通過投融資平臺標桿案例戰(zhàn)略轉型研究，能夠為XX市政府、國資委及XX投融資平臺在戰(zhàn)略轉型方面提供發(fā)展信念、發(fā)展定位、業(yè)務系統(tǒng)、資源配套、平衡機制、盈利模式、能力培育和體制機制等八大方面的重要借鑒，從而加速投融資平臺實現(xiàn)戰(zhàn)略轉型。

一、堅定發(fā)展信念

（一）借鑒意義

1、市政府、國資委、集團全體員工都要堅定投融資平臺的重要意義和作用，堅定當時市政府的決策是正確的，并且我們能夠用行動來證明，堅信能夠完成市政府交給的使命和任務。

2、綜合性投融資平臺是執(zhí)行政府意志的產物，只要政府主導城市經濟社會發(fā)展的功能需求存在，政府會想方設法培育出有力的“抓手”以真正落實其發(fā)展意圖。“投融資平臺”的存在是彌補政府主導經濟社會發(fā)展的不足，XX投融資平臺是XX唯一一家綜合性投融資公司，發(fā)展前景廣闊。

3、政府對投融資平臺的發(fā)展態(tài)度取決于多個方面，其中，投融資公司對政府的影響力（拉動投資的大小以及對城市發(fā)展的貢獻）以及投融資公司自身的競爭力是非常關鍵的。

（二）案例分析

中國政府投融資平臺發(fā)展演變路徑分為成立、快速膨脹、發(fā)展瓶頸、發(fā)展思路調整和專業(yè)化發(fā)展等五個階段。在成立階段，政府投融資平臺完成投融資任務，并承擔公益性項目；在快速膨脹階段，政府投融資平臺則利用杠桿效應，快速放大投資和資產規(guī)模；在發(fā)展瓶頸階段，政府投融資平臺可持續(xù)盈利能力偏弱，還債壓力增大，新資產注入未知；在發(fā)展思路調整階段，政府調整發(fā)展思路，分類分模式平臺發(fā)展思路形成，且使命開始多元化；在專業(yè)化發(fā)展階段，政府投融資平臺逐步淘汰落后或者缺乏競爭力的平臺公司，促進資產整合，呈專業(yè)化方向發(fā)展。

上海久事公司成立于1987年，是上海市政府投融資體制改革和創(chuàng)新的產物。1992年上海城投創(chuàng)立，上海城投是全國第一家專業(yè)從事城市基礎設施投資建設的投資公司，其以規(guī)費、建費為杠桿，以政府信用為背景、以公司為法人來募集資金，以支持公共設施建設。2000年上海久事公司攜手上海城投，投資組建申通地鐵集團，注冊資本金260億元，兩家出資比例分別為66.77%和33.23%，至此，上海投融資平臺三巨頭全部產生，形成鐵三角之勢。申通地鐵集團成立后，上海市軌交建設開始提速。2007年國盛(集團)有限公司成立，定位是上海國資重大產業(yè)投資平臺、資產運營平臺和市場化融資平臺。至此，上海形成了功能定位各不相同、持續(xù)服務城市建設和發(fā)展若干個投融資平臺，正是因為這些資金“血脈”，支撐了上海二十多年來城市建設的“魔方”。上海市政府資產負債比例管理很嚴，維持在60%以下，不會讓企業(yè)超規(guī)模負債。例如，上海城投以10億城建規(guī)費起家，至2011年底公司資產總量增長到3004億元，凈資產增長到1308億元，資產負債率控制在56.46%。信用等級為AAA級。

上海投融資平臺二十幾年的成功發(fā)展，資產規(guī)模增長幾百倍并且風險可控，充分證明投融資平臺是一個非常好的工具，關鍵是如何用。只要措施得當，我們能夠做到既能推動XX社會經濟發(fā)展，又能保證風險可控。因此，我們應該堅定發(fā)展信念，不需要過度擔心投融資平臺給國有資產保值增值帶來的風險和壓力。

在XX市人民政府辦公廳下發(fā)的關于《關于研究XX市XX投融資平臺集團有限公司有關工作的會議紀要》中，明確提出“XX投融資平臺積極推進政府投融資工作，有效整合國有資源和社會資本，努力打造市場化運作的新型國企航母，為實現(xiàn)全市有質量的穩(wěn)定增長、可持續(xù)的全面發(fā)展發(fā)揮了重要作用。會議對XX投融資平臺前期工作和市國資委、發(fā)展改革委、規(guī)劃國土委等相關部門的支持配合給予充分肯定。”這次會議進一步增強了XX投融資平臺的信心和堅定了未來的發(fā)展信念。

