在中國的基層國家建設(shè)和行政體制改革中，縣級及其以下的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置模式一直都是研究的熱點(diǎn)問題，由此往往可以折射出國家建設(shè)和行政改革在基層落實(shí)的政治邏輯。在單一制的中國行政體系下，以往的研究大都認(rèn)為基層行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要因素是上級政府部門的決策方案和壓力，或受到其他同級政府部門政策示范的誘導(dǎo)，而基層政府對自身的利益考量并非最為重要的因素，其一般只有被動落實(shí)的可能。同時，這些研究幾乎都有一個共同的背景假設(shè)，即中央或其他上級政府對于機(jī)構(gòu)設(shè)置的方案選擇已經(jīng)十分明確。然而，從現(xiàn)有的政治制度分析，地方政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)屬于本級政府的事權(quán)，理論上是無需參照上級政府意見而自行決定的。在歷次機(jī)構(gòu)改革的探索期，均為地方政府的創(chuàng)新探索留有余地。那么，如果上級政府并未對基層行政機(jī)構(gòu)設(shè)置方案做出統(tǒng)一規(guī)定的明確指示，甚至不同的上級政府部門在方案選擇上出現(xiàn)一定的沖突或矛盾，基層政府會如何做出選擇呢？什么因素能夠解釋基層政府的選擇邏輯呢？

中國自2013年至2018年持續(xù)進(jìn)行的地方食品藥品監(jiān)管體系改革，給回答以上的理論問題提供了很好的研究素材。建立一個統(tǒng)一、權(quán)威、高效的基層食品藥品安全監(jiān)管體系，既是做好食品藥品安全監(jiān)管工作的重要基礎(chǔ)，也是自1998年以來中國監(jiān)管型國家建設(shè)一直努力的戰(zhàn)略方向。自21世紀(jì)初，中國政府一直有向美國式的食品藥品監(jiān)管體制學(xué)習(xí)打造中國的FDA改革設(shè)想，但這個過程顯得比較步履蹣跚。每當(dāng)發(fā)生比較重大的食品藥品安全事件之后，多頭分散的監(jiān)管體制總是被媒體和社會公眾所詬病。2013年3月，國務(wù)院合并組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將原來分散在工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的食品藥品監(jiān)管職能及相應(yīng)的監(jiān)管隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到了食品藥品監(jiān)督管理部門。隨后又發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》，對省各級食品藥品監(jiān)管體制改革提出了具體目標(biāo)與時間要求，建立單列的食藥局成為主要的政策導(dǎo)向。這對于建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系具有重大意義。在中央政策的影響下，2014年底，全國范圍內(nèi)，95%的地級市、80%左右的縣設(shè)置了獨(dú)立的食品藥品監(jiān)管局。

然而，在經(jīng)歷了長達(dá)一年的等待和觀望之后，一些省份從2014年下半年開始放棄此前新采用的食藥局模式，這些省份調(diào)整或者重新改變了市縣層面食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式，決定采用合并工商、質(zhì)監(jiān)等部門組建大市場監(jiān)管局的市場局模式。其中主要的影響因素在于2014年11月，黨的十八屆四中全會公報中提出要“深化行政執(zhí)法體制改革”、推進(jìn)綜合執(zhí)法。一些省在編制控制、基層延伸和監(jiān)管壓力的綜合作用下，最終在縣乃至市一級選擇了綜合監(jiān)管的市場局模式。到2016年5月，全國設(shè)置獨(dú)立的食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)的縣市已經(jīng)減少到40%。而到2017年底，全國70%左右的縣（市、區(qū)）和20%左右的地市都推行了市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革。

因此，本文需要回答以下問題：2013年以來，我國基層食藥監(jiān)管體制經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展和流變過程？這種發(fā)展和流變過程背后的原因和邏輯是什么？在面臨食品藥品監(jiān)管統(tǒng)一專業(yè)要求和綜合行政執(zhí)法體制改革兩種具有一定沖突的改革要求時，基層政府在設(shè)計(jì)自身監(jiān)管體制時是如何考慮的？如何平衡食藥安全監(jiān)管工作的專業(yè)性與基層綜合執(zhí)法體制改革之間的關(guān)系？

