)濟的“調(diào)結(jié)構(gòu)”。鑒于此，我們認(rèn)為承擔(dān)基建重任的城投公司有必要抓住新基建的浪潮，尋找業(yè)務(wù)的突破口，進而實現(xiàn)業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

　　二、城投公司較為適合參與哪些領(lǐng)域？

　　據(jù)有關(guān)媒體報道，已有一些城投公司計劃進軍新基建領(lǐng)域，比如河北某縣城投近期申報了一個5G通信和數(shù)字產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟項目，擬建設(shè)縣域內(nèi)所有5G基站及通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心及大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園，并推動實現(xiàn)5G在智慧城市、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通等方面的應(yīng)用，預(yù)計投資總額12.5億元，擬通過國開行申請貸款補充建設(shè)資金，再比如華南某地市城投公司正在開展一個智慧城市項目，建設(shè)內(nèi)容包括云計算中心、社會綜合治理中心、大數(shù)據(jù)資源中心等多個子項目。不過，對于城投公司開展新基建領(lǐng)域的建設(shè)投資，有部分觀點認(rèn)為這只是未經(jīng)深思的蹭熱點行為，且這種項目的后續(xù)運作、盈利等均將面臨巨大考驗。那么，究竟城投公司參與新基建是否具備可行性？如果可行，那么其比較適合參與的領(lǐng)域有哪些呢？

　　關(guān)于可行性，我們認(rèn)為不能一概而論。一方面，在團隊建設(shè)、業(yè)務(wù)開展、內(nèi)控管理等方面，不同的城投公司之間存在差異，比如A城投公司可能只是當(dāng)?shù)卣摹叭谫Y工具”，不具備較完善的團隊和制度，業(yè)務(wù)層面僅限于工程代建、土地整理等，而B城投公司可能已經(jīng)發(fā)展成為各方面都較為完善、規(guī)范的企業(yè)實體，除傳統(tǒng)公益性業(yè)務(wù)外也培育出了具有一定規(guī)模和盈利能力的經(jīng)營性業(yè)務(wù)。那么，若兩城投公司都想?yún)⑴c新基建，顯然B城投公司要比A城投公司有更充分的準(zhǔn)備，進而也有更高的可行性。另一方面，新基建的范疇有狹義和廣義之分，囊括的領(lǐng)域也很多，有些領(lǐng)域如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等是城投公司極少接觸的，有些領(lǐng)域如大數(shù)據(jù)中心、醫(yī)院則是城投公司有所涉足的，還有部分領(lǐng)域如城際高鐵軌交是城投公司是比較熟悉的。換言之，新基建領(lǐng)域中有相當(dāng)一部分項目是城投公司有所涉足甚至比較熟悉的，一刀切地否定其參與新基建的可行性并不合理。綜上，我們認(rèn)為：在新基建的浪潮下，城投公司進行項目篩選、決策時，應(yīng)進行周密、深入、系統(tǒng)的思考，理清自身的強項和弱項（也即“能夠做的”有哪些），以及環(huán)境的機會和威脅（也即“可能做的”有哪些），進而得出經(jīng)過科學(xué)論證的可行性研究結(jié)論。

　　那么，對于多數(shù)城投公司而言，比較適合參與的新基建領(lǐng)域有哪些呢？以城投公司的視角來看，“新基建”大體包括三個方面：一是發(fā)力于高科技的新基建，尤以信息領(lǐng)域的5G、大數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等為代表；二是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的智能化改造，比如智慧停車場、智慧園區(qū)、智慧景區(qū)等；三是舊基建領(lǐng)域的補短板，如醫(yī)院、養(yǎng)老院等民生基建項目。我們認(rèn)為，城投公司在發(fā)力于高科技的新基建領(lǐng)域應(yīng)量力而行，在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的智能化改造方面應(yīng)積極推動，在舊基建領(lǐng)域的補短板方面應(yīng)當(dāng)仁不讓。具體而言，比較適合城投公司參與的新基建項目主要包括以下類別：

