本文經(jīng)國(guó)政學(xué)人公眾號(hào)首發(fā)，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來(lái)處！

中國(guó)參與北極航運(yùn)治理的有關(guān)航行的國(guó)際法依據(jù)主要有《公約》和《斯約》?！豆s》在1973 年至1982 年召開(kāi)的第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上制定，于1994 年11 月16 日生效?！豆s》對(duì)締約國(guó)在不同海域的航行權(quán)利和義務(wù)做出了規(guī)定，包括領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)，“在本公約 的限制下，所有國(guó)家，不論為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)，其船舶均享有無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海的權(quán)利”; 國(guó)際航行的海峽的過(guò)境通行權(quán)，“在第37 條所指的海峽中，所有船舶和飛機(jī)均享有過(guò)境通行的權(quán)利，過(guò)境通行不應(yīng)受阻礙”; 群島水域的無(wú)害通過(guò)權(quán)，“在第53 條的限制下并在不妨害第50 條的情形下，按照第2 部分第3 節(jié)的規(guī)定，所有國(guó)家的船舶均享有通過(guò)群島水域的無(wú)害通過(guò)權(quán)”; 專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行自由權(quán)，“在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，所有國(guó)家，不論為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)，在本公約有 關(guān)規(guī)定的限制下，享有第87 條所指的航行和飛越的自由”; 公海的航行自由權(quán)，“公海自由對(duì)沿海國(guó)和內(nèi)陸國(guó)而言，除其他外，包括航行自 由”。作為《公約》締約國(guó)，中國(guó)船舶在北極海域航行享有上述權(quán)利。

北極航道指穿過(guò)北冰洋，連接大西洋和太平洋的航道，包括東北航道、西北航道和穿極航道。東北航道是指西起冰島，經(jīng)巴倫支海，沿歐亞大陸北方海域向東，直至白令海峽的航道。東北航道東段地處俄羅斯專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或領(lǐng)海內(nèi)，俄羅斯稱(chēng)其為“北方海航道”。北方海航道可以理解為東北航道的重要一部分。西北航道是指沿美洲北部海岸，經(jīng)加拿大北極群島中的水道，連接大西洋和太平洋的航道。西北航道由不同航線(xiàn)組成，北極理事會(huì)( Arctic Council)。2009 年的《北極海運(yùn)評(píng)估報(bào)告》( Arctic Marine Shipping Assessment) 對(duì)此做出了分類(lèi)，其中就包括東起蘭開(kāi)斯特海峽，經(jīng)巴羅海峽和皮爾海峽等，再經(jīng)阿蒙森灣的航線(xiàn)3A。穿極航道是指北方海航道和西北航道以外，穿過(guò)北冰洋中部海域的航道。由于北方海航道北部邊界與俄羅斯200 海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的北部邊界一致，因此穿極航道位于俄羅斯北方海航道以外的北冰洋公海上。

迄今為止，中國(guó)對(duì)北極航道的利用限于東北航道和穿極航道。2012 年6 月中國(guó)第五次北極科學(xué)考察中，“雪龍”號(hào)極地考察船成功穿越了東北航道，去程航線(xiàn)經(jīng)過(guò)了白令海、白令海峽、楚科奇海、東西伯利亞海、拉普捷夫海和喀拉海等海域，返程航線(xiàn)利用了穿極航道，創(chuàng)造了抗冰船獨(dú)立航行穿極航道的歷史?！把垺碧?hào)此次行使的航行權(quán)利主要涉及《公約》規(guī)定的國(guó)際航行的海峽的過(guò)境通行權(quán)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行自由權(quán)、領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)、公海的航行自由權(quán)。

中國(guó)在行使上述航行權(quán)利的同時(shí)也應(yīng)履行相關(guān)義務(wù)，如行使過(guò)境通行權(quán)時(shí)“應(yīng)遵守一般接受的關(guān)于海上安全的國(guó)際規(guī)章、程序和慣例，包括《國(guó)際海上避碰規(guī)則》”; 行使無(wú)害通過(guò)權(quán)時(shí)“應(yīng)遵守所有這種法律和規(guī)章以及關(guān)于防止海上碰撞的一般接受的國(guó)際規(guī)章”; 行使航行自由權(quán)時(shí)“須適當(dāng)顧及其他國(guó)家行使公海自由的利益，并適當(dāng)顧及本公約所規(guī)定的同‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)有關(guān)的權(quán)利”。

然而，中國(guó)行使《公約》賦予的航行權(quán)利受到了北極航道沿海國(guó)國(guó)內(nèi)政策法規(guī)的影響。就東北航道( 北方海航道) 而言，俄羅斯通過(guò)扇形原則、歷史性權(quán)利和直線(xiàn)基線(xiàn)法等依據(jù)對(duì)北冰洋沿岸水域提出主權(quán)及主權(quán)權(quán)利要求。 同時(shí)，俄羅斯認(rèn)為構(gòu)成北方海航道的維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、德米特里· 拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽不屬用于國(guó)際航行的海峽，因而不適用《公約》的過(guò)境通行制度。美國(guó)則認(rèn)為，北方海航道包括用于國(guó)際航行的海峽，過(guò) 境通行制度適用于經(jīng)過(guò)這些海峽的航道。