二、文獻(xiàn)綜述

（一）信息模糊（信息不對稱）下的政府行為

正如上文所指出的那樣，以往對于政府機(jī)構(gòu)改革的研究均建立在一個前提假設(shè)基礎(chǔ)之上，即中央或其他上級政府對于機(jī)構(gòu)設(shè)置的方案選擇已經(jīng)十分明確。然而，實(shí)際上，中國中央政府對于下級的政令并非總是清晰明確的。在實(shí)際的行政結(jié)構(gòu)中，中國有五級政府，每一級政府均是下一級政府的委托主體，也同樣是上一級政府的代理人。這樣長而密集的委托—代理鏈條必然會帶來信息不對稱的問題。與此同時，中國的政策具有很大的不確定性，即在政策制定的過程中，決策者優(yōu)先考慮的是政策的靈活性，這來自政治上的變幻莫測所帶來的不可預(yù)測性。實(shí)際上，中國政府的政策充斥著多重的解讀，因此中國的政治行動者往往必須掌握解讀上級不完整不清晰信息的技巧。越基層的政府面臨著越嚴(yán)重的信息模糊問題。

實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，基層官員確實(shí)面對著大量模糊和寬泛的指導(dǎo)方針，以及來自不同層級部門相互沖突的指令。而有研究則認(rèn)為，這種模糊的語句所造成的自上而下的信息不對稱是政府有意為之，其目的在于確保公共政策的靈活實(shí)施，鼓勵地方開展政策創(chuàng)新，允許地方在多任務(wù)目標(biāo)中進(jìn)行工作選擇，使得上級政府（特別是中央政府）避免承擔(dān)政策失誤的責(zé)任，這樣有助于增強(qiáng)中國政治制度的適應(yīng)性和彈性（Resilience），適合中國的國家治理。

此外，不明確的政策吸引了不同立場的支持者，并增加了其參與政策執(zhí)行的機(jī)會。面對著中國這一超大型國家所帶來的跨地區(qū)多樣性，以及在單一制政體下的多層級政府需要允許對政策命令的多樣化解釋，因此，基層政府在施策中必須要應(yīng)對政策一致性和實(shí)施靈活性之間的矛盾。在中央政府的政策偏好相對模糊的條件下，地方政府在進(jìn)行政策創(chuàng)新和不同機(jī)構(gòu)改革方案選擇時究竟會遵循什么樣的行動邏輯？已有研究尚未對此做出很好的回答。

（二）基層政府機(jī)構(gòu)改革模式選擇的行政邏輯

如前文所述，在本文所研究的新一輪機(jī)構(gòu)改革前地方食品藥品監(jiān)管體系改革的浪潮中，各基層政府所選取的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式不盡相同，形成了單列的食品藥品監(jiān)督管理局和綜合的市場監(jiān)督管理局在全國范圍內(nèi)并存的局面。那么，是何因素影響了各基層政府的改革選擇？不同的行政決策背后所遵循的邏輯有何差別？

已有研究認(rèn)為，作為典型的單一制國家，我國的中央—地方關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，地方政府的權(quán)力主要來自中央授予，上級政府會在某種程度上形成“單邊壟斷”，地位較高的政府會要求地位較低的政府遵循其改革選擇。因此，就我國單一制的政治體制而言，影響地方政府政策選擇的一個最重要因素便是來自上級政府的行政壓力。雖然自20世紀(jì)80年代以來，我國中央政府對于地方政府的經(jīng)濟(jì)控制有所下降，但這并沒有改變我國單一制的國家性質(zhì)，中央政府在政治層面上依舊掌握著主動權(quán)。因此，已有研究認(rèn)為我國目前的央地關(guān)系呈現(xiàn)的是“財(cái)政分權(quán)、政治集權(quán)”的特征，上級政府對于下級政府的實(shí)際控制通過財(cái)政撥款和人事任免等方式逐步加強(qiáng)，輔以“壓力型體制”層層加壓，下層政府對于上級政府的政策選擇只有被動落實(shí)的可能。因此，影響地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的一個最重要因素便是來自上級政府的行政壓力。

