在社會(huì)主義土地公有制下，城鄉(xiāng)土地權(quán)利配置的共同難題都是如何地盡其利。域外有學(xué)者認(rèn)為，中國城市土地使用權(quán)制度將不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)樗鼘?dǎo)致土地使用效率低下，權(quán)利人為改善土地的投資不足。[1]我國土地權(quán)利發(fā)展的主旋律之一也是不斷釋放土地能量，賦予其真正的財(cái)產(chǎn)權(quán)的資格，土地權(quán)利“三權(quán)分置”也秉承了這一思路。

《農(nóng)村土地承包法》修訂后落實(shí)了“三權(quán)分置”的法律安排，增設(shè)了土地經(jīng)營權(quán)，但它刻意回避了對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的定性，而采用了實(shí)用主義立法思路。[2]《民法典》作為民事基本法，通過“三權(quán)分置”細(xì)化《憲法》第8條依然很有必要，甚至是物權(quán)編最令人期待的制度創(chuàng)新之一。它在“用益物權(quán)分編”中“土地承包經(jīng)營權(quán)”一章中規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)，而并未將其與土地承包經(jīng)營權(quán)并列，作為單獨(dú)一章。同時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)被明確規(guī)定為一種獨(dú)立的權(quán)利，而非承包經(jīng)營權(quán)的一種權(quán)能?！睹穹ǖ洹吠瑯游疵鞔_土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，因?yàn)椤胺刹灰撕?jiǎn)單規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)短的不同，作出不同的法律安排?！盵3]這就延續(xù)了有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)的最激烈的法律爭(zhēng)議：它到底是一種物權(quán)還是債權(quán)？

對(duì)于不刻意區(qū)隔物權(quán)和債權(quán)的普通法系，土地經(jīng)營權(quán)用“權(quán)利束”觀念不難解釋：物權(quán)關(guān)系既是人和物的法律關(guān)系，也是人和人之間的法律關(guān)系。同一物上各權(quán)利人的權(quán)利總和好比一捆棍子，每根棍子都代表以某種方式占有、使用或處分物的權(quán)利，并排除他人干涉，同時(shí)權(quán)利人承擔(dān)由法律規(guī)定或司法確認(rèn)的義務(wù)。[4]但在嚴(yán)格區(qū)分“物債”關(guān)系的大陸法系，在《民法典》新增土地經(jīng)營權(quán)后，解釋論的迫切任務(wù)就是將其納入既定的法律秩序和法學(xué)秩序。

學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的定性包括物權(quán)說、債權(quán)說、物債二分說，可謂窮盡了理論可能性。在這種理論背景下，本文首先將這一問題置于中國農(nóng)村場(chǎng)域，分析土地經(jīng)營權(quán)賦權(quán)的實(shí)踐邏輯；其次，闡述其物權(quán)或債權(quán)定性在權(quán)能或法律效力方面的差異；最后，結(jié)合土地經(jīng)營權(quán)賦權(quán)的實(shí)踐邏輯和技術(shù)邏輯，界定土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)。

（一）土地權(quán)利賦權(quán)的一般考量因素

與其他“物”相比，土地具有突出的物理屬性和社會(huì)特征，它們都是立法者配置土地權(quán)利的類型及其權(quán)能的重要向度。

1.土地的市場(chǎng)屬性。“土地是財(cái)產(chǎn)之母”，配第的名言揭示了土地在財(cái)產(chǎn)中的地位：土地既是一種財(cái)產(chǎn)，也是重要的生產(chǎn)要素。土地的財(cái)產(chǎn)屬性決定了法律應(yīng)確認(rèn)土地的最終歸屬，并為滿足市場(chǎng)需求設(shè)計(jì)各種地權(quán)。

按照產(chǎn)權(quán)理論和行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，強(qiáng)烈的產(chǎn)權(quán)觀念會(huì)促進(jìn)個(gè)人和社會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行各種投資，設(shè)定產(chǎn)權(quán)類型、邊界和救濟(jì)措施的財(cái)產(chǎn)框架（property frame）可以決定和改變權(quán)利人的態(tài)度、期望、行為意圖和決策偏好，并產(chǎn)生截然不同的行為激勵(lì)。物權(quán)法最重要的功能之一就是在復(fù)雜社會(huì)“設(shè)定框架”。[5] 只有財(cái)產(chǎn)權(quán)定義明確、不受公權(quán)力恣意干預(yù)且易于流通時(shí)，才最能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。[6] 在土地權(quán)利被充分界定后，權(quán)利人將采取理性行動(dòng)，尋求土地未來的最大價(jià)值回報(bào)，而不必追求土地的當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)值，一些法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家還依據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)值和所有人激勵(lì)，建構(gòu)了土地所有者的各種積極行為模型。[7] 在農(nóng)村土地權(quán)利方面，一旦經(jīng)營主體形成了穩(wěn)定的權(quán)利預(yù)期，同樣將增加對(duì)土地的投入，進(jìn)而謀求長(zhǎng)期收益，放棄各種機(jī)會(huì)主義行為。[8] 正是基于這一邏輯，德姆塞茨認(rèn)為，為鼓勵(lì)所有權(quán)人成為負(fù)責(zé)的土地管家，土地私人所有比集體所有更好，因?yàn)樵谒接兄葡拢瑱?quán)利人將考慮未來收益和成本的時(shí)間流，以使土地價(jià)值最大化。[9] 

土地產(chǎn)權(quán)界定中的最大問題是權(quán)利邊界難以清晰。傳統(tǒng)上，土地權(quán)利往往被完全私有化和絕對(duì)化，權(quán)利范圍往往是通過“占有、使用、收益”之類的抽象術(shù)語來表達(dá)的，對(duì)土地權(quán)利行使的限制（如相鄰關(guān)系等）也未臻明確，因此，在實(shí)踐中必須借助社會(huì)通行的土地使用習(xí)慣、權(quán)利意識(shí)等因素約束權(quán)利人的行為。

2.土地的其他屬性。法律若僅僅考慮土地的經(jīng)濟(jì)屬性，很容易導(dǎo)致土地權(quán)利畸形市場(chǎng)化，促成權(quán)利人形成過于強(qiáng)大的權(quán)利預(yù)期，而無視土地承載的其他價(jià)值，難以兼顧效率、公平和社會(huì)責(zé)任等價(jià)值，最終產(chǎn)生高昂的社會(huì)成本。因此，對(duì)土地權(quán)利的賦權(quán)必須參酌土地的其他屬性，甚至不惜限制土地的市場(chǎng)價(jià)值。