在實(shí)踐中，俄羅斯已通過(guò)多項(xiàng)國(guó)內(nèi)法加強(qiáng)其對(duì)北方海航道的控制。俄羅斯1991 年頒布的《北方海航道海路航行規(guī)章》( Ｒegulations for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Ｒoute) ( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《1991 年規(guī)章》) 規(guī)定，“在維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、德米特里·拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽，航行條件和冰情復(fù)雜，為確保航行安全，規(guī)定強(qiáng)制破冰領(lǐng)航?！钡砹_斯2013 年頒布的《北方海航道水域航行規(guī)則》(Rules of Navigation in the Water Area of the Northern SeaＲoute) ( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2013 年規(guī)則》) 對(duì)《1991 年規(guī)章》進(jìn)行了修改，去掉了相關(guān)內(nèi)容，使得外國(guó)船舶可以不需要提供破冰船領(lǐng)航服務(wù)進(jìn)行獨(dú)立航行。

隨著俄羅斯相關(guān)國(guó)內(nèi)法規(guī)定的調(diào)整，中國(guó)船舶可以在東北航道獨(dú)立航行。2016 年中國(guó)中遠(yuǎn)集團(tuán)有5 艘船6 個(gè)航次通過(guò)東北航道，但為了保障航行安全，都使用了俄方破冰船的領(lǐng)航服務(wù)。

就西北航道而言，自20 世紀(jì)70 年代初，加拿大政府通過(guò)一系列聲明和報(bào)告強(qiáng)調(diào)西北航道屬于其歷史性?xún)?nèi)水。同時(shí)，加拿大也通過(guò)國(guó)內(nèi)法加強(qiáng)對(duì)西北航道的控制，如1970 年加拿大《北極水域污染防治法》(Arctic  Waters  Pollution Prevention Act) 和2010 年《加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)章》( Northern Canada Vessel Traffic Services ZoneＲegulations) ( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2010 年規(guī)章》) 。加拿大認(rèn)為西北航道不適用《公約》的過(guò)境通行制度和無(wú)害通過(guò)制度。1985  年經(jīng)修改的《北極水域污染防治法》第23 條規(guī)定，“當(dāng)污染防治官員有合理理由懷疑船舶已經(jīng)違反本法或規(guī)章的任何條款…… 經(jīng)總督同意，污染防治官員可扣押在北極水域任何地方或加拿大領(lǐng)海、內(nèi)水或內(nèi)陸水的該船舶和所載貨物?！?/span>

《2010 年規(guī)章》規(guī)定，“凡下列情況必須提交航行計(jì)劃報(bào)告: (a) 當(dāng)船舶即將進(jìn)入加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)……”可見(jiàn)，這些規(guī)定都表現(xiàn)出了強(qiáng)制性特征。

加拿大通過(guò)國(guó)內(nèi)立法加強(qiáng)對(duì)西北航道控制的做法并未完全影響他國(guó)航行權(quán)利的行使。美國(guó)和歐盟就對(duì)西北航道持有航行自由的立場(chǎng)。1985 年美國(guó)政府準(zhǔn)備讓“極地?！碧?hào)( Polar Sea) 破冰船橫穿西北航道，就此向加拿大政府提前聯(lián)絡(luò)溝通。加拿大政府要求美國(guó)必須提出通航申請(qǐng)，美國(guó)政府置之不理，并回應(yīng)稱(chēng)，“美國(guó)政府相信西北航道和東北航道適用相同的航行規(guī)則。它們都是國(guó)際海峽……”最終“極地?！碧?hào)在未向加拿大提出通航申請(qǐng)的情況下完成了從格陵蘭到波弗特海的航行。就西北航道航行 其他實(shí)踐來(lái)看，俄羅斯、巴哈馬、瑞典等國(guó)破冰船的穿行均事先得到加拿大政府的批準(zhǔn)。

此外，為規(guī)制各國(guó)在斯瓦爾巴德群島的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，英國(guó)和美國(guó)等18 個(gè)國(guó)家于1920 年簽署了《斯約》。中國(guó)于1925 年成為《斯約》締約國(guó)，與其他締約國(guó)就該條約區(qū)內(nèi)的航行、科考和資源利用等議題展開(kāi)了國(guó)際合作。其中，《斯約》第3 條規(guī)定了締約國(guó)國(guó)民享有平等自由進(jìn)出條約區(qū)內(nèi)的水域、峽灣和港口的權(quán)利，同時(shí)還規(guī)定“盡管挪威可能實(shí)施任何有關(guān)沿海貿(mào)易的法規(guī)，駛往或駛離第1 條所指地域的締約國(guó)船舶在去程或返程中均有權(quán)?？颗餐劭?，以便運(yùn)送前往或離開(kāi)該地區(qū)的旅客或貨物或者辦理其他事宜。”據(jù)此，中國(guó)享有在該條約區(qū)完全的航行自由的權(quán)利，以及在相關(guān)水域過(guò)境的權(quán)利。