除了需考慮對于上級政府的行政服從外，同級政府的示范誘導(dǎo)也是地方政府行政決策或機(jī)構(gòu)改革之時不容忽視的影響因素。在現(xiàn)行的行政體制中，多個同級的下級政府同時接受上級政府的考核，由此導(dǎo)致同級政府間出現(xiàn)激烈的競爭，下級層面的地方政府領(lǐng)導(dǎo)會有較大的動力以更好的表現(xiàn)來爭奪任期、晉升機(jī)會等獎勵。已有關(guān)于組織行為的研究發(fā)現(xiàn)，處于不確定環(huán)境中時，組織會有很大動機(jī)去模仿其認(rèn)為成功的類似組織的實(shí)踐，以幫助其降低風(fēng)險和成本，提升其競爭力。相鄰的各地方政府有大致相同的政治文化和社會經(jīng)濟(jì)特征，面臨大體相同的政策問題，被互相視為“政策學(xué)習(xí)的良好對象”，地方政府會“不斷觀察”周邊政府的政策實(shí)踐，以此作為本級政府決策的參考，以簡化決策制定過程。也有研究通過實(shí)證分析指出，同級間的競爭壓力也會加劇基層政府的政策模仿，在高度競爭的環(huán)境中，地方政府對于同級政府的行為會非常敏感；周邊政府改革實(shí)踐越成功，基層政府則會越不甘落后，積極模仿周邊政策實(shí)踐。本文所研究的基層政府的食品藥品監(jiān)管體制改革即處于相當(dāng)大的不確定性條件下，上級政府對于政策創(chuàng)新的要求存在一定的模糊性，因此同級政府間的模仿、學(xué)習(xí)和競爭或許可以很好地解釋本研究中基層政府的選擇邏輯。為便于比較，本文將同一層級政府間的模仿、競爭和學(xué)習(xí)統(tǒng)一概括為同級壓力。

在央地關(guān)系視閾下，以上研究認(rèn)為，在我國單一制的政治體制下，面對上級政府的財(cái)政及人事控制，基層政府的政策選擇很大程度上是對上級政策的被動落實(shí)執(zhí)行，同時還會受到同級政府壓力的一定影響。在這種對上負(fù)責(zé)且高度競爭的體制中，地方政府自身的很多利益訴求往往很容易被忽視。雖有部分研究指出基層政府出于自身利益的考量會對上級政府的決策持曖昧態(tài)度，但也表示這并不是決定基層政府政策選擇的最重要因素。但是現(xiàn)實(shí)卻并非如此。我們會發(fā)現(xiàn)在上級壓力和同級誘導(dǎo)等因素基本相同的同一省區(qū)內(nèi)，不同基層政府的機(jī)構(gòu)改革模式卻并不同；同一基層政府在不同時期，機(jī)構(gòu)設(shè)置也存在差別，影響基層政府決策的因素并非單一的。那么導(dǎo)致這些差別的具體因素是什么，基層政府行政決策究竟遵循怎樣的行政邏輯，是當(dāng)前研究亟待解決的問題?；诖?，本文將選取已有研究中所關(guān)注的上級行政服從壓力、同級政府誘導(dǎo)壓力及基層政府自身理性等三方面因素，探討基層政府機(jī)構(gòu)改革選擇背后所遵循的行政邏輯。