　　（1）大數(shù)據(jù)中心

　　大數(shù)據(jù)中心是指采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、進行加工提質(zhì)，并在保障數(shù)據(jù)安全的前提下對初步處理過的數(shù)據(jù)進行分析、挖掘、建模等，進而形成可供參考的決策輔助信息，實現(xiàn)從數(shù)據(jù)到智慧的價值轉(zhuǎn)換。其主要技術(shù)設(shè)施包括數(shù)據(jù)存儲及運行機房、供配電、數(shù)據(jù)通信機柜等，體現(xiàn)在項目投資估算表上主要為建筑工程、設(shè)備及安裝費用。作為智能經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟的底層基礎(chǔ)設(shè)施，大數(shù)據(jù)中心的投資具有大規(guī)模、重資產(chǎn)的特點。通常，各地投資建設(shè)的區(qū)域（城市）數(shù)據(jù)中心多圍繞著公共民生（如健康、教育等）、物聯(lián)動態(tài)（如交通、安防等）、宏觀產(chǎn)業(yè)（如國民經(jīng)濟運行情況、支柱產(chǎn)業(yè)經(jīng)營情況等）這幾大板塊，投入運用后能打破當(dāng)?shù)匦畔⒒到y(tǒng)各自為營、重復(fù)建設(shè)、信息資源無法共享的局面，從而能更好地服務(wù)政府、服務(wù)民生、服務(wù)社會。受制于較高的技術(shù)門檻，目前僅有少數(shù)城投公司在大數(shù)據(jù)中心的投資方面有所實踐。不過，考慮到大數(shù)據(jù)中心投資具備大規(guī)模、重資產(chǎn)的特征，且其對于所在城市而言是極為重要的底層基礎(chǔ)設(shè)施，我們認(rèn)為該領(lǐng)域是城投公司可以嘗試參與的，技術(shù)層面的難關(guān)可尋求外部力量來攻克。

　　（2）智慧停車場

　　智慧停車場與普通城市停車場的根本區(qū)別在于其綜合運用無線通信、移動終端、GPS定位、GIS等技術(shù)，以實現(xiàn)停車位的實時更新、查詢、預(yù)訂與導(dǎo)航服務(wù)一體化，從而實現(xiàn)了停車位資源利用率的最大化和停車服務(wù)的最優(yōu)化。從使用體驗上來講，“智能找車位”、“自動繳停車費”等都是智能停車場相較于普通停車場的競爭優(yōu)勢，這也意味著此類項目的投資回報率會更高。另外，智能停車場可通過豐富停車位的層次來滿足更多特殊的停車需求，如新增新手司機停車位、寬大車型停車位、充電樁停車位等；還可通過技術(shù)手段來推動共享停車的落地，在最大化利用停車位資源創(chuàng)造盈利的同時還具備解決城市停車難、停車貴的正外部性。目前，已經(jīng)有不少城投公司將發(fā)債募集資金投向智慧停車場項目的建設(shè)，比如南京溧水城市建設(shè)集團有限公司為了解決居民停車需求并提高停車設(shè)施管理水平，于2018年7月發(fā)行了一期停車場專項債，并將募集資金中的9億元投向了溧水區(qū)公共智慧停車場建設(shè)項目，建設(shè)內(nèi)容包括10個地下停車場，總停車位8,188個，其中還包括充電樁車位828個。

　　（3）智慧路網(wǎng)

　　智慧路網(wǎng)屬于智慧交通的范疇。我們知道，智慧交通是指運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能、自動控制等現(xiàn)代電子信息技術(shù)，實現(xiàn)對交通管理、交通運輸、公眾出行等交通領(lǐng)域的全方面管控支撐，使交通系統(tǒng)在區(qū)域、城市甚至更大時空范圍具備感知、互聯(lián)、分析、預(yù)測、控制等能力，進而更充分地發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施效能，緩解擁堵造成的“出行難”問題，并更好地保障交通安全?？梢哉f，智慧交通是智慧城市建設(shè)極為關(guān)鍵的一部分，對于保障和改善民生意義重大，這與城投公司的功能定位和轉(zhuǎn)型方向均具有很高的契合度，因此我們認(rèn)為城投公司可以積極探索該領(lǐng)域的投資，尤其是那些長期專注在交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)及運營方面的城投公司。具體來看，智慧路網(wǎng)的建設(shè)內(nèi)容包括綜合路網(wǎng)指揮信息中心、大數(shù)據(jù)中心及基于大數(shù)據(jù)的城市道路，同時還需要開發(fā)面向路網(wǎng)的運行監(jiān)測、應(yīng)急指揮、公眾服務(wù)、管理決策等智慧應(yīng)用。其中，綜合路網(wǎng)指揮信息中心、大數(shù)據(jù)中心及基于大數(shù)據(jù)的城市道路是城投公司可著重參與的部分，而開發(fā)面向路網(wǎng)的智慧應(yīng)用則需要尋求外部支持。