可以看出，《公約》是中國(guó)船舶在北極海域航行的最重要法律依據(jù)。特別是中國(guó)對(duì)穿極航道的利用幾乎不受北極航道沿海國(guó)影響，因而可以成為中國(guó)利用北極航道的重要方式。就北方海航道和西北航道法律地位而言，如果這兩 條航道的海峽被定義為用于國(guó)際航行的海峽，中國(guó)船舶在這些海峽航行將受到海峽沿岸國(guó)較小的影響。鑒于俄羅斯相關(guān)國(guó)內(nèi)立法的強(qiáng)制性有所減弱，而加拿大相關(guān)國(guó)內(nèi)立法顯現(xiàn)出了一貫的強(qiáng)制性特征，中國(guó)可以在利用東北航道基礎(chǔ)上逐步開(kāi)展在西北航道的航行活動(dòng)。總之，在運(yùn)用國(guó)際法參與北極航運(yùn)治理中，堅(jiān)持北方海航道和西北航道的主要海峽為用于國(guó)際航行的海峽符合中國(guó)的利益。

中國(guó)參與北極航運(yùn)治理關(guān)于安全保障和環(huán)境保護(hù)的國(guó)際法依據(jù)主要有《公約》、國(guó)際海事組織主持簽訂的部分國(guó)際條約以及相關(guān)軟法。

在國(guó)際條約層面，《公約》第十二部分就海洋環(huán)境的保護(hù)和保全做出了一般性規(guī)定。例如，《公約》第192 條規(guī)定，“各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)?！弊鳛榇靽?guó)，中國(guó)應(yīng)履行義務(wù)涉及《公約》第217 條的規(guī)定，如確保懸掛本國(guó)旗幟或在本國(guó)國(guó)內(nèi)登記的船只遵守相關(guān)的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)以及法律和規(guī)章。⑤ 作為港口國(guó)，中國(guó)應(yīng)履行義務(wù)涉及《公約》第218 條的規(guī)定，如在有充分證據(jù)的情形下，本國(guó)可對(duì)他國(guó)船只相關(guān)違法行為提起司法程序。

國(guó)際海事組織( International  Maritime  Organ-ization) 主持簽訂的部分國(guó)際條約也是中國(guó)參與法律依據(jù)的組成部分。在安全保障方面，1974年第五次國(guó)際海上人命安全會(huì)議上制定了《國(guó)際海上人命安全公約》( International Convention for the Safety of Life at Sea) ( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)SOLAS 公約) 。SOLAS 公約是為保障海上航行船舶上的人命安全，在船舶結(jié)構(gòu)、設(shè)備和性能等方面規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際公約，由13條正文、1個(gè)附則和1個(gè)附錄組成。 SOLAS 公約適用于經(jīng)授權(quán)懸掛締約國(guó)政府國(guó)旗的船舶。 SOLAS 公約同時(shí)規(guī)定了其不適用的船舶，包括軍用艦艇和運(yùn)兵船以及總噸位小于500 總噸的貨船等。中國(guó)于1980 年1 月7 日締結(jié)了SOLAS 公約。中國(guó)應(yīng)履行的船旗國(guó)義務(wù)體現(xiàn)在了SOLAS 公約附則中，如各國(guó)船舶提供有效的船舶證書(shū)，包括客船安全證書(shū)、貨船構(gòu)造安全證書(shū)和貨船設(shè)備安全證書(shū)等。SOLAS 公約還規(guī)定，“持有根據(jù)本章第12 條或第13 條所發(fā)證書(shū)的每艘船舶，在其他締約國(guó)港口時(shí)，應(yīng)受該國(guó)政府正式授權(quán)的官員監(jiān)督”。

在環(huán)境保護(hù)方面，國(guó)際海事組織于1973 年通過(guò)了《國(guó)際防止船舶造成污染公約》( International Convention for the Prevention of Pollution from Ships) ( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)MAＲPOL73) 。MAＲPOL73 旨在努力制止故意的石油和其他有害物質(zhì)污染海洋，并減少失事排油，由20 條正文、2 個(gè)議定書(shū)和5 個(gè)附則組成。由于MAＲPOL73 并沒(méi)有生效，1978 年國(guó)際海事組織修訂通過(guò)了《經(jīng) 1978年議定書(shū)修訂的1973 年國(guó)際防止船舶造成污染公約》( Protocol of 1978Ｒelating to the Interna- tional Convention for the Prevention of  Pollution from Ships 1973 ) ( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)MAＲPOL73 /78 ) 。中國(guó)于1983 年7 月1 日締結(jié)了MAＲPOL73 /78。中國(guó)應(yīng)履行的船旗國(guó)義務(wù)也體現(xiàn)在了MAＲPOL73 /78 附則中，如“每艘150 總噸及以上的油船和每艘400 總噸及以上的非油船應(yīng)備有主管機(jī)關(guān)認(rèn)可的《船上油污應(yīng)急計(jì)劃》”。