三、2013年以來基層食品藥品監(jiān)管體制改革的源流與分析

2013年來，我國食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域一直存在著“食品藥品統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管”與“市場監(jiān)管綜合執(zhí)法”兩種源自中央政府，卻又差異巨大的改革頂層設(shè)計(jì)，在監(jiān)管思路上表現(xiàn)出綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管并存的特點(diǎn)。而同一時段，部分省級政府對于基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置也缺乏相對明確的指引，基層政府所面臨的信息條件較為模糊，各地所選取的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式各具特色、五花八門。在本輪機(jī)構(gòu)改革以前，單就食品藥品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)名稱而言，各地就存在“食品藥品監(jiān)督管理局”“市場監(jiān)督管理局”“食品與市場監(jiān)督管理局”等不同稱謂；同一省內(nèi)甚至同一地級市內(nèi)，各縣區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置也不盡相同。

此前全國各省的食品藥品監(jiān)管模式雖然五花八門、各具特色，但總體上來說，都是由兩大模式衍生出來的，即單列模式和綜合模式。所謂單列模式，就是指從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每一級政府都設(shè)立獨(dú)立的食品藥品監(jiān)管部門，專門負(fù)責(zé)食品藥品監(jiān)管事宜的監(jiān)管模式；所謂綜合模式，就是從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中間某幾級政府不設(shè)獨(dú)立的食品藥品監(jiān)管部門，而是將其監(jiān)管職能與其他相關(guān)部門進(jìn)行部分合并，由新合并的綜合部門來負(fù)責(zé)食品藥品監(jiān)管事宜的監(jiān)管模式。前述的“食品藥品監(jiān)督管理局”即為單列模式，該時段較多采用單列模式的省區(qū)主要包括北京、山東、河南、湖北、廣西、甘肅等；前述的“市場監(jiān)督管理局”“食品與市場監(jiān)督管理局”等均為綜合模式，主要出現(xiàn)在浙江、江蘇、遼寧、安徽、貴州、寧夏、天津等省市。而梳理我國食品藥品監(jiān)管體制變革源流可以發(fā)現(xiàn)，以上的單列模式和綜合模式，分別源自2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和2014年后的綜合行政執(zhí)法體制改革。

具體而言，傾向于專業(yè)監(jiān)管的單列模式源自2013年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。2013年3月，為克服原有分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制所存在的重復(fù)監(jiān)管與監(jiān)管盲點(diǎn)并存的缺陷，第十二屆全國人大審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，決定組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對食品藥品實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。隨后，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》﹝國發(fā)（2013）18號文﹞，對省、市、縣三級食品藥品監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)整合提出了目標(biāo)與具體要求。在中央政策的影響下，到2013年9月底，先后有17個省出臺了省級食品藥品機(jī)構(gòu)的三定方案，而其他的省份仍然持觀望態(tài)度。但是，隨著督導(dǎo)力度的增加，至2014年5月，全國省級層面的機(jī)構(gòu)改革基本完成；到2014年底，全國已有95%的地級市、80%左右的縣選取了單列模式設(shè)置了獨(dú)立的食品藥品監(jiān)督管理局。在改革初期，單列模式為我國基層食品藥品監(jiān)管體制改革的主導(dǎo)模式。

然而，在單列模式的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)的過程中，另一種傾向于綜合監(jiān)管的“市場監(jiān)管綜合執(zhí)法”模式也同步發(fā)展起來。2013年12月，浙江省在監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)整合方面更進(jìn)一步，出臺《關(guān)于改革完善市縣食品藥品監(jiān)管體制的意見》，提出在縣級整合原食藥監(jiān)與工商部門職責(zé)，組建市場監(jiān)督管理局，并劃入原質(zhì)監(jiān)部門的食藥監(jiān)管職責(zé)。自2014年下半年起，安徽、福建等多個省份在市縣層面啟動了類似的食品藥品監(jiān)管體制改革。