二、明確發(fā)展定位

（一）借鑒意義

1、明確集團定位是XX投融資平臺必須要解決的一件重要事情，通過若干年的摸索，不管是否明確提出，投融資公司都必須以“滿足政府投融資需求”為第一要務，并在基礎上尋求自身業(yè)務的發(fā)展突破，兩者不矛盾。

2、XX投融資平臺作為綜合性投融資公司只是明確了集團存在和發(fā)展的“一條腿”，而集團提出的城市運營商是集團存在和發(fā)展的“另一條腿”，兩者之間必須是相互融合和銜接，或者兩者只是XX投融資平臺發(fā)展所必須擁有的兩個功能，并不矛盾。

（二）案例分析

天津泰達控股定位為城市運營商，XX投融資平臺集團只有明確了自己的集團定位和發(fā)展戰(zhàn)略，才可能健康穩(wěn)健發(fā)展。

天津城投發(fā)展定位為融資平臺、投資建設平臺和城市綜合開發(fā)平臺；上海城投定位為政府投融資主體、重大工程建設主體和水務環(huán)境安全運營主體；武漢城投定位為城市基礎設施建設投融資主體。通過若干年的摸索，不管是否明確提出，投融資公司都必須以“滿足政府投融資需求”為第一要務，并在基礎上尋求自身業(yè)務的特色發(fā)展定位。

三、打造集團主業(yè)

（一）借鑒意義

1、在公司成立初期，根據市政府的戰(zhàn)略意圖、區(qū)域產業(yè)發(fā)展、前海金融創(chuàng)新等條件，在實際運作中逐步確立自己的主業(yè)，并打造有競爭力的能夠協(xié)同發(fā)展的產融結合的業(yè)務系統(tǒng)。

2、絕大數(shù)投融資公司都經歷過漫長的培育階段，逐步摸索出了現(xiàn)在的發(fā)展路子，多元化的產業(yè)投資控股集團是這些綜合投融資公司發(fā)展的現(xiàn)實出路，XX投融資平臺也必須在未來的發(fā)展過程中逐步培育以城市運營產業(yè)為核心的主業(yè)。

3、與內陸很多投融資公司相比，XX投融資平臺沒有經歷“上世紀90年代的發(fā)展摸索階段”，缺少了很多經驗的積累；與部分已經形成多元產業(yè)發(fā)展方向的投融資公司相比，XX市政府對XX投融資平臺的市場化要求更高；認清這兩點現(xiàn)實對制定集團的發(fā)展方向至關重要。

4、從多元化板塊發(fā)展方向來看，大部分城投公司的主營業(yè)務都包含置業(yè)板塊、公共事業(yè)板塊、基建、環(huán)境板塊，可以看出，投融資公司的業(yè)務系統(tǒng)需要尋求與市場中的民營經濟和政府行為之間的預留空間。結合發(fā)展實際，培育多元化產業(yè)投控集團的核心能力有利于XX投融資平臺未來獲得更快發(fā)展。

5、投融資平臺在成立初期基本上以落實當?shù)卣膽?zhàn)略意圖為主，同時配套發(fā)展經營性業(yè)務；按政府業(yè)務（指令性投融資任務）和自身經營業(yè)務兩條線進行清晰劃分，各自封閉運作，實行不同的運作管理模式；隨著公司的不斷發(fā)展，主業(yè)會不斷發(fā)生演變并不斷清晰，從而做到分業(yè)經營、主業(yè)清晰、分級管理。

（二）案例分析

各地投融資公司的業(yè)務均不盡相同。上海城投的業(yè)務以路橋、水務、環(huán)境和置業(yè)為主，杭州城投的業(yè)務以公交、水務、能源、環(huán)境、置業(yè)和城建為主，武漢城投的業(yè)務以基建、公共事業(yè)、土地整備、功能設施建設、地產和特許經營為主。絕大數(shù)投融資公司都經歷過漫長的培育階段，逐步摸索出了現(xiàn)在的發(fā)展路子，多元化的產業(yè)投控集團是這些綜合投融資公司發(fā)展的現(xiàn)實出路。

四、主動獲取資源

（一）借鑒意義

1、XX市政府持續(xù)給予資產、資金、政策支持，XX投融資平臺主動獲取土地、政策、項目、資產、資金、人才等相關資源，通過“兩條腿走路”，才能更好地保證集團健康持續(xù)發(fā)展。

