導(dǎo)讀：政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是產(chǎn)業(yè)升級的助推器，是觀測產(chǎn)業(yè)政策的重要風向標。

摘要

產(chǎn)業(yè)基金的本質(zhì)：國際層面不存在與產(chǎn)業(yè)基金直接嚴格對應(yīng)的概念。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)基金的本質(zhì)即國際上通稱的私募股權(quán)基金(PrivateEquity Fund)。

政府引導(dǎo)基金是一種針對特定產(chǎn)業(yè)、非上市公司的股權(quán)投資方式。(1)有三種組織形式，最典型的是合伙制即GP/LP模式。政府、國企等主要出資方做LP；(2)從融資特點上來看，可降低負債率，適合大型、長期投資項目；(3)政府引導(dǎo)基金有三種類型：政府引導(dǎo)類，主要采取“母基金+子基金”模式；國企牽頭類；地方融資類。

政府引導(dǎo)基金通過發(fā)揮財政資金的杠桿放大作用實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)的扶持。政府資金一般是財政部門通過一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等安排的資金。政府引導(dǎo)基金資金來源包括財政預(yù)算內(nèi)投資、中央和地方各類專項建設(shè)基金及其它財政性資金。

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是政府引導(dǎo)基金的重要組成部分。清科研究中心將政府引導(dǎo)基金劃分為PPP、產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)業(yè)基金三大類。

Q1:產(chǎn)業(yè)基金的概念

產(chǎn)業(yè)投資基金并非是一個法定的準確概念，如果僅從字面理解，表示為主要投資于某一類或某一些產(chǎn)業(yè)的基金。關(guān)于產(chǎn)業(yè)基金明確定義的文件依據(jù)國家發(fā)改委《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（2006年制定，但是未正式下發(fā)）的定義，產(chǎn)業(yè)投資基金是一種對未上市企業(yè)進行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風險共擔的結(jié)合投資制度，即通過向確定的投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組和基礎(chǔ)建設(shè)投資等實業(yè)投資。

Q2:產(chǎn)業(yè)基金的外延

現(xiàn)實操作中，產(chǎn)業(yè)基金與上述定義存在極大差異。根據(jù)上述定義和現(xiàn)實操作，可以基本確知產(chǎn)業(yè)投資基金本質(zhì)上是一個私募基金，應(yīng)該滿足以下條件：

1. 非公開方式募集；

2. 基金財產(chǎn)由基金管理人管理；

3. 主要投資于非上市公司股權(quán)（及債權(quán)）。

實操中，產(chǎn)業(yè)基金往往與地方政府聯(lián)系在一起，而地方政府也確實運用產(chǎn)業(yè)基金實現(xiàn)地方轉(zhuǎn)型升級。因此存在了一些與產(chǎn)業(yè)基金相近似的概念與規(guī)定。

Q3:產(chǎn)業(yè)投資基金管理與風控

根據(jù)《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金是指一種對未上市企業(yè)進行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風險共擔的集合投資制度，即通過向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資等實業(yè)投資。根據(jù)目標企業(yè)所處階段不同，產(chǎn)業(yè)基金分種子期（早期產(chǎn)業(yè)基金）、成長期產(chǎn)業(yè)基金和重組產(chǎn)業(yè)基金等。

金融機構(gòu)主導(dǎo)成立產(chǎn)業(yè)基金

金融機構(gòu)聯(lián)合地方國企發(fā)起成立有限合伙基金，一般由金融機構(gòu)做LP優(yōu)先級，地方國企或平臺公司做LP的次級，金融機構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人做GP。這種模式下整個融資結(jié)構(gòu)是以金融機構(gòu)為主導(dǎo)的。

Q4:產(chǎn)業(yè)發(fā)展

與單純的投資行為相比，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金主要有以下幾個特點：

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)基金定位于實業(yè)投資,其投資對象是產(chǎn)業(yè)尤其是高成長性產(chǎn)業(yè)中的創(chuàng)業(yè)企業(yè)的股權(quán)。即產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金是通過直接投資企業(yè)來發(fā)展企業(yè),通過發(fā)展企業(yè)來實現(xiàn)自身的增值。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金是一種專家管理型資本。它不僅為企業(yè)直接提供資本金支持,而且提供特有的資本經(jīng)營、增值服務(wù),與單純的投資行為有著明顯區(qū)別。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金是一種專業(yè)化、機構(gòu)化、組織化管理的創(chuàng)業(yè)資本。它通過專業(yè)化的創(chuàng)業(yè)資本經(jīng)營機構(gòu),實現(xiàn)了創(chuàng)業(yè)資本經(jīng)營主體的專業(yè)化和機構(gòu)化,因而是創(chuàng)業(yè)資本的最高狀態(tài)。