　　（4）智慧園區(qū)

　　傳統(tǒng)園區(qū)的弊端日益突出，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是傳統(tǒng)園區(qū)的信息化建設(shè)多采用煙囪式系統(tǒng)，各平臺間切割、封閉，缺乏集成與互聯(lián)；二是傳統(tǒng)園區(qū)的建設(shè)多停留在“九通一平”層面，入駐企業(yè)需自行完成信息化、智能化，初始投入成本高且后續(xù)維護也耗費財力；三是傳統(tǒng)園區(qū)管理上存在服務(wù)單一且碎片化的問題，無法提供一站式服務(wù)，限制了后向盈利的可能性。相比之下，智慧園區(qū)通過運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等高科技手段，實現(xiàn)對園區(qū)安防、道路、重要設(shè)備運行、環(huán)境狀態(tài)、人員狀況等的實時監(jiān)控和集中管理，并能對園區(qū)入駐企業(yè)、業(yè)主等提供更為安全、高效的融合服務(wù)。目前，部分城投公司在智慧園區(qū)領(lǐng)域已有所實踐，比如深圳市龍崗區(qū)城市建設(shè)投資集團有限公司與深業(yè)智慧園區(qū)運營（深圳）公司合作，對龍城工業(yè)園進行了智慧化提升改造，搭建了線上線上無縫銜接的智慧園區(qū)O2O運營服務(wù)平臺，大大提高了對園區(qū)客戶的服務(wù)水平。

　　（5）智慧景區(qū)

　　智慧景區(qū)的建設(shè)著力于管理智慧化、服務(wù)智慧化、營銷智慧化，其中管理智慧化聚焦于辦公自動化、人員管理智慧化、資產(chǎn)管理智慧化、財務(wù)管理智慧化，服務(wù)智慧化聚焦于服務(wù)交互智慧化、金融管理智慧化、景區(qū)資源智慧化、用戶意見反饋管理智慧化，營銷智慧化聚焦于品牌推廣智慧化、銷售智慧化。其運用智能網(wǎng)絡(luò)對景區(qū)地理事物、自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)設(shè)施、游客行為、工作人員行跡等進行全面、實時和透徹的感知，不僅能有助于提高對游客的服務(wù)質(zhì)量，還能通過“智慧大腦”實現(xiàn)景區(qū)旅游資源及相關(guān)社會資源的整合共享與高效利用。目前，不少城投公司在智慧景區(qū)方面已積累一定的項目實施經(jīng)驗，比如唐山金融控股集團股份有限公司就曾于2018年5月發(fā)行企業(yè)債，并將募集資金中的14億元用于唐山灣國際旅游島智慧景區(qū)及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，其中最核心的項目建設(shè)內(nèi)容即為智能景區(qū)信息系統(tǒng)，具體包括三貝碼頭、菩提島、月島和祥云島四處信息化機房和指揮中心的基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)（信息化機房、指揮中心、全覆蓋無線網(wǎng)系統(tǒng)等）、智慧管理體系建設(shè)（景區(qū)旅游數(shù)據(jù)中心、景區(qū)協(xié)同4A辦公系統(tǒng)等）、智慧服務(wù)體系建設(shè)（智能信息發(fā)布系統(tǒng)、智能售檢票系統(tǒng)等）、智慧營銷體系建設(shè)（旅游產(chǎn)品分銷系統(tǒng)的建設(shè)安裝、景區(qū)電子商務(wù)網(wǎng)站等）。