（1）政治性。“在過去的一個(gè)世紀(jì)里，拙劣的土地政策是人類災(zāi)難的主要國內(nèi)根源?！盵10]土地制度無凝是社會(huì)秩序的關(guān)鍵要素之一：在歷史上，土地的不公分配通常是革命的動(dòng)力，公平分配則往往成為革命時(shí)的政治承諾；迄今為止，土地所有權(quán)采取公有制與私有制也是區(qū)隔不同政經(jīng)體制的一個(gè)重要標(biāo)志。

土地權(quán)利對(duì)政治的另一個(gè)影響是，公民對(duì)土地及其上住宅的權(quán)利多被作為最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)以及“消極自由”最重要的領(lǐng)域。首先，國家是否承認(rèn)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)是否受到保障以及保障的程度，是政治文明的一個(gè)重要尺度。[11]而土地和房屋更是被保守主義和自由主義視為最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是個(gè)人自由最為堅(jiān)強(qiáng)的堡壘和最后陣地。1628年科克（Edward Coke）編纂的《英國法律制度》（The Institutes of the Laws of England）旗幟鮮明地指出：“住宅是一個(gè)人的城堡?！盵12] 這是因?yàn)橥恋睾头课轂閭€(gè)人的隱私和私生活領(lǐng)域提供了空間基礎(chǔ)，使托克維爾意義上的“寧靜的個(gè)人主義”在物質(zhì)上得以可能。若私人對(duì)其不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利都無法防御來自公權(quán)力的侵害和干預(yù)，則個(gè)人的消極自由幾乎沒有實(shí)現(xiàn)的可能性。其次，作為財(cái)富之母的土地和作為財(cái)富之父的勞動(dòng)，其結(jié)合不僅將會(huì)創(chuàng)造財(cái)富，而且將使個(gè)人的理性力量得以充分呈現(xiàn)，使個(gè)人的人格更為圓滿。使個(gè)人在經(jīng)濟(jì)上得以獨(dú)立。在傳統(tǒng)社會(huì)更是如此?？梢?，土地與勞動(dòng)的普遍、廣泛的結(jié)合還使土地權(quán)利成為一種人格性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（2）社會(huì)性。土地為人類的互動(dòng)行為提供了空間基礎(chǔ)，這使土地具有了無限繁豐的社會(huì)性，也使它和社區(qū)、共同體、社會(huì)等概念緊密勾連。反對(duì)土地私有的一個(gè)強(qiáng)有力的理由也是，它將建構(gòu)一個(gè)個(gè)封閉的空間，營造陌生人社會(huì)，建構(gòu)人與人互不信任的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，割裂社區(qū)和共同體的彼此關(guān)系，破壞社會(huì)連帶關(guān)系；任何共同體應(yīng)最大限度地開放私有土地，同時(shí)保留一定的共有地，以服務(wù)全體成員的共同利益，滿足多層次和多類型社會(huì)互動(dòng)的需要。

除了高遠(yuǎn)的共同體理想外，土地的社會(huì)性也體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、環(huán)保甚至審美等方面。如在經(jīng)濟(jì)方面，為提升土地的價(jià)值，共同體總是通過習(xí)俗和規(guī)約創(chuàng)造成本最小的土地制度，以適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)、需求和其他經(jīng)濟(jì)條件的變化，并通過保留公用地來促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)或分散風(fēng)險(xiǎn)。[13]  近代以來的“所有權(quán)社會(huì)化”觀念也主要適用于土地和住宅領(lǐng)域，其目的是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)課以各種經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和生態(tài)的義務(wù)，保障所有權(quán)的行使不僅不損及社會(huì)福利，反而會(huì)增加社會(huì)福利。在“警察權(quán)”廣泛存在的國家，限制土地權(quán)利的情形更為普遍，程度也更為深入。土地社會(huì)性的立法考量不僅縮減了土地權(quán)利的排他性和支配性，而且也沖擊了古典自由主義中的自由、自決、安寧等價(jià)值。

（3）人文性。人類棲息于土地上。這一事實(shí)決定了人與土地存在血脈聯(lián)系，也使土地超越了單純的自然性，而與人類文化融合在一起，保留了人類活動(dòng)的印跡，具有突出的人文特征。有學(xué)者進(jìn)而提出“土地記憶（land's memory）”這一概念，用于指人類活動(dòng)對(duì)土地形成的深刻影響?！拔覀冏⒍ㄒ钤谝粋€(gè)帶有祖先不可磨滅的印記的環(huán)境中，即使我們并不總是意識(shí)到這種印記。土地記憶意味著我們改變了土地，它一旦發(fā)生，往往就很難（有時(shí)是不可能）被還原。土地的有限性放大了土地使用決策的重要性……土地仍然是人類（包括尚未出生的人類）之間以及人類和其他物種之間需求沖突的場(chǎng)所。”[14] 尤其是傳統(tǒng)上，土地和勞動(dòng)交織，勞動(dòng)是生活的一部分，土地當(dāng)然也成為生活的一部分，生命和土地因而難以分割。

更為重要的是，土地也催生了各種大大小小的共同體，如親屬、鄰里、行業(yè)、信仰等產(chǎn)生的部落、村莊、行會(huì)等。正如波蘭尼指出，“土地為人類的生活提供穩(wěn)定性；為其提供棲息之所；是其生理安全的條件；也是風(fēng)景和季節(jié)。”[15]在同一片土地上，基于血緣、相同或相似的語言或文化，“鄉(xiāng)土社會(huì)”賴以在精神上成立?！班l(xiāng)”是各種人倫關(guān)系和人際關(guān)系，“土”既是土地，也是一種生活和生產(chǎn)方式。鄉(xiāng)土激發(fā)了故鄉(xiāng)觀念和鄉(xiāng)愁情緒，產(chǎn)生了安土重遷的傳統(tǒng)文化，“有人去鄉(xiāng)土，離六親”（《列子·天瑞》）。盡管在受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)裹挾日深的現(xiàn)代社會(huì)，土地的人文意義不斷被剝離甚或消解，土地的意義被化約為不動(dòng)產(chǎn)，然而人和土地的血脈關(guān)系依然不容否認(rèn)，土地的人文性也不能因此被抹煞。