4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的運作是融資與投資結(jié)合的過程,屬于買方金融。與一般的商業(yè)銀行不同,產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的運作首先是要籌集一筆資金,而這筆資金是以權(quán)益資本形式存在的,然后以所籌集的資金購買剛剛經(jīng)營或已經(jīng)經(jīng)營的企業(yè)的資產(chǎn),并為企業(yè)提供資本經(jīng)營服務(wù),其利潤主要來自資產(chǎn)買賣的差價,而不是股權(quán)的分紅。

5.產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金有確定的退出機制。即在所投資的企業(yè)發(fā)育成長到相對成熟后即退出投資,以便于一方面實現(xiàn)自身的增值,一方面能夠進行新一輪的產(chǎn)業(yè)投資,因而有別于長期持有所投資企業(yè)的股權(quán),以獲得股息為主要收益來源的普通資本形態(tài)。

6.產(chǎn)業(yè)基金是一種綜合性管理行為。它的整個管理活動涉及到多個當事人，具體包括：基金股東、基金管理人、基金托管人以及會計師、財務(wù)分析師、律師等中介服務(wù)機構(gòu)，其中基金管理人是負責基金的具體投資操作和日常管理的機構(gòu)。

Q5:產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的運作模式

依照我國法律，產(chǎn)業(yè)基金目前可行的組織形式包括公司制（主要為有限責任公司）， 托制和有限合伙制。從實踐上來看，有限合伙制和公司制應(yīng)用最為普遍，在我國運營的多數(shù)外資基金采用有限合伙制，多數(shù)注冊于國內(nèi)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)采用公司制形式。

1.有限合伙制基金

在有限合伙制模式下，基金的投資者作為有限合伙人（LP）參與投資，依法享有合伙企業(yè)財產(chǎn)權(quán)。普通合伙人代表私募股權(quán)基金對外行使民事權(quán)利，并對基金債務(wù)承擔無限連帶責任。投資者作為有限合伙人以其認繳的出資額為限對私募股權(quán)基金債務(wù)承擔連帶責任。在實踐操作中，多數(shù)私募股權(quán)基金采用基金管理人與一般合伙人（GP）分離的組織形式。

有限合伙制運作模式

2.公司制基金

在公司制模式下，投資者作為股東參與投資，依法享有股東權(quán)利，并以其出資為限對基金債務(wù)承擔有限責任。基金管理人可以直接作為股東參股基金，也可以作為外部顧問接受基金委托管理基金的投資事務(wù)。以臺灣地區(qū)為例，創(chuàng)投基金中85%以上雇傭外部管理公司作為基金管理人，其余基金采取公司自行管理的做法。在實踐操作中，一家基金管理人可能同時管理多家基金。

公司制運作模式

3.信托制基金

信托制基金運作模式

Q6:產(chǎn)業(yè)基金種類

按投資領(lǐng)域的不同，產(chǎn)業(yè)投資基金可分為創(chuàng)業(yè)投資基金、企業(yè)重組投資基金、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等類別。

投資基金分類

Q7:產(chǎn)業(yè)投資基金與其他基金區(qū)別

產(chǎn)業(yè)投資基金與其他概念比較

Q8:產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展歷程

產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展歷程

政府引導(dǎo)基金發(fā)展概況

政府投資產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展歷程和特點

目前，政府引導(dǎo)基金越來越成為中國股權(quán)投資市場的重要參與者，廣泛的開展了子基金投資與項目直接投資等多種形式的股權(quán)投資活動。根據(jù)清科研究中心旗下私募通數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，國內(nèi)共設(shè)立1,636支政府引導(dǎo)基金，基金目標規(guī)?？傤~為9.93萬億人民幣，已到位資金規(guī)模為4.05萬億人民幣。在經(jīng)歷了2015至2016年的高速增長期后，各地區(qū)新增政府引導(dǎo)基金的設(shè)立節(jié)奏略有放緩。隨著各地政府引導(dǎo)基金設(shè)立已基本完畢，一些早期設(shè)立的政府引導(dǎo)基金逐步進入投資后期或退出期，引導(dǎo)基金管理機構(gòu)將主要精力轉(zhuǎn)向存量基金的投資運營上。