　　（6）醫(yī)院

　　疫情期間，醫(yī)療衛(wèi)生資源緊缺尤其是醫(yī)院床位緊缺的問題再次凸顯。2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2019年年末全國共有醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)101.4萬個，其中醫(yī)院3.4萬個，而公立醫(yī)院共1.2萬個，其余為民營醫(yī)院；以全國140005萬人計算，每千人平均床位數(shù)達(dá)到6.37張。雖然趨勢上來看，近年來我國醫(yī)療資源持續(xù)增長，但分布很不均衡，而且存在明顯不足。事實上，在我國三甲醫(yī)院基本上都集中在北上廣及省會城市，其他低能級城市則寥寥無幾。另外，即便湖北每千人平均床位數(shù)達(dá)到6.65張，超過全國平均水平，甚至超過一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份，但疫情期間其床位緊缺問題依然十分突出，這顯示出醫(yī)療衛(wèi)生資源仍存在巨大缺口。鑒于此，我們認(rèn)為醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將是下一階段各地基建的重要發(fā)力點。考慮到已有不少城投公司在該領(lǐng)域有所涉足，那么預(yù)計未來其在該領(lǐng)域的參與度有望進一步提升。同時，在加大傳統(tǒng)醫(yī)院投資建設(shè)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加快健康信息云平臺的開發(fā)進度，對區(qū)域內(nèi)個體健康大數(shù)據(jù)進行收集、存儲、分析和管理，從而強化患者與醫(yī)療機構(gòu)之間的互動，實現(xiàn)診療過程的信息化、智慧化和便捷化。不過，由于城投公司在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)性存在較大短板，較難獨立完成項目的投資，因此更適宜引入在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域有專長的戰(zhàn)略投資人來合作共建醫(yī)院項目，或者是采用PPP模式，也即與在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域有專長的機構(gòu)組成聯(lián)合體，作為項目的社會資本方來參與項目。

　　（7）養(yǎng)老院

　　按照國際通行劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個國家或地區(qū)65歲及以上人口占比超過14%，則被認(rèn)定為深度老齡化，以此標(biāo)準(zhǔn)來看2019年浙江、遼寧、上海、山東、四川、江蘇和重慶等多個省（市）均已步入深度老齡化階段。有機構(gòu)預(yù)測，我國將于2023年后進入深度老齡化社會。然而，伴隨老齡化加速而來的是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的不堪重負(fù)，原因在于社會上存在大量“421”結(jié)構(gòu)的家庭，一旦老人生活無法自理就會給子女的生活工作帶來很大壓力。這種背景下，很多老年人已經(jīng)被迫逐步改變舊有觀念，對于在養(yǎng)老機構(gòu)進行養(yǎng)老采取接納態(tài)度。不過，目前養(yǎng)老院行業(yè)存在諸多問題，具備價格優(yōu)勢和服務(wù)保障的公辦養(yǎng)老院“一床難求”，民辦養(yǎng)老院則多以享樂型為主，較少嵌入醫(yī)療和專業(yè)護理，無法滿足半失能老人或失能老人的實際需求，而能夠自理的老人多選擇居家養(yǎng)老，服務(wù)和需求的錯位疊加價格偏貴導(dǎo)致民辦養(yǎng)老院床位大量空置。鑒于此，我們認(rèn)為能夠切實滿足群眾養(yǎng)老需求且價格適中的養(yǎng)老院還有較大的投資空間。事實上，2015年國家發(fā)改委就推出過養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券，明確表示支持專門為老年人提供生活照料、康復(fù)護理等服務(wù)的養(yǎng)老項目發(fā)型專項債券，用于建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備和提供養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)債企業(yè)可將債券資金用于改造其他社會機構(gòu)的養(yǎng)老設(shè)施或收購政府擁有的學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)機構(gòu)等閑置公用設(shè)施并改造為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，同時還對其發(fā)債申請比照“加快和簡化審核類”債券審核程序，提高審核效率。綜合可知，養(yǎng)老院將是城投公司后續(xù)可以大有作為的投資領(lǐng)域。不過，與醫(yī)院同理，養(yǎng)老院的項目投資也具備一定的專業(yè)門檻，城投公司有必要尋求外部專業(yè)力量的支持。