另外一個(gè)與北極海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的國(guó)際條約是2013 年的《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》( Agreement on Cooperation on Marine Oil  Pollution Preparedness and Ｒesponse in the Arctic)( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《油污協(xié)定》) 。《油污協(xié)定》締約國(guó)為北極國(guó)家，但該條約第17 條規(guī)定了締約國(guó)可以開(kāi)展與非締約國(guó)的油污預(yù)防與反應(yīng)合作。據(jù)此，中國(guó)也可以參與北極航運(yùn)治理中的環(huán)境保護(hù)。國(guó)際海事組織于1978 年6 月至7 月在倫敦召開(kāi)的外交大會(huì)上制定并通過(guò)了《海員培訓(xùn)、發(fā)證 和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公 約 》( International Convention on Standards of Training，Certification and Watchkeeping  for  Seafarers，以下簡(jiǎn)稱(chēng) STCW公約) 。STCW 公約旨在通過(guò)提高海員素質(zhì)在全球范圍內(nèi)確保船舶海上安全和保護(hù)海洋環(huán)境。中國(guó)于1981 年6 月8 日締結(jié)了該條約。STCW 公約也是中國(guó)參與北極航運(yùn)治理的法律依據(jù)。2014 年11 月國(guó)際海事組織海上安全委員會(huì)( Maritime Safety Committee) 第94 屆會(huì)議通過(guò)了《極地規(guī)則》的安全部分。2015 年5 月國(guó)際海事組織海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)( Marine Environment Protection Committee) 第68 屆會(huì)議通過(guò)了《極地規(guī)則》的環(huán)保部分?！稑O地規(guī)則》是針對(duì)極地地 區(qū)的有關(guān)船舶和人員安全、環(huán)境保護(hù)的國(guó)際規(guī)則，建立在SOLAS 公約和MAＲPOL73 /78 基礎(chǔ)上，并已于2017 年1 月1 日生效?！稑O地規(guī)則》包括安全強(qiáng)制性規(guī)定的I－A 部分和安全建議性導(dǎo)則的I－B 部分，以及環(huán)保強(qiáng)制性規(guī)定的II－A 部分和環(huán)保建議性導(dǎo)則的II－B 部分?！稑O地規(guī)則》是中國(guó)有關(guān)船舶在北極海域航行時(shí)必須遵守的國(guó)際規(guī)則。

在軟法層面，國(guó)際海事組織分別于2002 年和2009 年通過(guò)了《北極冰覆蓋水域船舶航行指南》( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《北極航行指南》) ( Guidelines for Ships Operating in Arctic Ice-Covered Waters) 和《極地水域船舶航行指南》( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《極地航行指南》) ( Guidelines for Ships Operating in Polar Waters) 。兩份指南為船舶在北極海域的航行提供了建議性?xún)?nèi)容。其中，《極地航行指南》不僅明確了其所適用的北極和南極區(qū)域，還明確 了極地船級(jí)( Polar Class) 的適用。這些軟法無(wú)疑為極地規(guī)則的形成奠定了基礎(chǔ)。

當(dāng)前，已有北極國(guó)家遵守了《極地規(guī)則》( 見(jiàn)表1) 。《極地規(guī)則》規(guī)定，“適用本規(guī)則的每艘船舶均應(yīng)船上攜有一份有效的極地船舶證書(shū)?！备鲊?guó)船舶遵守《極地規(guī)則》這一規(guī)定主要涉及以下方面的內(nèi)容: 一是簽發(fā)極地船舶證書(shū)的主體，包括主管機(jī)關(guān)、主管機(jī)關(guān)認(rèn)可的個(gè)人或組織?！稑O地規(guī)則》規(guī)定，“本條證書(shū)應(yīng)根據(jù)SO-LAS 公約第XI－1 /1 條由主管機(jī)關(guān)或其認(rèn)可的個(gè)人或組織簽發(fā)。無(wú)論如何，主管機(jī)關(guān)對(duì)證書(shū)負(fù)有全部責(zé)任?！倍谴矮@取極地船舶證書(shū)。極地規(guī)則》規(guī)定，“除 1．3．3 所規(guī)定外，應(yīng)在初次或換證檢驗(yàn)之后對(duì)滿(mǎn)足本規(guī)則相關(guān)要求的船舶簽發(fā)極地船舶證書(shū)。”另外，在檢查船舶是否持有有效極地船舶證書(shū)方面，港口國(guó)也會(huì)發(fā)揮相應(yīng)的作用。就《極地規(guī)則》而言，北極國(guó)家的實(shí)踐為中國(guó)的參與提供了啟示。首先是船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)履約能力的加強(qiáng)?！稑O地規(guī)則》生效后，北極航行船舶的船級(jí)檢驗(yàn)涵蓋了對(duì)船舶建造、裝備、船員等的特殊要求。丹麥作為發(fā)達(dá)國(guó)家，其主管機(jī)關(guān)同樣存在履約能力不足的問(wèn)題。例如，丹麥的“北歐海盜”號(hào)( Magne Viking) 三用工作船成為了《極地規(guī)則》生效前第一艘被確認(rèn)遵守的船舶。2016 年2 月19 日挪威船級(jí)社代表船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)向“北歐海盜”號(hào)簽發(fā)了極地船舶證書(shū)，用以證明該船遵守了《極地規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定。也就是該船滿(mǎn)足了在極地水域航行的必備要求，包括可以在北極及其周邊地區(qū)運(yùn)營(yíng)?！氨睔W海盜”號(hào)的實(shí)踐表明了船級(jí)社和船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)合作可用于促進(jìn)船旗國(guó)遵約。當(dāng)前，挪威船級(jí)社和中國(guó)船級(jí)社等共9 個(gè)船級(jí)社已成為丹麥海事局認(rèn)可的國(guó)際合作機(jī)構(gòu)。這些船級(jí)社還于2015 年5 月4 日與丹麥海事局簽署了一份更新協(xié)議，對(duì)它們與丹麥海事局合作的內(nèi)容做出了規(guī)定。 因此，中國(guó)船級(jí)社可以向本國(guó)船舶簽發(fā)極地船舶證書(shū)，同時(shí)可以與北極國(guó)家開(kāi)展海事服務(wù)合作。

