清允祿、弘畫(huà)等輯《上諭內(nèi)閣》，記載康熙六十一年至雍正十三年之間所頒上諭。

劉文鵬 李以清

上諭俗稱(chēng)“圣旨”，是古代皇帝日常發(fā)布命令、指示的文書(shū)。其形式多種多樣，既包括皇帝特發(fā)的指示性命令，也包括皇帝在臣工題本、奏折上的批示。在中國(guó)古代君權(quán)至上的政治和行政體制中，上諭的落實(shí)與執(zhí)行一般都比較嚴(yán)格，否則一旦某官員被證明“違旨”“抗旨”，輕則革職處分，重則性命難保。但這并不能排除很多官員在上諭的落實(shí)方面存在拖延、陽(yáng)奉陰違、弄虛作假等問(wèn)題，所以如何督查皇帝旨意的真正落實(shí)，顯得非常重要。清代在維系國(guó)家大一統(tǒng)方面成效卓著，很大程度上歸功于全國(guó)政治和行政系統(tǒng)在執(zhí)行皇帝上諭及各項(xiàng)中央政令方面的效力，而且清朝也摸索出一套比較嚴(yán)格的上諭督辦、落實(shí)制度。

常規(guī)性督辦：都察院按照規(guī)定期限對(duì)各部院落實(shí)上諭的情況進(jìn)行稽查

按照規(guī)定期限對(duì)各部院落實(shí)上諭的情況進(jìn)行稽查，是都察院所屬科道官員的重要職責(zé)之一。清初即已經(jīng)明確規(guī)定，上諭經(jīng)內(nèi)閣發(fā)給中央各部院后，各部院據(jù)此制定文件發(fā)給各省執(zhí)行，之后必須在一定時(shí)限內(nèi)將落實(shí)情況向內(nèi)閣做專(zhuān)門(mén)回復(fù)，方為最終完結(jié)此事，否則便屬“未結(jié)”，即沒(méi)有落實(shí)上諭。

清代的都察院掌握監(jiān)察大權(quán)，下設(shè)六科給事中和監(jiān)察御史。所謂科道官：科，即吏、戶(hù)、禮、兵、刑、工六科給事中。道，即對(duì)應(yīng)全國(guó)行省的十五道監(jiān)察御史。六科為傳統(tǒng)意義上的封駁、諫議機(jī)構(gòu)，類(lèi)似唐宋時(shí)期的門(mén)下省，負(fù)責(zé)對(duì)中央擬下發(fā)的諭旨、文件進(jìn)行檢查、審校，若有不當(dāng)之處，則可以封駁。明清時(shí)期門(mén)下省的諫議大夫等官員改為六科給事中，在政令程序上，他們位于內(nèi)閣與各部院之間，上承內(nèi)閣，下啟各部，分別對(duì)口監(jiān)察內(nèi)閣發(fā)給六部等中央部院的政令。即“凡科抄，給事中親接本于內(nèi)閣，各分其正抄、外抄而下于部”。理論上，若六科給事中不同意，上諭就無(wú)法發(fā)出，亦無(wú)法執(zhí)行。

六科給事中不僅掌管政令發(fā)布，還要督查政令的執(zhí)行?！肚鍟?huì)典》載：給事中負(fù)責(zé)“掌發(fā)科抄，稽察在京各衙門(mén)之政事，而注銷(xiāo)其文卷”。這里所說(shuō)的“注銷(xiāo)其文卷”，就是每個(gè)部院衙門(mén)將所辦之事，每月兩次造冊(cè)，送到稽核之科、道注銷(xiāo)。按照法定期限，一個(gè)部院把一個(gè)政令執(zhí)行完畢后，該科就把這件事的文卷注銷(xiāo)，是為“已結(jié)”。若這個(gè)部院在規(guī)定期限內(nèi)未能完成中央政令，則這件事仍是“未結(jié)”，該科就需要向皇帝稟報(bào)，并對(duì)無(wú)故逾限、未能按時(shí)落實(shí)上諭的相關(guān)官員進(jìn)行參劾。

按照清代的規(guī)定：吏科負(fù)責(zé)稽核吏部、順天府，戶(hù)科負(fù)責(zé)稽核戶(hù)部，禮科負(fù)責(zé)稽核禮部、宗人府、理藩院、太常寺、光祿寺、鴻臚寺、國(guó)子監(jiān)、欽天監(jiān)，兵科負(fù)責(zé)稽核兵部、太仆寺、鑾儀衛(wèi)，刑科負(fù)責(zé)稽核刑部、通政使司、大理寺，工科負(fù)責(zé)稽核工部。