3.土地權(quán)利配置與土地倫理（land ethics）。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)極端邏輯是，缺乏市場(chǎng)價(jià)值的事物均無價(jià)值。極端強(qiáng)調(diào)土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)性勢(shì)必將土地價(jià)值完全等同于市場(chǎng)價(jià)值，將土地作為創(chuàng)收資產(chǎn)，這不僅可能使土地退化，也將使土地權(quán)利脫離公共秩序的軌道。鑒于土地突出的公共屬性，為規(guī)范土地的使用行為，利奧波德（Leopold）提出了“土地倫理”這一概念，將土地使用作為一個(gè)關(guān)涉?zhèn)惱韺W(xué)、美學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的綜合問題。其核心觀點(diǎn)是：土地容量有限，且為人類提供了賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)，人類必須溫和地使用和改變土地，以保持土地健康甚至回饋土地，并保持其他生物群落的完整性和穩(wěn)定性。[16] 

這一概念在學(xué)界產(chǎn)生了較大的影響。其后，有學(xué)者總結(jié)了四種土地倫理：一是以馬洛禮（Thomas Malory）為代表的控制倫理，即將土地作為社會(huì)秩序的基石，國家通過控制土地來控制人民的生活，土地權(quán)利僅僅被授予少數(shù)人。二是李嘉圖代表的改革倫理，即地租理論。地租是少數(shù)自然稟賦優(yōu)越的土地產(chǎn)生的租金，地租的獲得雖然是意外之財(cái)，但有其正當(dāng)性。三是約翰·繆爾（John Muir）代表的責(zé)任倫理，即人類必須以對(duì)土地、對(duì)其他生物和對(duì)后人負(fù)責(zé)任的方式使用土地。其作品催生了國家公園制度的確立。四是美國最高法院法官斯卡利亞（Antonin Scalia）代表的機(jī)會(huì)倫理。它是一種效率導(dǎo)向的倫理。新大陸的歐洲移民的土地觀最能代表這種倫理：和前輩相比，他們使用土地的效率更高，而效率便意味著正當(dāng)。上述每種倫理都會(huì)影響土地權(quán)利配置的公共決策過程。[17] 

在現(xiàn)代社會(huì)中，土地權(quán)利的配置已經(jīng)不太可能不區(qū)分土地的類型，而簡(jiǎn)單適用某種土地倫理。相對(duì)于其他財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，土地權(quán)利已經(jīng)越來越多地被嵌入公共秩序，其原因即在于土地顯著的公共性。而且，對(duì)土地權(quán)利的必要限制未必影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因?yàn)閺拈L(zhǎng)遠(yuǎn)看，它會(huì)培育社會(huì)需要的各種價(jià)值，如穩(wěn)定、公正、團(tuán)結(jié)、合作等，它們和效率一樣值得珍惜，如一些法經(jīng)濟(jì)學(xué)家也認(rèn)為，“福利”值得追求，它是一個(gè)比“財(cái)富”更廣泛的價(jià)值范疇，涵蓋了人們渴望的所有東西。[18]

（二）“三權(quán)分置”土地權(quán)利配置的實(shí)踐理性

1.集體所有權(quán)。“三權(quán)分置”的出發(fā)點(diǎn)是“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”。依據(jù)《憲法》第8條、《農(nóng)村土地承包法》第1條和《民法典》第330條第1款，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！半p層經(jīng)營”包含家庭獨(dú)立、分散經(jīng)營和集體統(tǒng)一、集中經(jīng)營。后者是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村或者村民小組為生產(chǎn)經(jīng)營單位，對(duì)集體所有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營，并協(xié)調(diào)集體內(nèi)部的利益關(guān)系，如解決土地細(xì)碎化的問題。

遺憾的是，在土地承包制度實(shí)行不久，集體“統(tǒng)”的功能就開始被淡化，村委會(huì)的行政功能逐漸代行集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能，集體經(jīng)濟(jì)組織甚至名存實(shí)亡，形成許多空架子生產(chǎn)隊(duì)。[19]隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高歌猛進(jìn)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸成為明日黃花。因此，漢語學(xué)界一直有觀點(diǎn)認(rèn)為，在土地承包經(jīng)營權(quán)長(zhǎng)久不變的政策背景下，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利事實(shí)上是一種自物權(quán)；[20] 或者將集體所有權(quán)解釋為農(nóng)民共有或與共有類似的所有權(quán)形態(tài)；[21]域外也有觀察者認(rèn)為，中國土地上的長(zhǎng)期使用權(quán)在經(jīng)濟(jì)上和法律上都非常類似于完全的所有權(quán)，與普通法上的權(quán)利束觀念相似。[22]然而，在實(shí)踐效果上，集體土地承載了農(nóng)村過剩人口的壓力：“中國無比巨大的人口和剩余勞動(dòng)力對(duì)土地的壓力是被每一塊集體土地分割開并平均地承擔(dān)著的。這起著將這一巨大壓力化整為零的作用。相反，假若土地私有化了，這一壓力會(huì)被化零為整?！盵23] 這表明，中國農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期延續(xù)的“產(chǎn)權(quán)密碼”即土地權(quán)利具有強(qiáng)烈的社會(huì)屬性，[24] 無論是在傳統(tǒng)中國還是在現(xiàn)代中國，它都發(fā)揮了穩(wěn)定農(nóng)村的重要作用。

在“三權(quán)分置”的框架下，集體的土地所有權(quán)人資格不僅并沒有也不會(huì)動(dòng)搖，而且還將被強(qiáng)化。在法律上，《民法典》第99條等賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以法人資格，突出其土地所有權(quán)主體資格和經(jīng)濟(jì)地位的立法意圖躍然紙上。在政策上，“三權(quán)分置”也突出了集體所有權(quán)的重要性。