其次是國(guó)際組織的作用。國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì) ( International Association of Classification Society) 是促進(jìn)海上安全標(biāo)準(zhǔn)提高，并與有關(guān)國(guó)際組織、海事組織和世界海運(yùn)業(yè)保持密切合作的非政府組織。2006 年國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì)頒布了《極地船級(jí)要求》( UnifiedＲequirements for Polar Class Ships) ，當(dāng)中對(duì)極地船級(jí)做出了規(guī)定。據(jù)此，《極地規(guī)則》要求準(zhǔn)備進(jìn)入極地規(guī)定海域航行的船舶申請(qǐng)極地船舶證書(shū)，其中將船舶分為三類(lèi): A 類(lèi)船舶是指專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)在極地水域航行的，至少可以抵抗中等厚度的當(dāng)年冰的船舶( PC1 至PC5，PC1 為最嚴(yán)重冰況，隨數(shù)字遞增冰況依次遞減) ; B 類(lèi)船舶是指A 類(lèi)之外可以在極地水域航行的，至少可以抵御較薄的當(dāng)年冰的船舶( PC6 至PC7) ; C 類(lèi)船舶是指設(shè)計(jì)用于行駛在無(wú)冰水域的或冰厚程度低于B 類(lèi)所規(guī)定程度的船舶?！氨睔W海盜”號(hào)即是符合這一標(biāo)準(zhǔn)的A 類(lèi)船舶。此外，船級(jí)社提供的服務(wù)通常含蓋所有新建造船舶和正在運(yùn)營(yíng)的船舶。2016 年12 月12 日，德國(guó)MV 造船集團(tuán)( MV Werften) 與挪威船級(jí)社簽約，將依據(jù)挪威船級(jí)社的新規(guī)則對(duì)其新建游艇進(jìn)行船級(jí)檢驗(yàn)。其中，游艇將按照《極地規(guī)則》中B 類(lèi)船舶( PC6) 的標(biāo)準(zhǔn)建造，設(shè)計(jì)用于在北極、南極和熱帶地區(qū)的航行。中國(guó)船級(jí)社于1988 年加入國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì)，因而可以通過(guò)該組織參與相關(guān)規(guī)則的實(shí)施。

最后是強(qiáng)化檢查評(píng)估。港口國(guó)控制指港口所在國(guó)家根據(jù)有關(guān)國(guó)際條約規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)進(jìn)入其港口的外國(guó)籍船舶所實(shí)施的一種監(jiān)督與控制。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)2016 年5 月報(bào)告顯示，“伯爵夫人”號(hào)( Monarch  Countess，該船船旗國(guó)是坦桑尼亞) 因其未能提供有效的船舶證書(shū)而被美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)扣留。港口國(guó)控制功能的發(fā)揮一定程度上依托于區(qū)域性組織，如巴黎備忘錄、東京備忘錄和印度洋備忘錄。然而，當(dāng)前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)北極地區(qū)的港口國(guó)控制安排。因此，與港口國(guó)控制組織合作成為港口國(guó)強(qiáng)化檢查評(píng)估的重要路徑。例如，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)早在1986 年就開(kāi)展了與巴黎備忘錄的合作。美國(guó)港口國(guó)控制報(bào)告顯示，1995 年美國(guó)港口船舶滯留量為541 艘，確認(rèn)抵港船舶量為7 846 艘，滯留比率為 6．90%。2005  年的船舶滯留量為127 艘，確認(rèn)抵港船舶量為7 850 艘，滯留比率為1.61%。2015 年的船舶滯留量為 202 艘，確認(rèn)抵港船舶量為 8 925 艘，滯留比率為 2． 26%。 可以看出，較之于 1995 年，2005 年和 2015 年美國(guó)港口船舶滯留比率均有所下降。

中國(guó)參與北極航運(yùn)治理關(guān)于安全保障和環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要事例是中國(guó)積極參與了《極地規(guī)則》的制定。例如，中國(guó)主張將“政府擁有或由一個(gè)國(guó)家使用的，從事政府非商業(yè)服務(wù)的船舶( 公務(wù)船) 豁免條款”寫(xiě)入規(guī)則草案，從而避免許多國(guó)家的科學(xué)考察船在極地的科學(xué)考察活動(dòng)受到限制。

中國(guó)今后參與北極航運(yùn)治理關(guān)于安全保障和環(huán)境保護(hù)的主要路徑包括，中國(guó)應(yīng)履行船旗國(guó)義務(wù)，如通過(guò)提供有效的極地船舶證書(shū)等確保船舶遵守相關(guān)國(guó)際法律制度。同時(shí)，中國(guó)將來(lái)可能成為經(jīng)過(guò)北極航線(xiàn)船舶的重要目的港或?？扛郏虼酥袊?guó)可以依據(jù)這種條件來(lái)規(guī)范各國(guó)船舶在北極海域的航行。