　　（8）城際高鐵和城市軌交

　　城際高鐵和城市軌道交通是構(gòu)建城市群網(wǎng)絡(luò)最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中前者能極大地便利中近距離之間的城市聯(lián)絡(luò)，后者則能很好地助力綠色出行、緩解擁堵。目前，我國軌道交通總里程已位居世界前列，但人均里程較低，與英、法、德、日、俄等國相比均有較大差距，未來發(fā)展空間很大。2019年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《交通強國建設(shè)綱要》，明確提出到2035年基本建成交通強國：擁有發(fā)達(dá)的快速網(wǎng)、完善的干線網(wǎng)、廣泛的基礎(chǔ)網(wǎng)，城鄉(xiāng)區(qū)域交通協(xié)調(diào)發(fā)展達(dá)到新高度；基本形成“全國123出行交通圈”（都市區(qū)1小時通勤、城市群2小時通達(dá)、全國主要城市3小時覆蓋）和“全球123快貨物流圈”（國內(nèi)1天送達(dá)、周邊國家2天送達(dá)、全球主要城市3天送達(dá)）；智能、平安、綠色、共享交通發(fā)展水平明顯提高，城市交通擁堵基本緩解。2020年2月底，國家發(fā)改委召開第九次鐵路建設(shè)項目前期工作電視電話會議，要求加快推進沿江高鐵等骨干通道建設(shè)，有序推動城際鐵路、市域（郊）鐵路建設(shè)，推動干線鐵路、城際、市域、城軌“四網(wǎng)融合”；4月，發(fā)改委又印發(fā)《關(guān)于促進樞紐機場聯(lián)通軌道交通的意見》，要求各地根據(jù)機場旅客集散需求和相關(guān)規(guī)劃建設(shè)等情況，推動機場與干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通等的有效銜接，有效擴大機場對周邊地區(qū)的輻射范圍，充分發(fā)揮機場在綜合交通運輸體系中的潛力?？梢哉f，城際高鐵和城市軌道交通在未來相當(dāng)長時間內(nèi)都將保持較高的發(fā)展熱度。從多省公布的2020年重點建設(shè)項目清單來看，城際軌道、高鐵等已成為基礎(chǔ)設(shè)施類的重點領(lǐng)域。實際上，已有不少城投公司在城際鐵路和城市軌交方面有過項目投資經(jīng)驗，比如石家莊國控投資集團有限責(zé)任公司就曾發(fā)行過多期債券，將募集資金投向市內(nèi)城市軌交工程。由于疫情對宏觀經(jīng)濟的負(fù)面影響巨大，2020年基建投資將成為穩(wěn)定經(jīng)濟的重要力量，所以城際高鐵及城市軌交領(lǐng)域的投資也有望加碼，具備相關(guān)項目經(jīng)驗的城投公司應(yīng)抓住這一時間窗口，積極籌措建設(shè)資金，為項目的后續(xù)實施做足準(zhǔn)備。

　　三、城投公司參與新基建的方式探討

　　與傳統(tǒng)基建相比，新基建有著更豐富的內(nèi)涵。在前述分析中，本文站在城投公司的視角將新基建大體劃分為三個方面：一是具備高科技屬性的新基建，城投公司較適合參與的項目為大數(shù)據(jù)中心；二是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的智能化改造，城投公司較適合參與的項目為智慧停車場、智慧路網(wǎng)、智慧園區(qū)、智慧景區(qū)等；三是舊基建領(lǐng)域或治理體系的補短板，城投公司較適合參與的項目包括城際高鐵和城市軌交以及醫(yī)院、養(yǎng)老院等民生基建項目。對于城投公司來說，在參與不同類型的新基建項目時不能“一刀切”，而應(yīng)審慎選擇最符合項目實際并有利于實現(xiàn)效益最大化（包括社會效益及經(jīng)濟效益）的方式。需要強調(diào)的是，無論采取何種方式，必須滿足以下三個基本條件：一是“不新增政府債務(wù)”；二是“政府支出責(zé)任納入預(yù)算”；三是“合作程序嚴(yán)格規(guī)范”，否則項目的實施和后續(xù)運營等都將較難避免法律風(fēng)險。另外，隨著城投公司信用越來越與政府脫鉤，其在承接政府性業(yè)務(wù)的合同關(guān)系中不再是地方政府的“親兒子”，而是地方政府的“合作方”，換而言之地方政府也不再是城投公司的“親爹”，而是城投公司的“甲方”。因此，從職能上，城投公司將越來越褪去“背靠政府”的色彩，而是越來越接近一般意義上的工程總承包企業(yè)或工程項目管理企業(yè)。

