新時(shí)期生態(tài)空間類規(guī)劃的探索與思考

斯諳0l54ruapxc 2020-08-16

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本文為中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院風(fēng)景分院賀旭生在“2019年度CAUPD業(yè)務(wù)交流會(huì)”上做的報(bào)告，感謝作者授權(quán)發(fā)布。感謝會(huì)議主辦單位總工室等部門提供的資源支持！

演講者∣賀旭生

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院風(fēng)景分院

從十七大提出生態(tài)文明建設(shè)到十八大的“兩山”理論和生命共同體，再到十九大，在頂層設(shè)計(jì)層面針對(duì)生態(tài)空間提出了一系列新的要求，這些新要求都將在國土空間規(guī)劃和新時(shí)期的生態(tài)空間類規(guī)劃中進(jìn)行落實(shí)。

兩辦在《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》中明確提出了三個(gè)最嚴(yán)格保護(hù)制度，“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度”。這三者順序，先生態(tài)后農(nóng)業(yè)，然后是城鎮(zhèn)。在矛盾協(xié)調(diào)時(shí)也明確提出，要確保生態(tài)紅線的系統(tǒng)性、完整性，功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。

在此背景下，我想結(jié)合自己的思考和項(xiàng)目實(shí)踐，與大家交流一下新時(shí)期生態(tài)空間類規(guī)劃的轉(zhuǎn)變和對(duì)新時(shí)期生態(tài)空間管理工具的探索。

一

新時(shí)期生態(tài)空間類規(guī)劃的轉(zhuǎn)變

城綠關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃背景下，“城”和“綠”的相互關(guān)系在一定程度上可以總結(jié)為“先城后綠”；而在國土空間規(guī)劃“一優(yōu)三高”的要求下，城綠的相互關(guān)系則向著“先綠后城”轉(zhuǎn)變。

在原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下，生態(tài)空間類規(guī)劃是在面對(duì)快速城鎮(zhèn)化過程中帶來的區(qū)域性生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的，作為一種“約束”手段，限制城鄉(xiāng)的快速發(fā)展。其核心是城市的開發(fā)建設(shè)管控，像限建區(qū)規(guī)劃，主要是明確哪是禁建區(qū)、哪是適宜建設(shè)區(qū)。

從本質(zhì)上來講，在大開發(fā)的時(shí)代，城市和生態(tài)之間城市是占主導(dǎo)地位的，生態(tài)空間類規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的專項(xiàng)規(guī)劃，在層級(jí)上也難以與上位規(guī)劃形成互饋互動(dòng)，更多的是發(fā)揮“補(bǔ)丁”的作用，彌補(bǔ)城市拓展帶來的生態(tài)問題。

而在國土空間“一優(yōu)三高”的要求下，生態(tài)優(yōu)先是非常明確的，可以直觀的從“雙評(píng)價(jià)”的技術(shù)路線演變過程中看到新時(shí)期生態(tài)空間的地位上升，從原有的三類空間平行的狀態(tài)到現(xiàn)在明確把生態(tài)保護(hù)前置于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)，提出要“促進(jìn)形成以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子”。

雙評(píng)價(jià)技術(shù)路線演變過程（根據(jù)網(wǎng)絡(luò)資料整理）

思維方式發(fā)生轉(zhuǎn)變

新的要求落實(shí)在新時(shí)期的生態(tài)空間類規(guī)劃里，則需要我們規(guī)劃師從底線思維向統(tǒng)籌思維轉(zhuǎn)變。

底線思維是指，在原來的生態(tài)空間規(guī)劃里重要的是確定生態(tài)空間的底線，明確哪是城市開發(fā)不能侵占的空間。這么做會(huì)帶來一個(gè)問題，有可能只是相對(duì)僵化的站在城市的角度，來劃定不適宜開發(fā)建設(shè)的用地，像是把自然保護(hù)地、25°以上坡地進(jìn)行疊加，更多的還是站在限制城市開發(fā)的角度來劃定生態(tài)空間，在一定程度上沒有體現(xiàn)出山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，忽略了生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的相互聯(lián)系。

在新時(shí)期國土空間規(guī)劃的背景下，應(yīng)站在生態(tài)系統(tǒng)自身的角度思考問題，運(yùn)用統(tǒng)籌思維綜合考慮，重在讓生態(tài)系統(tǒng)各子系統(tǒng)之間自洽，保障生態(tài)系統(tǒng)多元生態(tài)價(jià)值的發(fā)揮。生態(tài)系統(tǒng)的子系統(tǒng)當(dāng)然也包括城鎮(zhèn)的生態(tài)系統(tǒng)，在新時(shí)期我們更應(yīng)該探索的是如何通過三類空間的協(xié)調(diào)互動(dòng)來構(gòu)建一個(gè)合理的城綠格局，從而保證生態(tài)系統(tǒng)空間價(jià)值的發(fā)揮。