2008-2018中國政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況

近年來北京、上海、深圳、江蘇等VC/PE發(fā)展較好城市的政府引導(dǎo)基金發(fā)展勢頭強勁，同時民間企業(yè)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)云集的一些二線城市也先后跟進創(chuàng)立政府引導(dǎo)基金扶持當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展?？傮w而言，在經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立密集，而中、西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)設(shè)立的引導(dǎo)基金相對較少。具體來看，江蘇和浙江地區(qū)是中國政府引導(dǎo)基金設(shè)立最密集的省份，云集了大批地市級、區(qū)縣級引導(dǎo)基金。環(huán)渤海地區(qū)中，北京、天津、山東地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立較多。中西部地區(qū)引導(dǎo)基金起步時間較晚，但近幾年也逐漸活躍起來，湖北、四川、陜西、內(nèi)蒙古是引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量較多的地區(qū)，并不斷出現(xiàn)十億級規(guī)模以上的引導(dǎo)基金。

政府產(chǎn)業(yè)投資基金金額分布

從設(shè)立數(shù)量來看，北京地區(qū)累計成立88支政府引導(dǎo)基金，居各地區(qū)之首；另外廣東和浙江地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立相對活躍，基金數(shù)量分別為85支和84支。其次是華南地區(qū)，基金規(guī)模和數(shù)量分別為114.785億元和23支。從基金設(shè)立規(guī)模來看，湖北以5,471.28億規(guī)模穩(wěn)居各省之首，緊隨其后的是北京和廣東，基金規(guī)模分別為4,367.25億和1,451.83億。

據(jù)海通證券：《產(chǎn)業(yè)投資基金：新興產(chǎn)業(yè)的加速器！——“新經(jīng)濟”研究系列之二》，中央政府已經(jīng)充分意識到政府產(chǎn)業(yè)投資基金的撬動作用，因此通過設(shè)立少量的大基金模式來引導(dǎo)地方及社會資金，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目的。在單支基金的規(guī)模上，國家級基金平均目標規(guī)模高達635億元，要遠超省級政府產(chǎn)業(yè)基金的145億元。但在總體規(guī)模上，地方政府才是產(chǎn)業(yè)投資基金的主力。截止18年3月，國家級基金目標規(guī)模約為1.5萬億元，而省市區(qū)三級地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金目標規(guī)模合計約7萬億元，總體來看國家資金撬動的地方資金比例約為1:4到1:5。

產(chǎn)業(yè)投資基金政府分布

Q10:產(chǎn)業(yè)基金投放形式

資本金投入，主要用于彌補重點行業(yè)、龍頭企業(yè)、創(chuàng)新型科技企業(yè)發(fā)展中資本金不足，以及國有控股、參股企業(yè)的新增資本投入。

階段參股和跟進投資，主要用于知識產(chǎn)權(quán)清晰，符合國家產(chǎn)業(yè)支持方向，具有高成長性，能形成行業(yè)龍頭帶動效應(yīng)的企業(yè)。

貸款貼息，主要用于擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、符合國家產(chǎn)業(yè)政策、在本地能形成較大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，銀行貸款額度較多且已到位，預(yù)期經(jīng)濟和社會效益好的項目。

貸款過橋，利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的間歇資金安排專項用于支持有市場、有效益、有發(fā)展?jié)摿Α⒓毙枇鲃淤Y金周轉(zhuǎn)的工業(yè)企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)的財政資金。

Q11:產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立

產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立

Q12:產(chǎn)業(yè)基金的募集

產(chǎn)業(yè)基金的募集

Q12:產(chǎn)業(yè)基金的治理結(jié)構(gòu)

1、公司型產(chǎn)業(yè)投資基金治理結(jié)構(gòu)