以上“市場監(jiān)管綜合執(zhí)法”模式的重要源流是2014年來中央所推動的綜合行政執(zhí)法改革。2014年6月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）出臺，要求在市場監(jiān)管領(lǐng)域整合執(zhí)法資源，探索跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)制，探索跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，同時提出“加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。而到2014年11月，十八屆四中全會公報繼續(xù)肯定了綜合行政執(zhí)法體制改革的大方向，并將綜合執(zhí)法范疇由城管、文化等擴(kuò)展到食藥監(jiān)管、工商質(zhì)監(jiān)等更為廣泛的監(jiān)管領(lǐng)域。在中央一系列文件的要求和指導(dǎo)下，單列模式的食品藥品監(jiān)督管理局大面積減少，綜合模式的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法在全國大范圍鋪開。到2016年5月，全國獨(dú)立設(shè)置食品藥品監(jiān)管的縣市已經(jīng)銳減到40%；而到2017年底，全國有70%左右的縣（市、區(qū)）和20%左右的地市都推行了市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革。

在2018年3月的最新一版黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案公布后，這種市場監(jiān)管綜合設(shè)置的模式最終在中央層面也開花結(jié)果，即將原國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，原國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)，以及國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等的職責(zé)整合，成立集中統(tǒng)一的國家市場監(jiān)督管理總局。到2018年11月底，全國31個省級市場監(jiān)管局（廳）已全部掛牌成立。兩年來，機(jī)構(gòu)改革已由中央、省級層面向市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層全面延伸。雖然這一爭論的最終結(jié)果是歸為一統(tǒng)，但中間這一存在多種機(jī)構(gòu)組合形式的過渡階段卻仍然值得研究，特別是為研究央地關(guān)系下的政府機(jī)構(gòu)改革提供了一個十分難得的案例。

在2013年至2018年6年間的食品藥品監(jiān)管體制改革中，中央層面先后提出了“加強(qiáng)食品藥品統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管”與“加強(qiáng)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法”兩種一定程度上相互沖突的改革要求。而彼時，中央和各省級政府并未對這兩種改革方向做出相對明確的取舍指引，為基層監(jiān)管體制改革提供了一定的制度空間，但這也導(dǎo)致了基層政府所面臨的信息條件相對模糊。在此條件下，我國不同省區(qū)的基層政府各自選擇了不同的改革方案，甚至同一省區(qū)內(nèi)各基層政府的選擇也存在差別。在彼時基層食品藥品監(jiān)管體制改革的浪潮中，究竟是何因素決定了各基層政府不同的行政抉擇？在上述信息模糊條件下，基層政府的改革選擇究竟遵循著什么樣的政治邏輯？本文接下來將通過深入的案例分析對此進(jìn)行探討。

四、服從、跟風(fēng)還是自定：基于兩個典型案例的比較研究

經(jīng)過研究設(shè)計(jì)的思考，考慮到東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)都不夠具有代表性，我們決定選擇中部地區(qū)省份作為調(diào)研地點(diǎn)，并決定就兩種不同監(jiān)管模式各選擇一個縣開展深入調(diào)研。經(jīng)過對中部各縣市食品藥品監(jiān)管體制的梳理，本文最終確定J省的Z縣（綜合模式）和H縣（單列模式）作為深度調(diào)研的案例，兩個縣均屬于中等經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，在該省和全國都屬于比較典型的縣。兩縣來自同一省區(qū)，所面臨的政策環(huán)境大體相同，更加利于我們做出深入的分析，也利于我們排除其他相關(guān)因素的干擾，得出具有普遍代表性的研究結(jié)論。

