文：丁天進(jìn) 燃?xì)庑袠I(yè)觀察者

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2020年3月6日，四川天府新區(qū)眉山管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“眉山天府新區(qū)管委會(huì)”）印發(fā)了《眉山天府新區(qū)燃?xì)夤芾磙k法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》）。試行辦法在很多方面沿用了四川省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例的規(guī)定，可謂中規(guī)中矩，但其在燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)、行政壟斷、入戶安檢等方面也作出了巨大突破，這種突破是否符合法律法規(guī)的規(guī)定、是否符合行政合理性、必要性、均衡性原則值得探討。需要說(shuō)明的是，在全國(guó)范圍內(nèi)，由管委會(huì)頒布燃?xì)夤芾砉芾磙k法的可謂少之又少，眉山天府新區(qū)管委會(huì)的試行辦法雖不是開(kāi)創(chuàng)先河，但也可成為全國(guó)其他管委會(huì)學(xué)習(xí)的典型。

一、試行辦法對(duì)制定依據(jù)的稱謂不符合《立法法》的規(guī)定

《試行辦法》第一條規(guī)定：“為加快眉山天府新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，確保用氣安全和保障燃?xì)夤?yīng)，根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾怼贰妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可管理辦法》《四川省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合眉山天府新區(qū)實(shí)際，制定本辦法?！?/p>

（一）錯(cuò)把部門規(guī)章當(dāng)法律法規(guī)

《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》由原建設(shè)部于2004年2月24日經(jīng)第29日部常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，文號(hào)為中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第126號(hào)?！度?xì)饨?jīng)營(yíng)許可管理辦法》由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2014年11月19日討論通過(guò)，文號(hào)為建城[2014]167號(hào)。2019年3月11日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)部分條款進(jìn)行修訂。據(jù)此可知，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》及《燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可管理辦法》均由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定，根據(jù)《立法法》第七十一條的規(guī)定，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》及《燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可管理辦法》只能屬于規(guī)章，不可能屬于法律法規(guī)。所以，《試行辦法》稱之為“法律法規(guī)”明顯錯(cuò)誤。

（二）遺漏《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》略有遺憾

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》由國(guó)家發(fā)改委等六部門于2015年4月25日發(fā)布，自2015年6月1日起施行。相比較于2004年的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)之上作出了更具體、更實(shí)際、更能滿足需求的規(guī)定。試行辦法列舉了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，而未列明《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》略顯遺憾。

二、試行辦法關(guān)于實(shí)行燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的規(guī)定違反上位法

《試行辦法》第五條規(guī)定：“眉山天府新區(qū)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)采用特許經(jīng)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期限不超過(guò)30年。特許期限內(nèi)若國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)調(diào)整，特許經(jīng)營(yíng)期限則依據(jù)調(diào)整后的法律法規(guī)重新確定取得。”

（一）眉山天府新區(qū)管委會(huì)無(wú)授權(quán)則無(wú)權(quán)實(shí)施燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)

眉山天府新區(qū)管委會(huì)不是一級(jí)人民政府，更不是縣市級(jí)以上人民政府。在未得到法定授權(quán)的情況之下，其無(wú)權(quán)在眉山天府新區(qū)實(shí)行燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度。根據(jù)現(xiàn)行地方法規(guī)及部門規(guī)章的規(guī)定，在眉山天山新區(qū)區(qū)域內(nèi)，有權(quán)施行燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的人民政府應(yīng)當(dāng)是眉山市人民政府。

《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第四條第三款規(guī)定：“直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門依據(jù)人民政府的授權(quán)（以下簡(jiǎn)稱主管部門），負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)施。”

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍?！?/p>

《四川省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第十九條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照公開(kāi)、公平、公正的原則，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，依法確定新建管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)者。企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過(guò)參與燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)取得燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)?！钡诙畻l第一款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府可以對(duì)既有管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。”

（二）回避對(duì)既有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)的規(guī)定

從2020年5月29日正式獲批實(shí)施的《眉山環(huán)天府新區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃》可知，眉山天府新區(qū)占地面積為530平方公里，由12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成。其中，彭山區(qū)有青龍鎮(zhèn)、牧馬鎮(zhèn)、錦江鄉(xiāng)等3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。仁壽縣有視高鎮(zhèn)、興盛鎮(zhèn)、清水鎮(zhèn)、里仁鎮(zhèn)、鰲陵鄉(xiāng)、高家鎮(zhèn)、觀寺鎮(zhèn)、中崗鎮(zhèn)、向家鎮(zhèn)9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

從四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2016年6月16日印發(fā)《關(guān)于綿陽(yáng)市金泰燃?xì)庥邢薰镜?5家燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)管道供氣區(qū)域確定的通告》可知，眉山天府新區(qū)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)全部被授予出去，具體如下表所示：