2、分階段獲取和撬動政府資源是有必要的，明確發(fā)展方向后，集團必須集中力量獲取可以獲取的資源，培育強大的資源整合能力。

3、各地投融資平臺可獲取的政府資源要與宏觀環(huán)境、國家政策、地方經濟特征、當?shù)卣l(fā)展意圖以及企業(yè)實際相匹配，針對XX投融資平臺，當前可獲取的資源主要在項目、可經營性資產以及政策資源，如何真正實現(xiàn)并落地至關重要。

（二）案例分析

資源配置內容至少可分三個層次：第一個層次：容易盈利或者直接兌現(xiàn)的資源：如土地、資金、特許經營收入、行政事業(yè)單位。第二個層次：需要適度經營可獲取盈利或者變現(xiàn)的資源：如重大項目建設、可經營性資產以及政策資源。第三個層次：需要較強市場經營能力才可實現(xiàn)盈利或者變現(xiàn)的資源：如資產重組主體。

上海城投建立了“以商業(yè)銀行為依托，以直接融資為突破”的創(chuàng)新型融資模式，主動獲取資金，以滿足投融資需要。上海城投在1992年成立之初上海市政府投入10億城市建設規(guī)費，從1992年成立至2010年的18年里，上海財政給它累計撥款950億，而城投用這950億籌措2500億的社會資金，是名副其實的“投融資平臺”。

上海浦發(fā)于1998年成立財務公司，運用金融手段將浦發(fā)集團的資金集中，統(tǒng)籌安排使用，整體上降低集團公司的財務費用，提高集團公司資金的使用效率。1999年上海浦發(fā)接受浦東新區(qū)管委會劃轉原屬新區(qū)各職能局管理的企業(yè)283家，涉及資產達50億元。2001年浦東新區(qū)發(fā)展計劃局將1479萬平方米土地整體注入浦發(fā)集團。

武漢城投成立于1997年，武漢市政府給予土地整理儲備職能，提高融資能力。2002年7月，為深化城建投融資體制改革，拓寬融資渠道，加快城市建設，武漢市市委、市政府決定重組城建資產，通過合并和資產注入，對城投公司進行重組。重組后的城投公司為正局級單位，其凈資產占國資委所屬企業(yè)凈資產總量的1/3以上。

從天津城投集團的經驗做法來看，集團權利義務要對等，打造一家“航母級”綜合性投融資平臺是XX市政府開發(fā)經營城市戰(zhàn)略意圖落地的關鍵載體。XX市政府在下達投融資任務的同時，需要配置必要的土地資源以強力支持XX投融資平臺，XX投融資平臺在創(chuàng)業(yè)初期需要得到XX市政府的強力支持才能更加快速穩(wěn)健地發(fā)展。如能否在XX投融資平臺成立土地儲備（分）中心。

五、建立平衡機制

（一）借鑒意義

1、大部分地方投融資公司目前在很大程度上依然依賴政府統(tǒng)籌下的整體平衡，對于XX投融資平臺而言，市政府的“高標準要求”倒逼集團強化“自下而上”建立相應的平衡機制。

2、XX投融資平臺需要增強集團層面的平衡機制建立，即算好集團總體的平衡賬，尋求資源獲取方向，同時，快速推動不同項目的滾動運作，區(qū)分公益性和非公益項目的運作模式。

3、針對XX投融資平臺的投融資特殊性（XX投融資平臺目前依然是賬房先生），探索集團層面的項目封閉式運作模式和集團“不負債”運營方式。（討論是否可以建立集團虛擬的不負債運營，即集團負責將負債按照項目資源匹配給不同的項目運營主體）。

（二）案例分析

投融資公司實現(xiàn)平衡有三個層次：政府統(tǒng)籌下的整體平衡、投融資公司主體的總體平衡和單個項目的平衡。

在政府統(tǒng)籌下的整體平衡方面，上海市政府每年召開一次內部聯(lián)席會，明確政府各投融資公司當年的目標和責任，提前分析財務狀況，調配各平臺公司承擔公益項目的比重，做到各個投融資平臺之間的平衡。（譬如壓力較大的投融資公司就會得到適度的資源注入或者休養(yǎng)生息）。武漢市政府每年的城建投資計劃由市發(fā)改委、市建委、市財政局等部門與城投公司協(xié)商擬定，然后經市政府市長辦公會研究審定后，由上述三個部門聯(lián)合發(fā)文明確。城投公司主要按照計劃負責融資和項目建設管理。