結(jié)合項(xiàng)目實(shí)踐，來具體交流下自己對(duì)于從底線識(shí)別轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌完善的思考。

在這個(gè)項(xiàng)目里，首先是構(gòu)建了基于現(xiàn)狀的城市理想生態(tài)空間格局。除了傳統(tǒng)的生態(tài)安全格局分析之外，還納入了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)價(jià)，在空間上明確對(duì)于城市生態(tài)環(huán)境、宜居品質(zhì)有重要控制性作用的生態(tài)服務(wù)功能區(qū)的分布與范圍，把這兩者疊加形成了理想生態(tài)空間格局。

這個(gè)理想生態(tài)空間，在范圍上不在囿于傳統(tǒng)意義的非建設(shè)空間，而是深入到城市建設(shè)空間之中；在功能上也不僅僅考慮生態(tài)安全的需求，還統(tǒng)籌考慮了生態(tài)空間的休閑游憩價(jià)值、景觀美學(xué)價(jià)值、旅游發(fā)展價(jià)值等其他價(jià)值。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)價(jià)技術(shù)路線圖

在理想生態(tài)空間格局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步和各類法定空間（生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界）進(jìn)行了疊加，從而得到了現(xiàn)實(shí)的生態(tài)綠線，也就是底線的生態(tài)綠線。

對(duì)比理想和現(xiàn)實(shí)的生態(tài)綠線，生態(tài)空間占比有一定下降，城內(nèi)的大型生態(tài)斑塊和城市邊緣區(qū)域的部份生態(tài)廊道面積有所縮減。在一定程度上也體現(xiàn)了為什么國家要提出發(fā)展轉(zhuǎn)型，綠色發(fā)展的新要求。

針對(duì)這種情況，為了更好的協(xié)調(diào)城綠關(guān)系，我們提出對(duì)于重要的格局和功能性空間進(jìn)行恢復(fù)。對(duì)城市內(nèi)部的穿城河流和大型生態(tài)斑塊，依據(jù)不同生態(tài)功能劃定空間保護(hù)范圍，并對(duì)控制范圍內(nèi)的用地進(jìn)行調(diào)整，保障城內(nèi)外生態(tài)空間的完善和聯(lián)通。

完善城內(nèi)生態(tài)空間示意圖

二

對(duì)新時(shí)期生態(tài)空間管理工具的思考和探索

是不是構(gòu)建了一個(gè)合理的城綠格局，通過管控把需要保護(hù)的生態(tài)空間都保護(hù)下來，把需要恢復(fù)的都恢復(fù)了就是良好的生態(tài)了呢？

目前來看這僅是從保護(hù)到培育的第一步。原有的生態(tài)空間管控，更多的是針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)行為的管控，基本邏輯是對(duì)“不能做什么”做出明確規(guī)定，屬于底線約束類的管控。這種管控模式可以有效的保障生態(tài)空間的空間完整，但對(duì)生態(tài)功能的指引則較弱，缺少針對(duì)生態(tài)空間功能改善的有效指引。

在新時(shí)期的生態(tài)空間管理上應(yīng)從限制建設(shè)轉(zhuǎn)向保護(hù)培育，在完善生態(tài)空間形態(tài)和城綠關(guān)系的基礎(chǔ)上，需更加注重生態(tài)空間多元價(jià)值的彰顯。尤其是現(xiàn)今城鄉(xiāng)建設(shè)的管理水平普遍較高、基本生態(tài)空間供給充足的情況下，我們的重點(diǎn)應(yīng)該放在如何能切實(shí)有效的對(duì)生態(tài)空間進(jìn)行管理，從而保障生態(tài)服務(wù)功能供給上。

原有生態(tài)空間用途管制的重點(diǎn)是管控生態(tài)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，大多以單一地類為管控單元，具有很強(qiáng)的排他性，在有效保護(hù)生態(tài)空間不被城鄉(xiāng)建設(shè)侵蝕的同時(shí)，缺乏針對(duì)“山水林田湖草”生命共同體的系統(tǒng)治理能力。

在國土空間規(guī)劃背景下，“空間”更多指的是“功能空間”，一般而言具有功能的復(fù)合性，為了更有效的保障生態(tài)空間的多元價(jià)值發(fā)揮，表現(xiàn)在地類上可能是多種地類的組合。

我想結(jié)合在某城市邊緣區(qū)濱河生態(tài)綠帶項(xiàng)目里的實(shí)踐，來交流一下對(duì)于新時(shí)期生態(tài)空間管理工具——生態(tài)空間控制性圖則的探索。