在“三權(quán)分置”后，集體依然享有其作為所有權(quán)人的法定“剩余權(quán)利”，如對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)的同意權(quán)、對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本收取土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的適量管理費(fèi)用等。但值得注意的是，集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能也應(yīng)有所調(diào)整，以適應(yīng)“三權(quán)分置”的新要求。其核心職能應(yīng)為向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品，畢竟集體土地所有權(quán)的功能主要是社會(huì)功能，而非經(jīng)濟(jì)功能。當(dāng)然，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種保障還是需要由國家提供，以反哺農(nóng)村。事實(shí)上，“三權(quán)分置”的背景之一也是近年來國家不僅不再從農(nóng)村汲取各種資源，反而加大了對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給（如普惠性的醫(yī)療保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等），為農(nóng)村的適度規(guī)模化經(jīng)營提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)。在我國，土地承包經(jīng)營權(quán)除了財(cái)產(chǎn)屬性外，還具有強(qiáng)烈的社會(huì)屬性和政治屬性。其社會(huì)屬性主要體現(xiàn)為它承載了對(duì)農(nóng)民的基本生存保障功能，直到今天，囿于國家財(cái)政供給能力的不足和社會(huì)保障的二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民的社會(huì)保障依然要由土地承包經(jīng)營權(quán)來承擔(dān)至少是分擔(dān)。[25] 其政治屬性主要體現(xiàn)在，它是國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行治理的一種方式，與以往城市中的“單位”制度的功能高度類似。土地承包合同是“地方政府和鄉(xiāng)村干部治理農(nóng)民和農(nóng)村事務(wù)的一種新方式”。[26] 這也是何以在司法實(shí)踐中對(duì)土地承包合同糾紛存在行政權(quán)和司法權(quán)邊界模糊的原因。

土地承包經(jīng)營權(quán)的這種屬性決定了它應(yīng)上升到《憲法》農(nóng)村基本經(jīng)營制度的高度。土地承包經(jīng)營權(quán)可解釋為一種特殊的基本權(quán)利，不過它的義務(wù)人是集體經(jīng)濟(jì)組織。按霍菲爾德的術(shù)語，它不僅僅是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)（claim），也是一種權(quán)力（power）。[27]從這個(gè)角度能更好地理解何以在學(xué)界一直存在賦予農(nóng)民“成員權(quán)”的觀點(diǎn)，其目的在于解釋這種權(quán)利的權(quán)源。[28] 即使反對(duì)成員權(quán)的學(xué)者，也只是認(rèn)為無需將財(cái)產(chǎn)權(quán)和成員權(quán)疊床架屋，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)已經(jīng)包含了部分成員權(quán)的內(nèi)容。[29]可見，土地承包經(jīng)營權(quán)的取得資格，對(duì)應(yīng)的是它的社會(huì)屬性；土地承包權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對(duì)應(yīng)的是它的經(jīng)濟(jì)功能。

也正是因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)具有多重屬性和功能，《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》才進(jìn)一步落實(shí)中央政策，強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性。如前者第1條明確將原《農(nóng)村土地承包法》第1條中的“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”修改為“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。刪除“賦予”，意味著土地承包權(quán)是農(nóng)民固有的權(quán)利，法律并非賦權(quán)，而是確權(quán)；“長(zhǎng)久不變”意味著這種權(quán)利確實(shí)具有自物權(quán)的意味。此外，《農(nóng)村土地承包法》還有一些規(guī)則強(qiáng)化了土地承包權(quán)人的地位：如第44條強(qiáng)調(diào)承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變；第34條將土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓對(duì)象修改為“本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”；第38條第（5）項(xiàng)和第51條分別規(guī)定，在土地承包經(jīng)營權(quán)初次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)和“四荒”土地上初次設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員在同等條件下有優(yōu)先權(quán)。

3.土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)凸顯的是土地的市場(chǎng)屬性，其基本假定是：充分發(fā)揮土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)功能，會(huì)促使土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。在“三權(quán)分置”的三種權(quán)利中，土地經(jīng)營權(quán)是唯一僅僅具有市場(chǎng)屬性的權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)已不再具備流轉(zhuǎn)性。

土地經(jīng)營權(quán)被醇化為市場(chǎng)權(quán)利的目的是促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，最終增加農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)村。[30]  此外，它還還可能發(fā)揮如下功能：一是使內(nèi)生型村莊走向外向型村莊，實(shí)現(xiàn)城市資本、技術(shù)和農(nóng)村土地、勞動(dòng)力在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的結(jié)合，并進(jìn)一步使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯深入農(nóng)村，從而對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)形成更大沖擊，使城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生更深層的變化。二是促進(jìn)農(nóng)村人口的流動(dòng)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)本身就具有促進(jìn)農(nóng)民流動(dòng)的功能，[31]土地經(jīng)營權(quán)使農(nóng)民通過土地承包經(jīng)營權(quán)獲得的實(shí)物保障轉(zhuǎn)化為金錢保障，將促進(jìn)農(nóng)村人口流向城市。此外，土地經(jīng)營權(quán)將吸引城市專業(yè)人士下鄉(xiāng)，也可能將使部分城市精英流入農(nóng)村。

綜上，“三權(quán)分置”政策和法律安排追求的是多重目標(biāo)，既有公法領(lǐng)域的治理功能和生存保障功能，也有私法領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能。[32] 在三權(quán)中，土地的集體所有權(quán)發(fā)揮政治功能，土地承包經(jīng)營權(quán)承擔(dān)社會(huì)功能，土地經(jīng)營權(quán)激發(fā)市場(chǎng)功能。 

（一）土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)定性和債權(quán)定性的法律效果差異

1.對(duì)土地的支配性。物權(quán)與債權(quán)的核心差異在于：物權(quán)以直接支配標(biāo)的物為內(nèi)容，無須他人協(xié)助即可實(shí)現(xiàn)，債權(quán)只能請(qǐng)求他人為給付，故必須特定的債務(wù)人協(xié)助才能實(shí)現(xiàn)。但是，土地經(jīng)營權(quán)是使用他人的土地的權(quán)利，因此物權(quán)和債權(quán)的效力區(qū)分具有如下特殊性：

一是土地占有的取得。土地經(jīng)營權(quán)人需在其他土地權(quán)利人交付土地后才能實(shí)際享有和行使權(quán)利。若其他權(quán)利人不交付土地，即使將土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，因我國嚴(yán)格限制自力救濟(jì)，權(quán)利人亦無法自力取得土地進(jìn)行支配，尚需借助司法權(quán)行使。將其界定為債權(quán)，因合同可以實(shí)際履行，土地經(jīng)營權(quán)人依然可以獲得土地的占有?？梢姡恋亟?jīng)營權(quán)的定性差異對(duì)權(quán)利的實(shí)際取得并無根本差異。