既然12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)均已被授予出去，那么既有的5家燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益又該如何保護(hù)呢？是組織一次公開(kāi)招投標(biāo)，重新授予燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是由眉山天府新區(qū)管委會(huì)直接授予一家企業(yè)作為燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)企業(yè)？均不得而知，更是諱莫如深?！对囆修k法》作為規(guī)范性文件，既然不作出規(guī)定，應(yīng)當(dāng)能夠直接適用《四川省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第二十條的規(guī)定。如果直接適用，那么眉山天府新區(qū)管委會(huì)在《試行辦法》中制定第五條的正當(dāng)性又在哪里？

《四川省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第二十條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府可以對(duì)既有管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。對(duì)既有管道燃?xì)鈱?shí)行特許經(jīng)營(yíng)的，縣級(jí)以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門根據(jù)國(guó)家規(guī)定組織開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)既有管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，制定既有管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案。經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)等合法方式競(jìng)爭(zhēng)后，既有管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)未獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的，當(dāng)?shù)厝嗣裾細(xì)夤芾聿块T應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況和評(píng)估結(jié)果，組織特許經(jīng)營(yíng)者以購(gòu)買等方式給予原經(jīng)營(yíng)者合理補(bǔ)償?！?/p>

三、試行辦法限制既有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)發(fā)展的規(guī)定違反上位法

《試行辦法》第七條規(guī)定：“取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的燃?xì)馄髽I(yè)具有唯一性，取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的燃?xì)馄髽I(yè)負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)燃?xì)馐袌?chǎng)的整合、燃?xì)夤こ痰慕ㄔO(shè)和燃?xì)庠O(shè)施的使用、運(yùn)營(yíng)、維修及其相關(guān)的活動(dòng)，須滿足經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)燃?xì)庑枨?、保障燃?xì)獍踩！?/p>

《試行辦法》第八條規(guī)定：“區(qū)域內(nèi)既有的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)，不再批準(zhǔn)其新建燃?xì)庠O(shè)施、燃?xì)夤芫€及擴(kuò)大燃?xì)庥脩粜袨?，暢通其退出市?chǎng)的機(jī)制，鼓勵(lì)其與取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)進(jìn)行商業(yè)合作?！?/p>

（一）條文釋義

根據(jù)試行辦法第七條、第八條的規(guī)定可知，眉山天府新區(qū)管委會(huì)將區(qū)域內(nèi)的燃?xì)馄髽I(yè)分為燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)企業(yè)與既有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)。兩類企業(yè)的區(qū)別關(guān)鍵點(diǎn)在于是否獲得燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)。未獲得燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)只是獲得了燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)，而未獲得燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)。獲得燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)，在項(xiàng)目落地且具備供氣條件之后，可以獲得燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)。眉山天府新區(qū)境內(nèi)的5家既有燃?xì)馄髽I(yè)，可能只獲得了燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)，而未獲得燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種局面在很大程度上又是由于歷史及政府管理所造成的。

相比較于燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)，眉山天府新區(qū)管委會(huì)賦予了燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)企業(yè)更多權(quán)利，準(zhǔn)許其對(duì)轄區(qū)內(nèi)既有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行整合，準(zhǔn)許其在轄區(qū)內(nèi)鋪設(shè)燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施。與之相反，轄區(qū)內(nèi)既有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)則受到限制性發(fā)展，只能等著與燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)企業(yè)達(dá)成“商業(yè)合作”，更將其美其名曰“暢通”、“鼓勵(lì)”。簡(jiǎn)而言之，就是限制既有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，配合燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)企業(yè)“市場(chǎng)整合”，形成絕對(duì)的壟斷地位。

（二）試行辦法違反《四川省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定

從《四川省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第二十條的規(guī)定來(lái)看，對(duì)于既有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)，四川省是持尊重并保護(hù)的態(tài)度，未對(duì)其采取任何的限制措施，未禁止其新建燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施，未鼓勵(lì)其退出市場(chǎng)。

不但如此，《四川省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第二十條還規(guī)定，如果縣市級(jí)人民政府需要采取燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度，應(yīng)當(dāng)履行下列法定程序：既有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行評(píng)估——擬定燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施方案——依法組織燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)——對(duì)未獲得燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的既有企業(yè)予以合理補(bǔ)償。但是從試行辦法的規(guī)定來(lái)看，其是否按照法定程序來(lái)實(shí)行燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)制度不得而知，但是卻已經(jīng)在對(duì)5家既有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行打壓存在不妥之處。