公司型產(chǎn)業(yè)投資基金是由具有共同投資目標的投資者依據(jù)公司法組成的以盈利為目的有限責任公司或股份有限公司。投資者通過購買股份或收益憑證成為投資公司的股東，可以通過出席股東大會、選舉董事等方式參與基金公司的重大決策，并由基金公司董事會行使基金公司的法人財產(chǎn)權(quán)。

公司型產(chǎn)業(yè)基金的治理結(jié)構(gòu)

2、契約型產(chǎn)業(yè)投資基金治理結(jié)構(gòu)

契約型產(chǎn)業(yè)投資基金是根據(jù)一定的信托契約組織的代理投資行為，一般由受托人（基金管理公司）、基金保管機構(gòu)和作為受益人的投資者三方訂立信托投資契約。契約型產(chǎn)業(yè)投資基金普遍形成了典型的“三權(quán)分立”的治理機構(gòu)形態(tài)：投資者作為基金資本所有權(quán)人，投資后以持有人（委托人）的身份存在；產(chǎn)業(yè)投資基金受托人（基金管理公司）以受托人的身份行使基金的經(jīng)營管理權(quán)；托管人行使基金財產(chǎn)的保管與監(jiān)督權(quán)。

契約型產(chǎn)業(yè)基金治理結(jié)構(gòu)

3、有限合伙型產(chǎn)業(yè)投資基金治理結(jié)構(gòu)

有限合伙型產(chǎn)業(yè)投資基金由投資者和基金管理者共同組成。一個有限合伙型基金組織，其主要由兩方當事人組成：有限合伙人和普通合伙人，普通合伙人對合伙企業(yè)的債務(wù)承擔無限連帶責任，有限合伙人僅以出資額為限承擔有限責任。有限合伙人不得參與有限合伙的經(jīng)營管理，無權(quán)直接干涉普通合伙人的經(jīng)營行為，否則就要與普通合伙人一起對有限合伙的債務(wù)承擔無限連帶責任。為保護有限合伙人的利益，法律規(guī)定，有限合伙人享有咨詢權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對于一些重大問題，如提供擔保、處分合伙財產(chǎn)等，有限合伙人有權(quán)參與和決定。

有限合伙型產(chǎn)業(yè)投資基金治理結(jié)構(gòu)（略?）

Q14:PPP模式下的產(chǎn)業(yè)基金運作模式

模式一：由省級政府層面出資成立引導(dǎo)基金，再以此吸引金融機構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金。各地申報的項目，經(jīng)過金融機構(gòu)審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級，杠桿比例大多為1:4。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目需要通過省政府審核。這種模式一般政府對金融機構(gòu)還是有隱性的擔保，其在河南、山東等地運用的比較廣泛。

模式二：由金融機構(gòu)聯(lián)合地方國企發(fā)起成立有限合伙基金，一般由金融機構(gòu)做LP優(yōu)先級，地方國企或平臺公司做LP的次級，金融機構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人做GP。這種模式下整個融資結(jié)構(gòu)是以金融機構(gòu)為主導(dǎo)的。

模式三：有建設(shè)運營能力的實業(yè)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，該實業(yè)資本一般都具有建設(shè)運營的資質(zhì)和能力，在與政府達成框架協(xié)議后，通過聯(lián)合銀行等金融機構(gòu)成立有限合伙基金，對接項目。

產(chǎn)業(yè)投資基金參與PPP的還款來源：略

Q15:政府引導(dǎo)基金未來發(fā)展趨勢

建設(shè)數(shù)據(jù)驅(qū)動的信用管理體系是政府引導(dǎo)基金應(yīng)對管理挑戰(zhàn)的關(guān)鍵路徑 。引導(dǎo)基金績效評價相關(guān)政策也在逐步完善，國家層面是財政部和發(fā)改委牽頭，各地政府也在積極跟進。山東省出臺了我國第一個地方政府引導(dǎo)基金績效評價政策文件。隨后，浙江、河南等省也紛紛出臺了政府引導(dǎo)基金管理辦法和績效評價指標體系。從中央到地方，對引導(dǎo)基金績效評價的重視程度日益提高。

支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)有效監(jiān)督是重中之重。及時準確的掌握子基金及項目的相關(guān)數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)進行充分有效利用，實現(xiàn)政府引導(dǎo)基金核心業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)驅(qū)動，對于政府引導(dǎo)基金的運行管理具有非常重要的意義。