同樣，都察院所屬的監(jiān)察御史也有類(lèi)似職責(zé)，“掌稽察在京各衙門(mén)之政事，……若掣簽、磨冊(cè)、勘工，則道各分其職”。

由以上內(nèi)容可以看出，清代將朝廷日常政令的執(zhí)行、督辦置于都察院科道官員監(jiān)督之下，按說(shuō)應(yīng)該很有效果。但實(shí)際上，這種常規(guī)性監(jiān)察與督辦在很多時(shí)候作用有限。究其原因，一則雖然科道位列九卿，專(zhuān)責(zé)糾彈，可獨(dú)立言事，但他們僅為五六品，而中央部院長(zhǎng)官、地方督撫多為從一品、正二品大員，這種級(jí)別上的反差讓他們多是謹(jǐn)言慎行。二則各地各省總是能有很多逾限的理由，省、部之間的官員又存在著利益關(guān)系，僅從陋規(guī)角度來(lái)說(shuō)，各省官員每年要給各部官員，甚至?xí)舾鞣N名目的好處，過(guò)節(jié)有節(jié)費(fèi)，夏天有“冰敬”，冬天有“炭敬”等等，即使科道官員也難以自潔。例如，道光十一年（1831），竟查出有六科書(shū)吏將某一未完成之事，在注銷(xiāo)時(shí)，通過(guò)更改日期，改為完成。只是此事被查出參劾，得到糾正。設(shè)想是否還有很多類(lèi)似的作弊沒(méi)有被查出的？所以，僅僅依賴(lài)這種常規(guī)性督辦還不能完全解決中央政令的及時(shí)落實(shí)問(wèn)題。于是，雍正時(shí)期，為強(qiáng)化皇帝上諭、中央政令的落實(shí)，又逐漸建立起一套專(zhuān)門(mén)性督辦制度。

專(zhuān)門(mén)性督辦：由內(nèi)閣和皇帝指派的大學(xué)士等高級(jí)官員直接督辦上諭的落實(shí)

專(zhuān)門(mén)性督辦是指由內(nèi)閣和皇帝指派的大學(xué)士等高級(jí)官員直接督辦上諭的落實(shí)，以解決以科道為主的常規(guī)性督辦工作的不足。這種專(zhuān)門(mén)性督辦機(jī)制由兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

一是內(nèi)閣稽察房。雍正帝繼位后，在力行改革的同時(shí)，一直努力糾正康熙晚年以來(lái)官場(chǎng)因循疲玩、官員怠政懶政，一些中央部院辦事拖沓緩慢的狀況。雍正五年，清朝在西北有與準(zhǔn)噶爾蒙古部的戰(zhàn)爭(zhēng)，在西南有大規(guī)模改土歸流的展開(kāi)，國(guó)家軍政事務(wù)一浪緊似一浪，需要各部院高效運(yùn)轉(zhuǎn)?？墒怯赫郯l(fā)現(xiàn)很多上諭發(fā)布后，久久不見(jiàn)部院大臣回奏，于是他下令在內(nèi)閣設(shè)立稽察房，專(zhuān)門(mén)監(jiān)督各部院按時(shí)落實(shí)政令。當(dāng)時(shí)議定：除步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)、八旗、內(nèi)務(wù)府自行稽查具奏外，各部院衙門(mén)每月均需將“一切事件，聲明已結(jié)未結(jié)，送閣匯奏”?！皩㈦尢刂冀慌c各該處一切事件，俱著查明具奏?！被旆棵吭聦㈥P(guān)于上諭已經(jīng)完成和未能完成的情況匯總后，由內(nèi)閣于月終向皇帝匯奏。稍后又規(guī)定：內(nèi)閣、科道對(duì)各部院衙門(mén)辦理應(yīng)奏事件遲延者，有權(quán)究參。

相對(duì)于都察院所屬的科道，內(nèi)閣稽察房的設(shè)置意味著內(nèi)閣直接介入上諭的督辦落實(shí)，不僅提高了督辦部門(mén)的權(quán)威，而且，由于內(nèi)閣本身就是上諭，包括皇帝所發(fā)的各種特旨的下發(fā)機(jī)構(gòu)，所以對(duì)事情來(lái)龍去脈非常熟悉，更加便于督辦。雍正帝借此機(jī)會(huì)，又專(zhuān)門(mén)下令壓縮中央各部辦事期限，吏、禮、兵、刑、工等衙門(mén)，原來(lái)需要20日完結(jié)的，改為10日完結(jié)。戶(hù)部事件原來(lái)需要30日才能完結(jié)的，改為20日完結(jié)。

可以看出，雍正帝通過(guò)設(shè)立內(nèi)閣稽察房，強(qiáng)化了對(duì)中央各部院落實(shí)政令的督辦力度。但他強(qiáng)化政令落實(shí)的腳步遠(yuǎn)未停止，三年后，另外一個(gè)更為權(quán)威的上諭督辦機(jī)構(gòu)成立。