如果將原來的生態(tài)空間管控簡單概括為控制某兩類地類間的轉(zhuǎn)換，那新時(shí)期國土空間規(guī)劃則要求協(xié)調(diào)多種地類的生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間的整體功能優(yōu)化及系統(tǒng)治理。

基于這個(gè)認(rèn)識(shí)，我們提出了“主導(dǎo)功能分區(qū)控制+生境分類建設(shè)引導(dǎo)”的生態(tài)空間管理新方式。跟原來的單要素管控方式不同，首先是基于主導(dǎo)功能進(jìn)行分區(qū)，明確各區(qū)的管理控制要求；并以此為基礎(chǔ)，以生境為基本單元進(jìn)行建設(shè)引導(dǎo)，保障生態(tài)功能的發(fā)揮。不再是水、濕、林單要素地類的管控，而以生態(tài)保護(hù)、郊野游憩、風(fēng)貌協(xié)調(diào)等主導(dǎo)功能分區(qū)為基礎(chǔ)，針對(duì)性的指引其中各類復(fù)合生境的保護(hù)建設(shè)。

由單要素管控轉(zhuǎn)向復(fù)合生境管理模式圖

在這個(gè)項(xiàng)目里，我們依據(jù)主導(dǎo)功能把生態(tài)綠帶分為四個(gè)區(qū)，形成了針對(duì)各個(gè)分區(qū)的“剛性+彈性”的管理模式。在原有不能干什么的底線約束的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了各個(gè)分區(qū)需要干什么，鼓勵(lì)干什么。同時(shí)針對(duì)能干的事情，也制定了相應(yīng)的限制性要求。

在分區(qū)管控的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步把帶內(nèi)分成了12類生境，以生境為最小管理單元，對(duì)不同生境的營建模式從森林占比、水體占比、林地郁閉度、棲息物種引回措施等方面進(jìn)行引導(dǎo)。

最后，我們把上面提到的內(nèi)容都落實(shí)在了一張生態(tài)空間控制性圖則上。圖則左側(cè)是規(guī)劃生境的空間分布示意圖，右側(cè)是相關(guān)要素的管控要求，包括整體層面控制的要求和分地塊的生境建設(shè)指引。

生態(tài)空間控制性圖則示意圖

在左側(cè)的規(guī)劃地塊分布示意圖中可以明確的看到每個(gè)地塊屬于什么主導(dǎo)功能區(qū)，屬于什么生境，可以配套什么設(shè)施以及綠道的選線。每個(gè)生境地塊的邊界都是以土地利用規(guī)劃的單要素地塊邊界為基礎(chǔ)進(jìn)行劃定的，以便開展下一步的征地、收儲(chǔ)和管理工作。右側(cè)則是對(duì)于每一個(gè)地塊的要素管控和指標(biāo)控制要求，和左側(cè)地塊一一對(duì)應(yīng)，明確相關(guān)控制要求。

希望通過這種方式可以探索出一套在新時(shí)期國土空間規(guī)劃背景下行之有效生態(tài)空間管理工具，為下一步的方案設(shè)計(jì)明確要求。

三

展望

生態(tài)文明制度體系建設(shè)是新時(shí)期生態(tài)空間類規(guī)劃的邏輯起點(diǎn)。為了更好的落實(shí)頂層設(shè)計(jì)的相關(guān)要求，我們不僅要探索激發(fā)生態(tài)空間多元價(jià)值的規(guī)劃方式，更要積極探索國土空間各要素配置的優(yōu)化路徑，以實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草”的系統(tǒng)治理和全域統(tǒng)籌。

同時(shí)為了更好的服務(wù)于國土空間規(guī)劃確定的五級(jí)三類的規(guī)劃體系，生態(tài)空間類規(guī)劃也應(yīng)構(gòu)建自己的規(guī)劃體系，明確不同層級(jí)的規(guī)劃重點(diǎn)，形成各級(jí)各類生態(tài)空間類規(guī)劃間的有效傳導(dǎo)機(jī)制。

感謝總院王凱院長、張菁總工、詹雪紅總工對(duì)于項(xiàng)目的指導(dǎo)，感謝分院王忠杰院長、束晨陽總工、劉冬梅總工、牛銅鋼總工對(duì)于項(xiàng)目的幫助，感謝項(xiàng)目組團(tuán)隊(duì)共同的研討與努力！

項(xiàng)目參加人員：王忠杰、束晨陽、王斌、劉寧京、吳巖、郝鈺、賀旭生、景澤宇、袁敬、李云超、蔡麗敏、魏柳。

報(bào)告整理：孔曉紅.

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