在投融資公司主體的總體平衡方面，天津與上海城投均建立了公益性項目與收益性項目的封閉運作方式，以上海城投為例，集團主要負責公益性項目，經營性項目主要由下屬公司運作。同時，算好帳是平衡的關鍵。政府主管部門不會主動去幫助平臺公司實現(xiàn)平衡，因此，平臺公司如何“算好帳，要對資源”是關鍵，上海城投就專門建立了集團總體平衡的財務模型。另外，天津各城投公司堅持集團的“不負債運營”的方式可以大大降低了投融資公司的經營風險。

在單個項目的平衡方面，武漢市首創(chuàng)了城市建設資金“集中管理、統(tǒng)一支付”的資金管理模式，加強資金管理，實現(xiàn)單個項目內部融資資金方式、速度與投資速度之間的平衡。

六、構建盈利模式

（一）借鑒意義

1、大部分投融資公司依賴“政府盈利性資產或者經營權注入型”的盈利方式，而對于XX投融資平臺而言，構建多層次、多渠道、多來源的盈利模式，提升“一般市場化收益”比重是政府對其發(fā)展的要求。

2、XX市政府對XX投融資平臺的發(fā)展要求較高，配置的資源基本都需要集團通過市場化運作手段才能夠獲得適度的盈利，或者說，XX投融資平臺直接跨過了傳統(tǒng)投融資公司的“第一層次盈利”，直接進入第二層次。

3、作為集團公司，必須認識到事物發(fā)展的根本規(guī)律，在發(fā)展的初級階段，如何通過政府尋求并落實更多的易盈利性資產至關重要（譬如土地作價出資政策的落實），同時，加快培育自身的核心競爭力，提升盈利層次，兩條腿走路。

（二）案例分析

投融資平臺盈利模式有政府盈利性資產或者經營權注入型、一般市場化收益、壟斷或者規(guī)模性收益三個層次。

政府盈利性資產或者經營權注入型是投融資平臺的主要盈利模式，通過資源、資產、資本注入使投融資平臺獲得低于市場價格的要素資源。國債注入、規(guī)費注入、存量資本注入、稅費返還、土地注入、財政補貼、特許經營收入等快速可變現(xiàn)收入是內陸很多投融資平臺還本付息基礎，如上海城投、武漢城投、天津城投等。

一般市場化收益即通過資產經營、項目經營，獲得正常項目經營收入及正常市場化收益水平。通過資產經營等市場化手段獲取收入以彌補公益性項目是很多投融資平臺的發(fā)展期望，如上海浦發(fā)等。

壟斷或者規(guī)模性收益是投融資平臺的超級發(fā)展模式，是通過核心競爭力培育，投融資平臺逐步實現(xiàn)重大轉型，在某一領域或者區(qū)域形成絕對影響力，繼而達到獲取超過市場平均水平的盈利，如天津泰達、無錫國聯(lián)、新加坡淡馬錫、新加坡裕廊集團等。

七、培育核心能力

（一）借鑒意義

1、根據集團現(xiàn)階段定位，明確集團現(xiàn)階段需要培育的核心能力，使我們有能力“想政府所想，做政府所做”，使我們有能力做其他委辦局不愿意投但政府讓我們投的項目，從而證明自己集團的價值；

2、高層具備什么樣的理念和能力，意味著將建造一個什么樣的文化特色和行為特征的企業(yè)，企業(yè)的優(yōu)勢與問題都是企業(yè)高層一手締造的；

3、XX投融資平臺成立之初就強調不能走國內其他的城投公司的老路，二是充分運用市場化的手段整合政府國有資源、獲取資源、獲取項目，這種定位與要求就需要我們擁有積極主動參與市場競爭的意識并積極培育相應的能力，使我們能夠有足夠的能力參與市場競爭；

4、積極培育參與市場競爭的能力：主要包括策劃開發(fā)能力、資本運作能力、資源獲取能力、統(tǒng)籌協(xié)作能力、集團管控能力等能力。

（二）案例分析

新加坡淡馬錫通過多年的培育，已擁有強大的資本運作能力、戰(zhàn)略管理能力、集團管控能力、風險管理等能力，從而確保實現(xiàn)持續(xù)地盈利。

天津城投擁有強力的政府支持、強大的資本實力及較強的資本運作能力、風險控制能力、集團管控能力，從而保證能夠落實天津市政府戰(zhàn)略意圖。天津城投建立直接融資渠道，創(chuàng)新多種融資模式，提高資信等級，降低融資成本，控制融資風險；通過股權融資和培育相關產業(yè)和項目上市，不斷提高直接融資的比例，建立適合自己的投融資方式。通過培育資源獲取能力，提高資源整合水平和速度，整合土地、政策、人才等各種政府、國有企業(yè)、市場資源，快速獲取經營性資產和經營性項目，提高經營性資產比例。