　　下面，我們來介紹一下當(dāng)前政策背景下可供城投公司選擇的新基建項目參與方式。

　　第一種方式：委托代建

　　在基建項目的實施中，城投公司最常用的方式即為委托代建。那么，在承接新基建領(lǐng)域的政府投資項目時，還能采用委托代建嗎？正如筆者在早前發(fā)布的報告《194號文之后，城投公司該如何承接政府性業(yè)務(wù)？》中所言，“委托代建”只是一種較為籠統(tǒng)的說法，實際上它可能是比較標(biāo)準(zhǔn)的BT模式（城投公司同時作為融資方、管理者、建設(shè)主體），也可能是非典型意義上的BT模式（城投公司同時作為融資方、管理者），還可能是項目代建制（城投公司僅作為管理者）。綜合考慮政策風(fēng)險等多個因素，筆者建議城投公司仍可以在業(yè)務(wù)獲取程序、合同關(guān)系等方面不存在任何明顯瑕疵或風(fēng)險隱患的情況下，以規(guī)范操作的BT模式來承接新基建領(lǐng)域的政府投資項目。需要注意的是，一定要避免地方政府未安排好預(yù)算的情況下就把項目建設(shè)投資交由城投公司來做，這顯然會導(dǎo)致隱性政府債務(wù)的新增；另外，政府在償還城投公司項目成本時，最好不要采用工程竣工后一定期限內(nèi)結(jié)算的方式，這很容易被認(rèn)定為違規(guī)的BT項目，建議采用按工程進度付款，規(guī)范性較有保障。至于代建制，考慮到該模式下項目建設(shè)資金的籌措不由城投公司負(fù)責(zé)，而是由地方政府安排財政性資金來解決，不存在借項目之名新增融資債務(wù)的問題，因此筆者認(rèn)為城投公司可繼續(xù)采用代建制模式來承接新基建領(lǐng)域的政府投資項目。

　　第二種方式：PPP

　　城投公司在參與PPP項目時，常見的身份有以下兩個：一是政府出資代表；二是社會資本方。

　　根據(jù)政府部門的監(jiān)管法規(guī)，城投公司若要作為PPP項目中的政府出資代表，則應(yīng)遵守以下限制：其一，在項目公司中的持股比例應(yīng)低于50%；其二，不具有實際控制力及管理權(quán)；其三，所承擔(dān)的出資應(yīng)能計入政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任，即應(yīng)使用政府財政資金，而非企業(yè)自有經(jīng)營性資金。唯有同時滿足以上三個條件，將政府出資代表出資計入政府股權(quán)投資支出責(zé)任、政府出資代表放棄分紅及項目公司剩余財產(chǎn)分配權(quán)等才符合會計核算準(zhǔn)則、法理和邏輯。不過，這種情況下城投公司也無法從項目中取得投資收益，因此本文對于城投公司以政府出資代表的身份參與新基建領(lǐng)域的PPP項目不作探討。

　　城投公司若要作為本級政府轄區(qū)內(nèi)新基建領(lǐng)域PPP項目中的社會資本方，則需要滿足以下三個條件：一是已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營；二是其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能；三是按照銀監(jiān)發(fā)[2013]10號文要求完成融資平臺退出的審批程序。不過，需要指出的是，滿足以上三個條件的按規(guī)定轉(zhuǎn)型的城投公司仍然只能作為非財政部示范的PPP項目的社會資本方，而不能作為財政部PPP示范項目的社會資本方。另外，滿足了以上三個條件的按規(guī)定轉(zhuǎn)型的城投公司可以作為非本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目的社會資本方，而且不管是財政部示范PPP項目還是非財政部示范PPP項目。但通常而言，只有在積極參與本地/本級政府PPP項目的基礎(chǔ)上，逐步深化轉(zhuǎn)型、提升經(jīng)營競爭力，才有可能進一步參與非本級地方政府轄區(qū)的PPP項目。具體而言，城投公司作為社會資本方參與新基建領(lǐng)域的PPP項目，可采用如下幾種組織實施方式（見表1）。

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　　需要提示的是，發(fā)展水平不同的城投公司在新基建領(lǐng)域PPP項目中的參與程度有所不同。具體來看，若城投公司僅具備投融資能力，則在PPP項目中僅能勝任政府出資代表的角色，不能成為社會資本方；若城投公司具有一定的投融資能力和項目建設(shè)、運營能力，且在項目建設(shè)和管理上積累了比較豐富的經(jīng)驗，則可在相關(guān)項目中擔(dān)任社會資本方，不過仍需借助其他社會資本方的力量完成項目的運維；若城投公司已具備了一定的規(guī)模，有較強的投融資能力、項目建設(shè)能力和公用事業(yè)服務(wù)運維能力，則可獨立擔(dān)任PPP項目的社會資本方；若城投企業(yè)在投融資、項目建設(shè)、公用事業(yè)服務(wù)運維方面均具備很強的實力，綜合競爭力很強，則可在更大范圍內(nèi)甚至是全國范圍內(nèi)抓取業(yè)務(wù)機會，并推動PPP項目成為其強勢主營業(yè)務(wù)。