中國(guó)參與北極航運(yùn)治理關(guān)于搜尋和救助的國(guó)際法依據(jù)主要是指適用北極的全球性條約，如《國(guó)際海上搜尋救助公約》( International Con- vention on Maritime Search andＲescue) ( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)1979 年《救助公約》) 。此外還涉及專(zhuān)門(mén)針對(duì)北極的區(qū)域性條約《北極海空搜救合作協(xié)定》 ( Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search andＲescue in the Arctic) ( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《搜救協(xié)定》) 。

在適用北極的全球性條約層面，國(guó)際海事組織在1979 年國(guó)際海上搜尋救助會(huì)議上制定了1979 年《救助公約》，以促進(jìn)搜尋營(yíng)救海上遇險(xiǎn)人員的國(guó)際合作。中國(guó)于1985 年6 月24 日締結(jié)了該條約。1979 年《救助公約》多項(xiàng)規(guī)定涉及國(guó)際合作。該條約第3 章分別對(duì)國(guó)家之間的合作以及與航空服務(wù)的協(xié)調(diào)做出了規(guī)定。在一般性規(guī)定方面，“各締約方須協(xié)調(diào)其搜救組織，在必要時(shí)其搜救工作應(yīng)與鄰近國(guó)家相配合。”在要求方面，締約方的當(dāng)局希望其救助單位進(jìn)入或越過(guò)另一締約方領(lǐng)?；蝾I(lǐng)土者，須向該另一締約方的救助協(xié)調(diào)中心或經(jīng)該締約方指定的其他當(dāng)局發(fā)出請(qǐng)求。在建議方面，各締約方應(yīng)與鄰近國(guó)家就合辦設(shè)施、建立共同程序、進(jìn)行聯(lián)合訓(xùn)練及演習(xí)等事項(xiàng)簽訂搜救方面的協(xié)議。

《公約》在公海和“區(qū)域”部分的相關(guān)規(guī)定也適用中國(guó)參與北極搜救活動(dòng)?！豆s》第98 條對(duì)締約國(guó)在公海救助的義務(wù)做出了規(guī)定。一方面，每個(gè)國(guó)家應(yīng)救助在海上遇到的任何有生命危險(xiǎn)的人。 另一方面，沿海國(guó)應(yīng)在情況需要時(shí)通過(guò)相互的區(qū)域性安排與鄰國(guó)合作。 因此，中國(guó)在履行北極公海救助義務(wù)的同時(shí)，也可以開(kāi)展與沿海國(guó)的區(qū)域合作。《公約》第146 條還規(guī)定，“關(guān)于‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)，應(yīng)采取必要措施，以確保切實(shí)保護(hù)人命?！睘榇?，管理局應(yīng)采取相應(yīng)措施。中國(guó)是管理局的當(dāng)然成員，因而有義開(kāi)展、締約國(guó)之間的合作以及爭(zhēng)端解決瑏瑠等事項(xiàng)做出了規(guī)定，締約國(guó)的搜救區(qū)域和搜救機(jī)構(gòu)也分別在附則和附錄中列出?！?/span>搜救協(xié)定》第18 條規(guī)定，“必要時(shí)，締約國(guó)可以依據(jù)現(xiàn)有國(guó)際協(xié)定，與可能對(duì)搜救行動(dòng)作出貢獻(xiàn)的非本協(xié)定締約國(guó)發(fā)展合作。”因而中國(guó)可以與締約國(guó)展開(kāi)協(xié)作，對(duì)北極海上遇難船舶實(shí)施救助，尤其是對(duì)在該區(qū)域航行的中國(guó)船只的救助。同時(shí)，《搜救協(xié)定》序言指出了考慮《公約》的相關(guān)規(guī)定，因此也應(yīng)包括沿海國(guó)與鄰國(guó)的合作。

《搜救協(xié)定》締約國(guó)的實(shí)踐同樣為中國(guó)參與北極航運(yùn)治理提供了啟示。一方面是中國(guó)可以通過(guò)該條約開(kāi)展與北極國(guó)家的區(qū)域搜救合作。另一方面是中國(guó)可以通過(guò)北極理事會(huì)參與該條約的實(shí)施。

2014年12月1日韓國(guó)漁船“五龍川”號(hào)在白令海俄羅斯專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)捕魚(yú)時(shí)遇難。事發(fā)后，位于阿拉斯加朱諾的美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)第17海岸巡防區(qū)指揮中心收到該船的遇難信息，而后立即與俄羅斯海上救援中心取得聯(lián)系，美國(guó)和韓國(guó)的搜救力量隨后進(jìn)入了該事發(fā)地點(diǎn)。在“五龍川”號(hào)聯(lián)合搜救行動(dòng)中，俄羅斯和美國(guó)遵守了《搜救協(xié)定》，非締約國(guó)韓國(guó)同樣參與了該次搜救行動(dòng)。此外，締約國(guó)遵約還體現(xiàn)在北極聯(lián)合搜救演習(xí)的舉行，如 2011 年北極國(guó)家在加拿大懷特霍斯( Whitehorse) 舉行了首次聯(lián)合搜救演習(xí)。