首先，掌握相關(guān)數(shù)據(jù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動，是政府引導(dǎo)基金推進投資工作，落實基金政策要求，實現(xiàn)引導(dǎo)作用的基本需求。資金放大作用、本地返投、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等諸多政策目標，都是基于穿透至項目層級的數(shù)據(jù)匯總而得的。不準確及時掌握數(shù)據(jù)并利用數(shù)據(jù)驅(qū)動，就難以有效的落實政策目標。

第二，掌握相關(guān)數(shù)據(jù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動，是政府引導(dǎo)基金加強對子基金、被投項目投后管理與監(jiān)控的重要手段。投資協(xié)議的簽訂不意味著投資活動的完結(jié)，構(gòu)建基于數(shù)據(jù)的投后管理與監(jiān)控體系，有助于政府引導(dǎo)基金及時發(fā)現(xiàn)并解決相關(guān)風險和問題，并且可以建立量化評價體系，基于評價結(jié)果對于子基金管理人進行獎懲和激勵。

最后，掌握相關(guān)數(shù)據(jù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動，是滿足政府引導(dǎo)基金管理人自身管理需求與上級部門統(tǒng)計管理需求的必然要求。為進一步提高財政資金的使用效率，提升政府引導(dǎo)基金運營管理效率，各級政府主管部門對于政府引導(dǎo)基金的運行情況和績效情況也愈發(fā)關(guān)注，主管部門要求政府引導(dǎo)基金提供各個維度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)需求的情況越來越多。如果政府引導(dǎo)基金缺乏對投資相關(guān)業(yè)務(wù)整體數(shù)據(jù)的綜合管理體系，往往會疲于應(yīng)對。

與此同時，很多政府引導(dǎo)基金在數(shù)據(jù)的財務(wù)獲取及業(yè)務(wù)應(yīng)用中，也面臨著各種問題。

在數(shù)據(jù)獲取層面，在市場化運作的機制要求下，政府引導(dǎo)基金往往欠缺對被投對象的約束能力，也不過多介入其實際運作。如何及時準確的獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，尤其是涉及日常管控環(huán)節(jié)所需的相關(guān)數(shù)據(jù)，是眾多政府引導(dǎo)基金面臨的問題。

Q16:股權(quán)投資

在一定程度上，目前的政策可以說是限制產(chǎn)業(yè)基金的債權(quán)投資，鼓勵股權(quán)性投資。然而，單純的股權(quán)投資卻存在諸多問題：如風險保障措施不足、項目難以產(chǎn)生分紅以及原控股股東不愿喪失控制權(quán)，等等。單純的股權(quán)投資卻存在諸多問題，如風險保障措施不足，銀行等金融機構(gòu)不愿意介入；很多股權(quán)投資的項目，難以產(chǎn)生高額分紅或退出周期較長；項目方股東不愿意喪失控制權(quán)；控股權(quán)發(fā)生變更后影響項目公司貸款授信受到較大影響等等。

另外，對于多數(shù)銀行等金融機構(gòu)而言，傳統(tǒng)的債性思維比較強。雖然投貸聯(lián)動模式已經(jīng)試點多時，但在實踐中，積極參與的銀行并不多。即使是通過產(chǎn)業(yè)基金參與股權(quán)投資的，也往往會附帶股權(quán)回購或者基金份額回購條款（“明股實債”）。

Q17:產(chǎn)?業(yè)?基金的市場規(guī)?模?

2015年和2016年產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立數(shù)量分別增加到444只和569只。2018年以來，產(chǎn)業(yè)投資基金作為地方政府或相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項目等融資的一種重要方式，受到較為嚴格的規(guī)范化要求，進入一個較為平穩(wěn)的規(guī)范發(fā)展階段。

過去四五年是我國產(chǎn)業(yè)投資基金的跨越式發(fā)展階段，特別是2015—2016年是爆炸式發(fā)展時期，呈現(xiàn)出以下兩個重要趨勢：一是發(fā)展速度快。2013年，我國政府性產(chǎn)業(yè)投資基金募集數(shù)為77只，募集目標規(guī)模約為1080億元，2016年則膨脹至569家，募集目標規(guī)模高達3.78萬億元，2019年募集目標規(guī)模達3萬億元。