二是土地經(jīng)營權(quán)的行使。土地經(jīng)營權(quán)人在合同約定的期限內(nèi)，可占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益（《民法典》第340條）。這就決定了即使將其定性為債權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利行使也包括兩個(gè)階段：一是請(qǐng)求他人交付土地（請(qǐng)求權(quán)）；二是占有、使用土地并獲得收益（用益權(quán)）。在后一階段，權(quán)利人同樣取得對(duì)物的支配。這種支配的性質(zhì)與用益物權(quán)的表象相同，接近于物權(quán)而非債權(quán)，不過，為了維持物權(quán)和債權(quán)的區(qū)分，學(xué)界或?qū)⑦@種債權(quán)性質(zhì)的使用收益權(quán)解釋為請(qǐng)求權(quán)的反射效力，[33] 或?qū)⑵浣忉尀閭鶛?quán)的附隨權(quán)能，[34] 然而日本有學(xué)者認(rèn)為，地上權(quán)與租賃權(quán)的實(shí)質(zhì)目的相同，在理論構(gòu)成上雖有物權(quán)與債權(quán)之分，但兩者已不存在實(shí)質(zhì)差異。[35]可見，在支配性方面，對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的不同定性也無根本差異。

值得注意的是，《民法典》第340條并未明確土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)能，《農(nóng)村土地承包法》第46條雖予以承認(rèn)，但以“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案”為前提。但是，這種限制并非物權(quán)和債權(quán)的重要差異，因?yàn)樵谵r(nóng)村土地權(quán)利領(lǐng)域，國家基于各種管制目的，對(duì)物權(quán)性的土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)亦多有限制，如土地承包經(jīng)營權(quán)無疑屬于物權(quán)，依法卻無法轉(zhuǎn)讓。

2.權(quán)利的排他性和優(yōu)先性。在理論上，物權(quán)具有排他性和相應(yīng)的優(yōu)先性，物權(quán)產(chǎn)生后將排斥與其不相容物權(quán)，內(nèi)容相容的物權(quán)競(jìng)存時(shí)，依循“時(shí)間在先，權(quán)利優(yōu)先”的原理，而債權(quán)不具有排他性而具有平等性，債權(quán)競(jìng)存時(shí)依循競(jìng)爭(zhēng)原理。

循此邏輯，土地經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)時(shí)，一旦設(shè)立就排除在后的同種權(quán)利；若定性為債權(quán)，則無法排除其后設(shè)定的同種權(quán)利。但依現(xiàn)行法，兩者的差異同樣不明顯。其一，五年以下的土地經(jīng)營權(quán)即或?yàn)槲餀?quán)，也不具有登記能力，難以依權(quán)利成立的時(shí)間規(guī)則，對(duì)抗在后成立的土地經(jīng)營權(quán)，因?yàn)槲垂镜奈餀?quán)彼此之間無法對(duì)抗，更無法對(duì)抗其后已經(jīng)登記的五年以上的土地經(jīng)營權(quán)。只有五年以上且已登記的土地經(jīng)營權(quán)，才能對(duì)抗其后產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)。其二，土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)定性時(shí)，五年以下的土地經(jīng)營權(quán)無法對(duì)抗在后的同種權(quán)利，但五年以上的土地經(jīng)營權(quán)在登記后，同樣可對(duì)抗其后設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)?？梢?，在賦予某種債權(quán)以登記能力且已實(shí)際登記時(shí)，其對(duì)抗效力和優(yōu)先效力與物權(quán)并無軒輊。

在產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)的原權(quán)利發(fā)生變動(dòng)時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)和債權(quán)定性在實(shí)踐中也并沒實(shí)質(zhì)差異。若土地經(jīng)營權(quán)是在四荒土地上直接由集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)定的，因農(nóng)村土地所有權(quán)無法轉(zhuǎn)讓，土地經(jīng)營權(quán)無論如何定性均不存在土地所有權(quán)變動(dòng)的問題；若土地經(jīng)營權(quán)是由土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定，因土地承包經(jīng)營權(quán)只能轉(zhuǎn)讓于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，受讓人應(yīng)明知土地經(jīng)營權(quán)存在的事實(shí)，不應(yīng)受優(yōu)先保護(hù)，故無論土地經(jīng)營權(quán)做何種性質(zhì)界定，均能對(duì)抗受讓人。

3.土地經(jīng)營權(quán)的效力強(qiáng)度。土地經(jīng)營權(quán)的不同定性，其效力強(qiáng)度可從三個(gè)方面進(jìn)行比較。

一是讓予人違約。在設(shè)定他物權(quán)的合同中，讓與人可依約或依法解除合同，消滅他物權(quán)?！睹穹ǖ洹返?84條甚至規(guī)定，供役地權(quán)利人在地役權(quán)人濫用地役權(quán)或違反費(fèi)用支付義務(wù)等情形，可解除合同并直接消滅地役權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第42條也規(guī)定了在受讓人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境等情形時(shí)，承包方享有解除權(quán)。但它同時(shí)也明確規(guī)定“承包方不得單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同”，若承包方違約解除合同，取回土地的，受讓人應(yīng)可請(qǐng)求承包方實(shí)際履行合同?？梢?，在讓予人違約時(shí)，即使土地經(jīng)營權(quán)被界定為債權(quán)，權(quán)利人的權(quán)利也不受影響，與將其界定為物權(quán)的效果沒有根本差異。

二是第三人侵害土地經(jīng)營權(quán)。這包括兩種情形：其一，對(duì)土地經(jīng)營權(quán)本身的侵害。這種情形應(yīng)屬罕見，如他人涂銷土地經(jīng)營權(quán)登記等。此時(shí)，無論土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)如何，權(quán)利人均可請(qǐng)求恢復(fù)土地經(jīng)營權(quán)登記。而且，《農(nóng)村土地承包法》第56條和第65條明確規(guī)定了侵害土地經(jīng)營權(quán)的法律責(zé)任，賦予了土地經(jīng)營權(quán)作為侵權(quán)責(zé)任保護(hù)客體的資格，這意味著土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)如何都不影響其受侵權(quán)法保護(hù)。[36] 當(dāng)然，他人新設(shè)土地經(jīng)營權(quán)并不構(gòu)成侵權(quán)，而應(yīng)按照權(quán)利競(jìng)合規(guī)則處理。其二，直接侵害土地，間接侵害土地經(jīng)營權(quán)。在第三人侵害土地時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)時(shí)，權(quán)利人可基于物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，請(qǐng)求排除妨害、停止侵害、恢復(fù)原狀等。債權(quán)人基于對(duì)土地的占有，也可以主張基于占有的請(qǐng)求權(quán)，如請(qǐng)求返還占有、除去妨害、停止妨害等。[37]  可見，權(quán)利人雖然無法主張物上請(qǐng)求權(quán)，但通過主張占有保護(hù)，也可以對(duì)抗任何第三人，包括土地承包經(jīng)營權(quán)人和所有權(quán)人。[38] 其基礎(chǔ)在于土地經(jīng)營權(quán)人與土地經(jīng)營權(quán)人或所有權(quán)人存在合同關(guān)系，而且其占有是有權(quán)占有，可援引占有保護(hù)。因?yàn)樵诘谌饲謾?quán)時(shí)，權(quán)利人同樣可以向第三人主張占有保護(hù)。因此，通過物權(quán)保護(hù)和占有保護(hù)的效力相差不大。