（一）案例陳述：兩縣食品藥品監(jiān)管體制改革的基本情況

Z縣是中部J省S市下轄的一個普通縣，該縣2015年的經(jīng)濟(jì)總量在J省109個縣級單位中排名第38名，屬于中等偏上的縣。該縣自2015年8月開始市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革，整合原食安辦、工商局、食藥監(jiān)局職能和人員，成立了Z縣市場監(jiān)督管理局，也就是慣常意義上所說的“二合一”（工商 食藥監(jiān)）綜合監(jiān)管模式，內(nèi)設(shè)14個機(jī)構(gòu)，同時下轄1個直屬機(jī)構(gòu)——反不正當(dāng)競爭分局，5個派出機(jī)構(gòu)——城區(qū)分局、B分局、C分局、D分局、E分局，6個所屬事業(yè)單位——Z縣市場監(jiān)督綜合執(zhí)法大隊(duì)、食品藥品檢驗(yàn)檢測中心（掛藥品不良反應(yīng)監(jiān)測中心牌子）、個體勞動者協(xié)會、私營企業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會、維修行業(yè)管理辦公室。

另一案例為J省的H縣，該縣是J省C市下轄的一個普通縣級市（為便于比較，文中用H縣指代），該縣2015年的經(jīng)濟(jì)總量在J省排名第28位，與Z縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本相同。改革之前，H縣已于2009年建立了獨(dú)立的食品藥品監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)藥品、醫(yī)療器械安全監(jiān)管及消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管。而至2015年4月，在其所屬的C市首次提出開展食品藥品監(jiān)管體制改革之后，該縣就整合原工商局、質(zhì)檢局和商務(wù)局的食品藥品監(jiān)管職能，在C市率先成立了新的食品藥品監(jiān)管局。新組建的H縣食品藥品監(jiān)督管理局內(nèi)設(shè)9個科室，下轄2個直屬機(jī)構(gòu)——酒類監(jiān)管站和食品安全監(jiān)察隊(duì)，9個派出機(jī)構(gòu)，包括副科級分局1個，股級所8個。

由以上案例陳述可知，Z縣和H縣來自同一個省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也大致相同，食品藥品監(jiān)管體制改革的時間也基本相同（均為2015年），但兩地在基層食品藥品監(jiān)管體制改革中卻選擇了兩條明顯不同的改革路徑。Z縣選擇了市場監(jiān)管局這一綜合模式，在縣級以下設(shè)置市場監(jiān)管所；H縣則選擇了食品藥品監(jiān)管局的單列模式，在縣級以下設(shè)置食品藥品監(jiān)管所。就兩地改革時所面臨的形勢而言，兩地所面臨的來自上級政府的信息條件應(yīng)當(dāng)是基本相似的，那么究竟是何因素導(dǎo)致了兩縣走向了不同的改革方向？結(jié)合上文的文獻(xiàn)分析，本文選取影響基層政府改革選擇的“行政服從”“同級誘導(dǎo)”“自身理性”等三方面因素，對兩縣的食品藥品監(jiān)管體制改革進(jìn)行進(jìn)一步的動力學(xué)分析。

（二）Z縣食品藥品監(jiān)管體制改革的動力學(xué)分析

Z縣和H縣在食品藥品監(jiān)管體制改革之時受到多重因素的綜合影響。本部分和接下來一部分將結(jié)合調(diào)研資料還原Z縣和H縣機(jī)構(gòu)改革時的各方面情況，探討兩縣不同模式選擇背后的行政邏輯。具體而言，Z縣之所以最終選擇市場監(jiān)管局這一綜合模式主要是受以下幾方面因素影響。

一是行政服從。根據(jù)已有研究，基層政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的一個重要影響因素是上級政府部門的決策方案和壓力。而考察Z縣上級政府的政策文件可見，在J省發(fā)布《J省人民政府關(guān)于改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的實(shí)施意見》后，Z縣所在的S市于2013年7月出臺了《關(guān)于改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的實(shí)施意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟芬笫小⒖h兩級政府原則上按照中央與省級食品藥品監(jiān)管改革模式重新組建食品藥品監(jiān)督管理局，對原來食安辦、食藥監(jiān)、工商和質(zhì)監(jiān)等的食藥安全監(jiān)管職能進(jìn)行整合，對原多部門分段監(jiān)管模式進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管改革。而在上級政府的改革實(shí)踐方面，S市參照J(rèn)省食品藥品監(jiān)管改革模式，于2013年9月組建了S市食品藥品監(jiān)督管理局，承擔(dān)全市食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)等各環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)。由此可見，在Z縣改革之前，其上級政府從政策文件至改革實(shí)踐均將設(shè)立獨(dú)立的食品藥品監(jiān)督管理局這一單列模式作為改革的選擇模式加以確立和暗示。因此，從行政服從角度而言，Z縣或許應(yīng)當(dāng)更加傾向于選擇單列模式。