這就是第二，稽查欽奉上諭事件處。在雍正帝看來(lái)，如果沒(méi)有級(jí)別足夠高的官員專(zhuān)司稽察督催，各部院衙門(mén)、地方大員對(duì)上諭的落實(shí)仍然是有緩有急，參差不齊。稽察房職權(quán)有限，八旗、步軍統(tǒng)領(lǐng)等都不在其稽查范圍之內(nèi)。為此，雍正八年，雍正帝下令在內(nèi)閣設(shè)立稽查欽奉上諭事件處，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)稽察中央各部院、八旗是否按照時(shí)限落實(shí)上諭的問(wèn)題。按其規(guī)定，各部門(mén)接到上諭或者帶有皇帝朱批的奏折后，都要抄錄一份給稽查欽奉上諭事件處，由該處按照規(guī)定時(shí)限進(jìn)行稽察，每月二十五日，該處將各部門(mén)落實(shí)上諭的情況造冊(cè)注銷(xiāo)。對(duì)于無(wú)故逾限的官員進(jìn)行參奏。即使某部院衙門(mén)這個(gè)月沒(méi)有接到皇帝的上諭，也要向該處報(bào)告情況。每年年底時(shí)，該處將各部院中未能完結(jié)的事項(xiàng)匯總向皇帝奏報(bào)。

在管理方面，稽查欽奉上諭事件處不設(shè)專(zhuān)官，由皇帝從內(nèi)閣滿(mǎn)漢大學(xué)士及各部院尚書(shū)、左都御史中特旨簡(jiǎn)派兼領(lǐng)該處之事。下設(shè)委署主事一人，由滿(mǎn)人擔(dān)任。又下設(shè)行走司官漢四人，掌稽察事件。又設(shè)供事五名，于各部書(shū)吏內(nèi)考取。他庫(kù)爾什八名，于八旗馬甲內(nèi)挑補(bǔ)。從后來(lái)實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，兼管此處的內(nèi)閣大學(xué)士、尚書(shū)、左都御史等往往都是皇帝所倚重之大臣，可謂位高權(quán)重，在朝廷極具發(fā)言權(quán)。而且乾隆以后，愈至晚清，清廷對(duì)此事愈發(fā)重視，一些名臣如董誥、曹振鏞、穆彰阿、孫家鼐、賈楨、王文韶、李鴻章等，都曾以?xún)?nèi)閣首輔大學(xué)士身份兼管稽查落實(shí)上諭之事，而軍機(jī)大臣世續(xù)還屬宗室。相比而言，清朝派重臣監(jiān)管上諭督辦，其權(quán)威性大大超過(guò)科道的常規(guī)性督查。

咸豐十一年（1861），在清軍與太平天國(guó)起義激戰(zhàn)正酣之際，剛剛垂簾聽(tīng)政的慈禧太后以同治小皇帝的名義發(fā)布上諭，重申各部院接上諭后必須在10天內(nèi)回奏落實(shí)情況，而對(duì)于要求某部院速議的上諭，則需7日內(nèi)回奏。要求內(nèi)閣稽察房和稽查欽奉上諭事件處嚴(yán)格按照時(shí)限稽查，若有逾限或遺漏情況，查明責(zé)任者，嚴(yán)厲參處。

總體而言，清朝在上諭的督辦、落實(shí)方面，制度嚴(yán)，威權(quán)重，在很大程度上保證了有清一代中央的權(quán)威，這在清代大一統(tǒng)國(guó)家維護(hù)方面具有重要意義。宣統(tǒng)三年（1911）五月，辛亥革命爆發(fā)之前，清廷進(jìn)行內(nèi)閣官職改革，稽查欽奉上諭事件處被裁撤，舊有的上諭督辦體制宣告結(jié)束。

［作者分別為中國(guó)人民大學(xué)清史所教授，中國(guó)人民大學(xué)清史研究所研究生。本文為教育部人文社科項(xiàng)目基地重大項(xiàng)目“清代滿(mǎn)漢關(guān)系視野下的國(guó)家治理研究”（18JJD770003）階段性成果］

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諭和旨有無(wú)區(qū)別

清代皇帝頒發(fā)命令的文書(shū)種類(lèi)很多，有制、詔、誥、敕等類(lèi),其形制、質(zhì)地、顏色與使用的范圍各有不同。上諭是其中的一種，也稱(chēng)諭旨，俗稱(chēng)圣旨，是清帝用來(lái)發(fā)布日常政令的文書(shū)。其實(shí)，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，諭和旨是有區(qū)別的。諭，一般指皇帝特發(fā)的指示性命令；旨，是皇帝根據(jù)臣僚的請(qǐng)示而發(fā)的答復(fù)性意見(jiàn)。（左明仁）

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（2020-06-16  來(lái)源：環(huán)球視野-北京日?qǐng)?bào)  作者：劉文鵬 李以清）