三是訴訟時(shí)效制度的適用。若土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，按照《民法典》第196條，權(quán)利人主張物上請(qǐng)求權(quán)時(shí)，并無訴訟時(shí)效的適用空間；若土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，則其應(yīng)適用訴訟時(shí)效。但兩者的實(shí)際差別并不顯著。詳言之：其一，若侵害行為系侵害土地占有的，債權(quán)人可基于占有之訴請(qǐng)求返還，不過其除斥期間為1年（《民法典》第462條第1款）；若基于《農(nóng)村土地承包法》的特別規(guī)定，債權(quán)人可請(qǐng)求侵權(quán)責(zé)任保護(hù)，則訴訟時(shí)效為3年普通期間。物權(quán)人請(qǐng)求返還占有不受訴訟時(shí)效期間的限制。此時(shí)兩者存在差異。但在實(shí)踐中這種差異事實(shí)上并不明顯。因?yàn)檎加姓?qǐng)求權(quán)因除斥期間的經(jīng)過或侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)罹于時(shí)效，往往發(fā)生在土地經(jīng)營權(quán)人棄耕拋荒連續(xù)兩年以上的情形，此時(shí)土地的承包方和發(fā)包方均有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同（《農(nóng)村土地承包法》第42條、第64條），土地經(jīng)營權(quán)往往會(huì)因?yàn)楹贤K止而消滅，所以其物權(quán)定性和債權(quán)定性的差異不大。其二，若第三人妨害土地占有或?qū)ν恋赜蟹梁χ輹r(shí)，土地經(jīng)營權(quán)人排除妨害或者消除危險(xiǎn)的請(qǐng)求權(quán)，無論對(duì)其采物權(quán)還是債權(quán)定性，均不受訴訟時(shí)效的限制。

4.權(quán)利的存續(xù)期限限制。土地經(jīng)營權(quán)若界定為物權(quán)，在土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，其期限的唯一法定限制是不能超出剩余的土地承包經(jīng)營權(quán)期限；在集體“四荒土地”上設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，法律并無明確的期限要求，自然可由當(dāng)事人雙方約定，但最長(zhǎng)期限似可類推有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的初始期限規(guī)則。在這兩種情形，土地經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期間都可能超過20年。但在其被界定為租賃權(quán)時(shí)，則應(yīng)適用《民法典》的705條的規(guī)定，即最長(zhǎng)不得超過20年，超過20年的，超過部分無效?？梢?，土地經(jīng)營權(quán)的不同定性對(duì)權(quán)利的存續(xù)期間存在較大影響。

5.權(quán)利的登記能力。《民法典》第341條和《農(nóng)村土地承包法》第41條賦予流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營權(quán)以登記能力，且登記后具有對(duì)抗第三人的效力。這是土地經(jīng)營權(quán)被解釋為物權(quán)登記的核心理由之一。[39] 但在法律上，財(cái)產(chǎn)登記的目的主要是確認(rèn)權(quán)利的得喪變更或賦予權(quán)利人以對(duì)抗他人的效力，故物權(quán)并非唯一具有登記能力的財(cái)產(chǎn)權(quán)。租賃權(quán)等債權(quán)、債券也可以進(jìn)行登記，2019年修訂的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》第34條亦許可以融資為目的的應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓進(jìn)行登記?！翱傻怯浀膫鶛?quán)”在進(jìn)行登記后，雖其標(biāo)的、對(duì)標(biāo)的的支配性等和物權(quán)并不相同，但可取得對(duì)抗第三人的效力?？梢?，有無登記能力不宜作為界定土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。

6.土地被征收時(shí)的補(bǔ)償。在土地被征收時(shí)，若土地經(jīng)營權(quán)被界定為物權(quán)，依據(jù)《民法典》第327條獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，不過此時(shí)土地承包人與土地經(jīng)營權(quán)人應(yīng)按照合理比例共享補(bǔ)償收益。

若將其界定為債權(quán)，其征收賠償資格在現(xiàn)行法上存在疑問?！睹穹ǖ洹泛拖嚓P(guān)法律均未涉及這一問題?！掇r(nóng)村土地承包法》第40條第2款第（7）項(xiàng)只是規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的當(dāng)事人可以約定土地被依法征收、征用、占用時(shí)有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)的歸屬。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第2條明確將承租人排除在補(bǔ)償權(quán)利人之外。司法實(shí)踐一般否認(rèn)租賃權(quán)的征收補(bǔ)償資格，而是將征收作為不可抗力，并由此判定其在合同和侵權(quán)領(lǐng)域的效力。[40] 只有公租房的租賃權(quán)，因涉及居住權(quán)人的勞動(dòng)債權(quán)和生存保障，且租賃權(quán)人的地位類似于所有權(quán)人，司法實(shí)踐認(rèn)可其征收補(bǔ)償資格。[41] 

依據(jù)“誰投資，誰受益”的原理，土地經(jīng)營權(quán)人可以獲得青苗費(fèi)和土地附著物的補(bǔ)償，《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第22條第2款明確予以規(guī)定。同理，權(quán)利人投入的土地整理、改良費(fèi)用以及道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用，也應(yīng)予補(bǔ)償。存在爭(zhēng)議的是，若土地經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)時(shí)，其本身應(yīng)否予以補(bǔ)償。有學(xué)者持肯定說，并認(rèn)為權(quán)利人可以獲得預(yù)期利益的損害賠償，且可適當(dāng)突破公平補(bǔ)償原則。[42] 這種觀點(diǎn)的合理性在于：當(dāng)土地被征收時(shí)，若土地承包經(jīng)營權(quán)人獲得全部征收補(bǔ)償，同時(shí)又獲得了出讓金，對(duì)土地經(jīng)營權(quán)人顯然不公；即使解除合同，承包權(quán)人返還剩余期限的出讓金，或出讓人尚未繳納剩余期限的土地出讓金時(shí)，征收也將使其合同預(yù)期收益蕩然無存，土地經(jīng)營權(quán)人無法獲得補(bǔ)償也難謂公義，在土地增值時(shí)更是如此。