　　第三大類：ABO（授權(quán)-建設(shè)-運營）

　　與PPP屬于特許經(jīng)營類的合作模式不同，ABO屬于政府購買服務(wù)類的合作模式。具體實施方式上，由政府直接授權(quán)當(dāng)?shù)卮笮蛧螅òǔ峭豆荆╅_展新基建項目的投資、建設(shè)、運營，通常要求被授權(quán)的國企具備較強的項目融資、投資、管理和運營能力。該模式下，政府作為授權(quán)方，需要履行規(guī)則制定、績效考核、支付授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費等職責(zé)；被授權(quán)的國企則需要履行業(yè)主職責(zé)，按約提供相關(guān)項目的投資、建設(shè)、運營等整體服務(wù)。由于ABO模式下被授權(quán)的國企最終向政府提供的是包括投資、建設(shè)、運營在內(nèi)的一系列服務(wù)，所實施的項目也是在服務(wù)目標(biāo)項下的項目，且具備較為明顯的運營屬性和經(jīng)營特征，能產(chǎn)生較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，因此ABO模式并不違反財政部相關(guān)規(guī)定，可為城投公司所用。不過，ABO模式主要適用于軌道交通、片區(qū)開發(fā)等具備較好運營性的大型基礎(chǔ)設(shè)施類項目，往其他不合適的項目上生搬硬套、強硬復(fù)制是不可取的。

　　考慮到新基建項目具備一定程度的技術(shù)門檻和經(jīng)營屬性，筆者建議無論采用以上何種模式參與項目，可能都需要借助外部的專業(yè)團隊，因此引進戰(zhàn)略投資人、“自主投資＋委托運營”等方式會是更有效率的做法。另外，城投公司還可以通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、收購上市公司控制權(quán)等多種方式，間接地融合到新基建的發(fā)展大潮中。還有一個問題必須關(guān)注：新基建項目的投入成本如何平衡。在新基建浪潮來襲之際，城投公司固然要抓住機會主動作為，但最重要的前提是不能再新增地方政府債務(wù)，讓本就沉重的地方政府債務(wù)壓力更為沉重。鑒于此，有很多專家提出“XOD+PPP+EPC”（XOD指以城市基礎(chǔ)設(shè)施為導(dǎo)向的城市空間開發(fā)模式，EPC指工程總承包）模式是實施新基建項目的必要選擇。具體而言，這種模式的核心是要樹立“XOD”理念，比如通過以教育設(shè)施為導(dǎo)向的EOD模式、以文化設(shè)施為導(dǎo)向的COD模式、以綜合醫(yī)療設(shè)施為導(dǎo)向的HOD模式等，對城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市土地進行一體化的開發(fā)、利用，形成土地融資和基礎(chǔ)設(shè)施投資之間自我強化的正反饋關(guān)系，通過基礎(chǔ)設(shè)施的投入帶動土地增值，通過土地增值反哺城市發(fā)展。同時，通過PPP模式引入社會資本（可以是按規(guī)定轉(zhuǎn)型的城投公司），有助于拓寬項目融資來源，緩解資金壓力，平滑地方政府的財政支出。若中標(biāo)社會資本具備工程勘察、設(shè)計或施工總承包等項目建設(shè)所需法定資質(zhì)，亦可同時成為項目工程EPC承包商，進一步通過設(shè)計來優(yōu)化與統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)項目各實施環(huán)節(jié)的“無縫銜接”，切實提高項目實施效率?？傮w而言，筆者也認(rèn)為在實施新基建項目時，“XOD+PPP+EPC”確實是城投公司可重點研究并采納的模式。不過，考慮到并非所有城投公司都有能力去玩轉(zhuǎn)PPP，也不是所有項目都適合做成PPP，故筆者認(rèn)為：更重要的是，無論是采用委托代建、PPP或是ABO，都要樹立“XOD”理念，這才是破解“錢從哪里來和去”、“地從哪里來和去”的關(guān)鍵。

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