然而，締約國(guó)在遵約過(guò)程中面臨諸多挑戰(zhàn)。首先是在建立透明信息系統(tǒng)方面。為實(shí)現(xiàn)良好遵約水平，條約需要透明的信息系統(tǒng)，而這通常需要秘書(shū)處等機(jī)構(gòu)性安排。但《搜救協(xié)定》除締約國(guó)會(huì)議外并沒(méi)有設(shè)立此類(lèi)機(jī)構(gòu)( 如秘書(shū)處、委員會(huì)或工作組) ，也沒(méi)有關(guān)于決策過(guò)程的規(guī)定。 那么，對(duì)于“五龍川”號(hào)聯(lián)合搜救行動(dòng)的評(píng)估，是否邀請(qǐng)參與搜救的非締約國(guó)?另外，締約國(guó)搜救部門(mén)還表現(xiàn)出了非軍用和軍用相結(jié)合的特征，這也會(huì)影響數(shù)據(jù)收集和分析評(píng)估工作的開(kāi) 展。例如，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國(guó)五大武裝力量之一，但卻隸屬于美國(guó)國(guó)土安全部而非美國(guó) 國(guó)防部。在戰(zhàn)時(shí)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)會(huì)劃歸為美國(guó)國(guó)防部( 美國(guó)海軍) ?！端丫葏f(xié)定》多項(xiàng)規(guī)定涉及知識(shí)信息共享，所以締約國(guó)在相關(guān)部門(mén)間能否確保共享知識(shí)信息的充分性和準(zhǔn)確性是當(dāng)前存在的主要問(wèn)題。

其次是在履約能力方面。破冰船是各國(guó)開(kāi)展北極海域搜救行動(dòng)的設(shè)備之一。但目前美國(guó)僅有一艘重型破冰船“北極星”號(hào)( Polar Star) 服役，而該船的使用壽命最多延長(zhǎng)至2023 年。這將限制美國(guó)的搜救能力。此外，由于覆蓋范圍不足且缺少可用的實(shí)時(shí)氣象信息，遠(yuǎn)程監(jiān)控和檢測(cè)技術(shù)( 如衛(wèi)星通信) 在北極的應(yīng)用還很有限?！端丫葏f(xié)定》第12 條第1 款規(guī)定，“如果沒(méi)有其他規(guī)定，由于履行本協(xié)定而產(chǎn)生的開(kāi)支由締約國(guó)承擔(dān)?！边@就表明《搜救協(xié)定》沒(méi)有為締約國(guó)開(kāi)展資金和技術(shù)合作提供依據(jù)。

鑒于此，締約國(guó)采取了多項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施。在檢查評(píng)估方面，加拿大和丹麥在北極聯(lián)合搜救演習(xí)后分別向北極理事會(huì)突發(fā)事件預(yù)防反應(yīng)工作組提交了報(bào)告。2014 年3 月，丹麥在北極理事會(huì)高官會(huì)議上提交了一份非正式報(bào)告，當(dāng)中提到的三個(gè)事項(xiàng)就都涉及《搜救協(xié)定》的實(shí)施。

2015 年4 月，突發(fā)事件預(yù)防反應(yīng)工作組已將其與北極理事會(huì)工作相關(guān)聯(lián)的搜救行動(dòng)中的作用，其中就包括對(duì)《搜救協(xié)定》工作的跟進(jìn)。 值得注意的是，北極理事會(huì)雖以保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境為宗旨，但其下設(shè)工作組工作也含蓋了航運(yùn)治理。中國(guó)于2013 年5 月成為北極理事會(huì)正式觀察員國(guó)，可以參加北極理事會(huì)高官會(huì)議的有關(guān)活動(dòng)，也可以同突發(fā)事件預(yù)防反應(yīng)等工作組建立工作關(guān)系。

在能力建設(shè)方面，北極國(guó)家已與歐盟開(kāi)展了合作。通過(guò)“北極足跡和政策評(píng)估項(xiàng)目”( The EU Arctic Footprint and Policy Assessment  Pro- ject) ，歐盟提升了與北極國(guó)家分享信息的水平。這些信息包括監(jiān)測(cè)與觀察、遙感、科研信息以及北極社會(huì)傳統(tǒng)知識(shí)等方面。 此外，挪威和瑞典已擁有了伽利略衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的陸上基礎(chǔ)設(shè)施。伽利略衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)可以進(jìn)行覆蓋全球的導(dǎo)航和定位，因此可用于北極海域的聯(lián)合搜救行動(dòng)。然而，與環(huán)境治理中的監(jiān)測(cè)和信息收集不同，時(shí)效性是?？账丫刃袆?dòng)的優(yōu)先考慮因素，這就對(duì)衛(wèi)星功能提出了更高要求。隨著中國(guó)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的發(fā)展和完善，其所具有的導(dǎo)航和定位功能可為中國(guó)參與北極搜救做出貢獻(xiàn)。