7.權(quán)利的個(gè)性特征。土地經(jīng)營權(quán)被界定為債權(quán)時(shí)，合同當(dāng)事人可靈活約定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，權(quán)利也當(dāng)然具有相當(dāng)?shù)膫€(gè)性色彩。[43] 但在其被界定為物權(quán)時(shí)，因?yàn)橥恋亟?jīng)營權(quán)并非所有權(quán)，而是基于流轉(zhuǎn)合同設(shè)立的，當(dāng)事人同樣可以通過合同約定安排彼此的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而形成“物務(wù)關(guān)系”， [44] 故兩者并不存在根本差異。

8.權(quán)利的融資擔(dān)保的方式。土地經(jīng)營權(quán)作為一種純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以成為擔(dān)保權(quán)的客體，殆無爭(zhēng)議。但對(duì)其上可設(shè)定何種擔(dān)保，學(xué)界觀點(diǎn)不一，《農(nóng)村土地承包法》第47條則回避了這一問題。在解釋上，以物權(quán)類型法定原則，土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)時(shí)，似乎只能設(shè)定權(quán)利質(zhì)押；但因其設(shè)定擔(dān)保后并不影響權(quán)利人對(duì)土地的占有和用益，且其為土地權(quán)利，故又設(shè)定抵押。若界定為物權(quán)時(shí)，自然應(yīng)設(shè)定抵押?！睹穹ǖ洹返?81條規(guī)定和第342條明確提及土地經(jīng)營權(quán)抵押，顯然認(rèn)可了抵押。但是，無論采取抵押還是權(quán)利質(zhì)押，權(quán)利人均有優(yōu)先受償權(quán)，故兩者不存在實(shí)質(zhì)差異。

（二）簡(jiǎn)單的總結(jié)

綜上，與物權(quán)和債權(quán)法教義學(xué)上的一般差異不同，在我國現(xiàn)行法的框架下，結(jié)合土地經(jīng)營權(quán)行使的實(shí)踐，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)和債權(quán)定性的法效果差異具有特殊性，兩者法律效果并不存在根本差異。差異主要見于權(quán)利的存續(xù)期限和土地被征收時(shí)的補(bǔ)償。

（一）《民法典》中土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的解釋空間

在解釋論上，《民法典》同時(shí)具有“物權(quán)說”、“債權(quán)說”和“二元說”的解釋空間。

有利于將土地經(jīng)營權(quán)解釋為用益物權(quán)的主要因素為：其一，《民法典》將土地經(jīng)營權(quán)置于“物權(quán)編”“用益物權(quán)分編”之下，按照法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)邏輯，可認(rèn)定其為用益物權(quán)。其二，《民法典》的一些具體規(guī)則也體現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，如承認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)上可設(shè)定抵押權(quán)等。

有利于將土地經(jīng)營權(quán)解釋為債權(quán)的因素為，依據(jù)《民法典》第339條，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。其中，出租產(chǎn)生租賃權(quán)，而租賃權(quán)雖被物權(quán)化，但依然為債權(quán)。在入股和其他方式中，土地承包經(jīng)營權(quán)人出讓的事實(shí)上也是租賃權(quán)。在我國法將土地租賃權(quán)統(tǒng)一為土地經(jīng)營權(quán)后，將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，在邏輯上最為順暢。

有利于“二元論”的主要因素為，《民法典》依兩種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地經(jīng)營權(quán)做了區(qū)分：一是按照流轉(zhuǎn)時(shí)間是否達(dá)到五年，分為可登記和不可登記的土地經(jīng)營權(quán)；二是按照設(shè)定權(quán)利人分為土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)。

（二）《民法典》土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)定性的理由

基于前文有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)賦權(quán)邏輯的分析，對(duì)土地經(jīng)營權(quán)無論做物權(quán)和債權(quán)定性均有合理性，但本文建議《民法典》中的土地經(jīng)營權(quán)一概界定為物權(quán)，理由如下。

1.充分釋放“三權(quán)分置”的政策紅利。在《民法典》之前，我國法已經(jīng)明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的租賃權(quán)能。若將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，則“三權(quán)分置”法律安排的意義僅僅體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是將以往的租賃、入股等方式流通的土地權(quán)利統(tǒng)一命名為土地經(jīng)營權(quán)，并將其塑造為純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而徹底區(qū)分了農(nóng)村土地權(quán)利中具有身份性質(zhì)的權(quán)利和市場(chǎng)化的權(quán)利。這種意義僅限于邏輯上和概念上的改進(jìn)，實(shí)質(zhì)改進(jìn)甚微。二是賦予特定的土地經(jīng)營權(quán)以登記對(duì)抗效力來強(qiáng)化對(duì)權(quán)利人的保護(hù)。但立法也可以賦予租賃權(quán)以登記能力來實(shí)現(xiàn)這一目的，完全無需考慮設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，而且，現(xiàn)行法有關(guān)租賃的規(guī)則已較為完備，無需在土地出租領(lǐng)域單設(shè)規(guī)則。

2.真正落實(shí)“放活經(jīng)營權(quán)”的政策目標(biāo)。通常，物權(quán)的支配性、排他性、優(yōu)先性等特性決定了其長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，且受法律保護(hù)的強(qiáng)度優(yōu)于債權(quán)。權(quán)利受更高程度的保護(hù)，可以有效減少對(duì)資源的低效競(jìng)爭(zhēng)，并減少權(quán)利人為保護(hù)財(cái)產(chǎn)投入的各種社會(huì)資源，使其從非生產(chǎn)性活動(dòng)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)性活動(dòng)。[45] 土地經(jīng)營權(quán)受高度保護(hù)，還可能減少村民和地方官員“敲竹杠”和尋租行為，使投資人形成長(zhǎng)期、穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)期待，從而放心放心投入土地改良所需的高額成本，放棄短期行為而著眼于長(zhǎng)期利益。這對(duì)農(nóng)村土地的可持續(xù)性使用、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等無疑也具有重要意義，也更能實(shí)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第11條第2款“國家鼓勵(lì)增加對(duì)土地的投入”的目標(biāo)。故支持物權(quán)說的學(xué)者大多由此立論，主張物權(quán)說更有利于土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定和再流轉(zhuǎn)。[46] 