（三）試行辦法違反《反壟斷法》的有關(guān)規(guī)定

《反壟斷法》第三十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品?！倍对囆修k法》第七條、第八條卻規(guī)定燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)企業(yè)有權(quán)對(duì)區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)行整合、鋪設(shè)新的管網(wǎng)、供應(yīng)天然氣終端用戶，而區(qū)域內(nèi)5家既有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)卻被完全排除在外。據(jù)此可知，眉山天府新區(qū)管委會(huì)涉嫌行政壟斷，侵犯區(qū)域內(nèi)眉山新源燃?xì)庥邢挢?zé)任公司、彭山港華金碧燃?xì)庥邢薰?、岳池縣瑞博天然氣有限責(zé)任公司、仁壽中城天然氣有限公司、仁壽縣恒燁燃?xì)庥邢薰镜?家既有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益。

《反壟斷法》第五十一條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議?！?/p>

（四）試行辦法違反《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的規(guī)定

《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第十二條規(guī)定：“國(guó)家保障各類市場(chǎng)主體依法平等使用資金、技術(shù)、人力資源、土地使用權(quán)及其他自然資源各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源。各類市場(chǎng)主體依法平等適用國(guó)家支持發(fā)展的政策。政府及其有關(guān)部門在政府資金安排、土地供應(yīng)、稅費(fèi)減免、資質(zhì)許可、標(biāo)準(zhǔn)制定、項(xiàng)目申報(bào)、職稱評(píng)定、人力資源政策等方面，應(yīng)當(dāng)依法平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體，不得制定或者實(shí)施歧視性政策措施。”據(jù)此可知，試行辦法本身就是一種歧視性政策措施，對(duì)5家既有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行歧視，排除它們參與市場(chǎng)整合的權(quán)利，更排除它們新建燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施及向新增終端用戶供氣的權(quán)力。

《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第六十四條第一款規(guī)定：“沒(méi)有法律、法規(guī)或者國(guó)務(wù)院決定和命令依據(jù)的，行政規(guī)范性文件不得減損市場(chǎng)主體合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，不得設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件，不得干預(yù)市場(chǎng)主體正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！?/p>

《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第六十九條規(guī)定：“政府和有關(guān)部門及其工作人員有下列情形之一的，依法依規(guī)追究責(zé)任：……（二）制定或者實(shí)施政策措施不依法平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體；……?！?/p>

四、試行辦法規(guī)定一季度至少一次的入戶安檢違反上位法的有關(guān)規(guī)定

《試行辦法》第二十三條規(guī)定：“燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)至少每季度為燃?xì)庥脩裘赓M(fèi)提供至少一次入戶安全檢查，建立完整的檢查檔案。燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在五個(gè)工作日前告知燃?xì)庥脩舭踩珯z查的日期，并在約定的時(shí)間上門檢查。燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)燃?xì)庥脩舻娜細(xì)庠O(shè)施進(jìn)行安全檢查、抄表等業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)，燃?xì)庥脩魬?yīng)當(dāng)予以配合?！?/p>

（一）違反《四川省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定

《四川省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第三十條規(guī)定：“燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)每?jī)赡隇槿細(xì)庥脩裘赓M(fèi)提供至少一次入戶安全檢查，建立完整的檢查檔案?！??！睋?jù)此可知，相比較于四川省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例，試行辦法將入戶安檢的次數(shù)由“兩年至少一次”陡然提高到“每季度至少一次”，整整提高8倍。

按照試行辦法，燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)需要承擔(dān)繁重的入戶安檢義務(wù)，考慮到到訪不遇等各種狀況的發(fā)生，燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)的入戶安檢義務(wù)將進(jìn)一步提升。入戶安檢的確能夠減少戶內(nèi)燃?xì)馐鹿实陌l(fā)生，但這絕對(duì)不是減少戶內(nèi)燃?xì)馐鹿拾l(fā)生的主要途徑。過(guò)重的入戶安檢義務(wù)，將讓燃?xì)馄髽I(yè)背上沉重的負(fù)擔(dān)，影響到其他燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、維修責(zé)任的落實(shí)。

（二）與全國(guó)其他省份的做法大相徑庭

《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第三十七條規(guī)定，每年至少一次。

《廣東省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第二十七條規(guī)定，每年至少一次。

《貴州省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第十八條規(guī)定，每年至少一次。

《湖北省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第十九條規(guī)定，每年至少一次。

《安徽省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第二十八條規(guī)定，每年至少兩次。

《江蘇省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第四十三條規(guī)定，每年至少一次。

通過(guò)簡(jiǎn)單列舉來(lái)看，各省在入戶安檢次數(shù)上，多數(shù)規(guī)定是每年至少一次，極少數(shù)規(guī)定是每年至少兩次，試行辦法規(guī)定的每季度至少一次實(shí)屬罕見(jiàn)。

文章結(jié)尾，引用鄧小平同志的一句話，制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事。規(guī)范性文件是行政管理制度的重要載體，依法依規(guī)是其基本要求，符合公共利益原則是其主要使命。

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