通過(guò)梳理中國(guó)參與北極航運(yùn)治理國(guó)際法依據(jù)可以看出: 首先，《公約》是中國(guó)參與北極航運(yùn)治理的核心法律依據(jù)。一方面，中國(guó)可以依據(jù)《公約》在北極海域行使航行權(quán)利; 另一方面，《公約》就保護(hù)和保全海洋環(huán)境義務(wù)以及救助義務(wù)做出的規(guī)定也是中國(guó)參與相關(guān)活動(dòng)國(guó)際法依據(jù)的重要組成部分。此外，俄羅斯、加拿大、美國(guó)、丹麥和挪威于2008 年發(fā)表的《伊魯利薩特宣言》也強(qiáng)調(diào)了海洋法在北極地區(qū)的適用。 美國(guó)雖然不是《公約》締約國(guó)，但其一直視《公約》多數(shù)條款為習(xí)慣國(guó)際法，為其所適用。其次，國(guó)際法的形成顯現(xiàn)出了軟法向硬法過(guò)渡的特征。國(guó)際海事組織首先制定了《北極航行指南》和《極地航行指南》兩份軟法性文件，然后在成員國(guó)實(shí)踐基礎(chǔ)上制定了《極地規(guī)則》。其中，極地船級(jí)等規(guī)則的適用經(jīng)歷了不斷完善的過(guò)程。這表明軟法可以作為硬法產(chǎn)生的基礎(chǔ)條件。再次，國(guó)際法的形成顯現(xiàn)出了全球性條約區(qū)域化的特征。《搜救協(xié)定》可視為1979 年《救助公約》的“區(qū)域版”，即通過(guò)劃分北極搜救區(qū)域和明確北極國(guó)家搜救義務(wù)促進(jìn)各國(guó)在北極的合作。最后，國(guó)際法律制度的制定、實(shí)施和完善受到了國(guó)際組織的影響。以《極地規(guī)則》為例，在解決極地冰區(qū)航行需要足夠大的主機(jī)功率和保持一定水平的能效設(shè)計(jì)指數(shù)的矛盾中，國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì)提出的最大主機(jī)功率要求就得到了廣泛支持。另外，依據(jù)國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì)規(guī)則對(duì)船舶進(jìn)行分類(lèi)也為《極地規(guī)則》的實(shí)施提供了靈活性。基于此，我們就中國(guó)充分利用相關(guān)國(guó)際法積極利用北極航道參與治理做出如下思考：

第一，加強(qiáng)與北極國(guó)家合作。俄羅斯和加拿大都將開(kāi)發(fā)北極航道作為北極戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。為此，他們需要開(kāi)展更廣泛的國(guó)際合作。例如，由于缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施，俄羅斯正尋求亞洲國(guó)家作為北方海航道的潛在投資者。因此，中國(guó)應(yīng)積極開(kāi)展雙邊合作，強(qiáng)調(diào)利用北極航道對(duì)北極國(guó)家?guī)?lái)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益。此外，中國(guó)可以通過(guò)向北極國(guó)家提供海事服務(wù)以及開(kāi)展與北極國(guó)家的區(qū)域合作參與北極航運(yùn)治理。

第二，加強(qiáng)與國(guó)際組織合作。為維護(hù)全人類(lèi)共同根本利益及解決跨國(guó)界的各種區(qū)域性與世界性難題，各國(guó)需要彼此協(xié)調(diào)。 國(guó)際海事組織和國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì)是中國(guó)參與北極航運(yùn)治理的重要平臺(tái)。2016 年12 月7 日，國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì)與國(guó)際海事組織簽署了共識(shí)備忘錄，肯定了國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì)在國(guó)際海事組織中的技術(shù)咨詢(xún)地位。因而中國(guó)可以通過(guò)與國(guó)際組織合作在相關(guān)國(guó)際法律制度的制定、實(shí)施和完善中發(fā)揮更大影響。

第三，提升本國(guó)履約能力。從船旗國(guó)層面來(lái)看，一方面中國(guó)應(yīng)確保履行安全保障的義務(wù)，如提供有效極地船舶證書(shū); 另一方面，中國(guó)也應(yīng)確保履行保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)，如本國(guó)的法律和規(guī)章對(duì)懸掛本國(guó)旗幟的船只所規(guī)定的處罰應(yīng)足夠嚴(yán)厲，以防阻違反行為在任何地方發(fā)生。從港口國(guó)層面來(lái)看，亞太地區(qū)是北極航行船舶出發(fā)港和目的港的重要所在地，針對(duì)這一區(qū)域的專(zhuān)門(mén)性指南或指導(dǎo)需要在東京備忘錄下建立。中國(guó)是東京備忘錄成員國(guó)，可以通過(guò)該組織提升本國(guó)的港口國(guó)控制水平。同時(shí)，港口國(guó)控制的加強(qiáng)涉及制度程序和檢查隊(duì)伍等多個(gè)方面，開(kāi)展雙邊合作也是完善這一措施的重 要路徑。此外，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)破冰船等搜救設(shè)備的資金投入，為參與北極搜救提供必要保障。

第四，提供國(guó)際公共產(chǎn)品。雖然現(xiàn)階段中國(guó)北斗系統(tǒng)對(duì)外合作集中在東南亞和南美的發(fā)展中國(guó)家，但隨著該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)全球覆蓋，中國(guó)可以開(kāi)展與北極國(guó)家的合作。北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)具有短報(bào)文通信的通訊功能，而且在所覆蓋的范圍內(nèi)沒(méi)有通訊盲區(qū)。這是北斗系統(tǒng)與美國(guó)、俄羅斯、歐洲的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)相比所體現(xiàn)的最大優(yōu)勢(shì)。因而該系統(tǒng)可以為各國(guó)船舶在北極海域航行提供更有力的支持。