將土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)存在如下障礙：

一是違反“一物一權(quán)”原則。若土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)均為用益物權(quán)，兩者顯然無法共存于同一土地。為克服這一障礙，有學(xué)者建議將前者作為土地用益物權(quán)，后者作為權(quán)利用益物權(quán)，[47] 然而土地經(jīng)營權(quán)并非對(duì)權(quán)利而是對(duì)土地的用益。事實(shí)上，這兩種權(quán)利競(jìng)存并不違反一物一權(quán)原則，因該原則的目的是防止同一物上存在的兩個(gè)內(nèi)容相同、無法并存的權(quán)利，在“三權(quán)分置”下，土地承包經(jīng)營權(quán)人不再對(duì)土地行使占有、使用等權(quán)利，而交由土地經(jīng)營權(quán)人行使，兩者根本不存在任何沖突。

此外，在一種權(quán)利的某些權(quán)能被分立出去并被法律確認(rèn)為一種新型權(quán)利后，原權(quán)利依然存在一些剩余權(quán)能，如《農(nóng)村土地承包法》第9條明確規(guī)定，此時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)還剩余“土地承包權(quán)”，它包括農(nóng)業(yè)用途和地力維持權(quán)、處分同意權(quán)等項(xiàng)權(quán)能；[48]其第44條規(guī)定，承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。在土地經(jīng)營權(quán)被創(chuàng)設(shè)后，其再流轉(zhuǎn)也不會(huì)產(chǎn)生新的土地經(jīng)營權(quán)，而是移轉(zhuǎn)已有的土地經(jīng)營權(quán)。在土地經(jīng)營權(quán)消滅后，土地承包經(jīng)營權(quán)人的全部權(quán)利得以恢復(fù)。既然所有權(quán)可具有彈力性，土地承包經(jīng)營權(quán)的彈力性亦不容否認(rèn)。

二是土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能大于土地承包經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)可以再流轉(zhuǎn)、被抵押，但土地承包經(jīng)營權(quán)卻不具有這些權(quán)能，違反了被派生的權(quán)利的權(quán)能不應(yīng)大于原權(quán)利的法理。但事實(shí)上兩者也不矛盾：土地承包經(jīng)營權(quán)是身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)合一、權(quán)利和權(quán)力合一的權(quán)利，因而其流轉(zhuǎn)必須受到限制;土地經(jīng)營權(quán)恰好是為了平衡公法管制和私法自治的一種技術(shù)性權(quán)利，因此可以流轉(zhuǎn)。正如我國的土地所有權(quán)都無法轉(zhuǎn)讓和抵押，但其派生的建設(shè)用地使用權(quán)卻可以被轉(zhuǎn)讓和抵押。

三是無法對(duì)不同種類的土地經(jīng)營權(quán)做統(tǒng)一認(rèn)定。依《民法典》的規(guī)定，五年以上和不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)的登記能力不同，這在立法論上存在問題：既然要賦予權(quán)利人選擇是否登記的權(quán)利，則無論土地經(jīng)營權(quán)的期限如何，都應(yīng)被賦予登記能力。若將兩者均解釋為物權(quán)，可解決一些實(shí)踐難題，如權(quán)利人設(shè)定一個(gè)4年期限的土地經(jīng)營權(quán)，之后，又設(shè)定一個(gè)5年期的未登記的土地經(jīng)營權(quán)，這時(shí)兩者之間的關(guān)系可適用物權(quán)競(jìng)合的一般優(yōu)序規(guī)則。若在后設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)已登記的，因后者的權(quán)利人往往都具有故意或重大過失，應(yīng)無法對(duì)抗在先的權(quán)利人。此外，不同主體設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)均為市場(chǎng)化權(quán)利，區(qū)分兩者并無堅(jiān)實(shí)的理由。

土地作為人類最重要的財(cái)富，其權(quán)利分配涉及國計(jì)民生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球極端貧困的12億人中，大約3/4的人都在農(nóng)村，靠農(nóng)業(yè)維持生計(jì)，大約有1億農(nóng)民對(duì)其耕種的土地不享有所有權(quán)或類似所有權(quán)的權(quán)利，然而，土地權(quán)利又很大程度上決定了其經(jīng)濟(jì)狀況和發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，21世紀(jì)全球土地改革的一個(gè)重要主題是賦予農(nóng)民更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使農(nóng)民能通過租賃、出售、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地權(quán)利，其目的是多重的：增加農(nóng)作物產(chǎn)量以改善貧困家庭的營養(yǎng)狀況；為持續(xù)的、包容的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奠定基礎(chǔ)；增強(qiáng)基層社會(huì)的力量，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展；培育社會(huì)的民主土壤等。[49] 

“三權(quán)分置”也是本世紀(jì)發(fā)展中國家土地權(quán)利改革的重要部分。一方面，它要克服“兩權(quán)分置”的沉疴痼疾，如土地的碎片化和土地產(chǎn)能不高等；另一方面，它要解決社會(huì)變遷產(chǎn)生的新問題，如“人地分離”等?！睹穹ǖ洹穼?duì)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)和權(quán)利安排，是立法者受《憲法》委托，在新社會(huì)情勢(shì)下對(duì)《憲法》第8條的細(xì)化。

在“兩權(quán)分置”已很成熟時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”法律化的重點(diǎn)。它完全祛除了農(nóng)村土地權(quán)利固有的身份性和政治性，是一種純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)。布萊克斯通曾說：“沒有什么比財(cái)產(chǎn)權(quán)更能激發(fā)人們的想象力，贏得人們的喜愛?！盵50] 一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的成立越是便利、效力越強(qiáng)，其吸引力就越大，正因?yàn)榇?，盡管將《民法典》中的土地經(jīng)營權(quán)解釋為債權(quán)更為順暢，但本文依然將其定性物權(quán)。

對(duì)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速增長(zhǎng)的原因，有兩種解釋路徑：一是強(qiáng)調(diào)國家的作用，一是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，[51] 但客觀地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖依循市場(chǎng)邏輯，但其發(fā)展也離不開國家的制度支持和優(yōu)惠措施。土地經(jīng)營權(quán)制度的順暢運(yùn)行，同樣也需要國家扶持，如信貸支持、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入、法律環(huán)境和其他社會(huì)環(huán)境的完善等。唯有國家與市場(chǎng)協(xié)力，我們才可能期待土地經(jīng)營權(quán)成為普惠權(quán)利，釋放中國農(nóng)村土地的巨大能量。