上海城投擁有強力的政府支持、強大的資本實力及較強的業(yè)務整合能力、集團管控能力、資本運作能力、資源獲取能力、統(tǒng)籌協(xié)作能力，逐步提升對下屬子公司的管控能力，從最開始的掛靠到管人、管事、管資產，成為子公司的真正股東，從而使自己有能力投資、建設上海市政府重大項目，如上海世博會、上海中心大廈等，從而不斷提升公司影響力。未來XX投融資平臺要想持續(xù)健康地發(fā)展，則必須不斷提升自己的盈利能力，需要增加、培育新的利潤增長點，需要利用資產規(guī)模比較大、目前融資能力比較強的優(yōu)勢，發(fā)展房地產金融業(yè)務，培育并積極投資準上市企業(yè)，如XX生命人壽公司等。

八、創(chuàng)新體制機制

（一）借鑒意義

1、體制機制創(chuàng)新關系到投融資平臺的生死，需要通過“自上而下”和“自下而上”兩種手段結合，快速突破體制機制制約、創(chuàng)新體制機制，為集團快速做大做實做強提供堅實的保障。

2、XX投融資平臺的成立和發(fā)展必遇到的各種阻力和障礙，必須通過創(chuàng)新體制機制才能突破，特別是政府投資體制、市區(qū)財稅體制、土地管理體制和國資監(jiān)管體制等相關體制機制。

3、建議成立專門的團隊或部門研究XX市政府現(xiàn)有相關體制機制的問題、優(yōu)化空間并提出建立新的體制機制的具體建議。

4、針對當前國有企業(yè)治理機制尚不健全的大環(huán)境下，如何建立具有集團自身特色的“頂層決策機制”就顯得更為重要，譬如推動成立政府層面相應的決策小組（而非協(xié)調小組）。

（二）案例分析

體制機制分為三個層次：頂層決策機制、集團管理機制和集團管控機制。在頂層決策機制方面，淡馬錫是用法人治理機制來完善，國內投融資公司在法人治理機制不健全的條件下通過關鍵人員任命、成立決策組織等方式推動決策高效。集團管理機制指與集團市場化發(fā)展要求相匹配的用人機制、考核機制等管理機制。集團管控機制是指集團企業(yè)與下屬企業(yè)之間的管控體制機制。

淡馬錫的董事會治理模式是其成功最核心的因素之一。合理的董事會成員結構、激勵和監(jiān)督機制構建了卓越的淡馬錫公司董事會治理模式，淡馬錫公司多元化的內部制衡機制和多元化的外部監(jiān)督機制是公司運營及資產高效配置的制度保證。淡馬錫公司所有權與經營權完全分開，擁有充分的經營自主權，有健全的治理結構。有完善的管理制度，投資決策的科學化和風險防范都有制度的保證。而在國內，這方面的制度是亟待完善的。

上海投融資平臺的成功也首先得益于上海市政府設計的體制機制。上海各投融資平臺的頂層決策機制就不完全一樣。上海久事在很長一段時間內都由市長直管，上海市基建規(guī)劃和投融資方向由發(fā)改委、財政局和銀行三方共同協(xié)商確定。此外，上海市政府對平臺的資產負債比例管理很嚴格，不會讓一個企業(yè)超規(guī)模負債。上海市政府每年都會召開一次內部聯(lián)席會，調配各平臺公司承擔公益項目的比重，做到各個投融資平臺之間的平衡。

在武漢城投的發(fā)展歷程中，同樣可以看出武漢市委、市政府不斷地進行體制機制創(chuàng)新對其快速、健康發(fā)展起了關鍵性作用。武漢城投成立于1997年，成立之初市政府給予土地整理儲備職能，所屬武漢新區(qū)土地分中心、武漢城建土地分中心負責的封閉區(qū)域城市土地整理儲備。隨著武漢城投的發(fā)展，武漢市委、市政府決定重組城建資產、壯大城投公司，同時明確武漢市人民政府城市建設基金管理辦公室與武漢城投集團公司實行兩塊牌子、整體運作。