二是同級誘導(dǎo)。鑒于同級政府的政策選擇對于各地方政府的政策選擇具有一定的示范和誘導(dǎo)作用，本文進(jìn)一步考察了案例縣的同級政府壓力。Z縣所屬的J省S市下轄8個區(qū)、11個縣、2個縣級市。而在Z縣進(jìn)行市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革之前，S市已有X區(qū)（2014年9月）和C區(qū)（2015年7月）兩個縣區(qū)啟動了市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革。C區(qū)綜合執(zhí)法改革在減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、優(yōu)化行政資源配置方面的優(yōu)勢先后得到央視等主流媒體的報道和肯定，在該市發(fā)揮了較強(qiáng)的示范引領(lǐng)作用。此后，包括Z縣在內(nèi)共5個區(qū)縣同步啟動了市場監(jiān)督綜合執(zhí)法改革。而至2018年3月新一輪機(jī)構(gòu)改革之前，J省109個縣中僅有12個縣實(shí)行單列模式，其余97個縣均實(shí)行了綜合模式，其中72個縣實(shí)行二合一模式，25個縣實(shí)行三合一模式。由此可見，單從同級跟風(fēng)角度而言，Z縣機(jī)構(gòu)改革將傾向于選擇綜合模式。

三是理性自定。由以上兩個角度的觀察可知，行政服從和同級誘導(dǎo)兩方面因素分別將Z縣食品藥品監(jiān)管體制指向了兩種不同的模式，那么是何因素最終導(dǎo)致Z縣選擇了市場監(jiān)督綜合執(zhí)法這一綜合模式？本文進(jìn)一步考察了Z縣改革之時的現(xiàn)實(shí)情況：隨著食藥安全地方負(fù)總責(zé)、“四個最嚴(yán)”“四有兩責(zé)”的提出，食品藥品安全成為基層政府重要的績效考核指標(biāo)，Z縣和全國大多數(shù)縣一樣在食品藥品安全方面存在較大壓力，一般而言，單列模式的統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管在保障食藥安全方面更有優(yōu)勢。然而，該縣所面臨的編制約束卻在一定程度上限制了其選擇單列模式：改革之時，Z縣公務(wù)員編制已嚴(yán)重超標(biāo)，在不增編的條件下，要大幅增加該縣食品藥品監(jiān)管部門的編制幾乎不可能，也不可能按S市的要求在基層配置3—5名食品藥品監(jiān)管的專職人員，單列模式一時難以推進(jìn)。而彼時適逢國務(wù)院提出綜合行政執(zhí)法改革，而這一新的改革方案則可在不大幅增加編制的情況下實(shí)現(xiàn)食藥監(jiān)管基層全覆蓋，這為該縣的改革困境提供了新的出路。而至2015年8月Z縣進(jìn)行食品藥品監(jiān)管體制調(diào)整時，周邊乃至全國很多市縣都已成功實(shí)踐了這一新興的改革模式，此時采用綜合模式的風(fēng)險較小。此外，Z縣食藥企業(yè)較少，監(jiān)管壓力相對較輕，選擇綜合模式風(fēng)險并不大。該縣對于本縣理性判斷的邏輯為前文的上級行政服從和同級壓力所造成的進(jìn)退維谷的困境提供了出路。最終，Z縣在考慮前述各方面因素基礎(chǔ)上，基于對本地監(jiān)管績效、編制約束、風(fēng)險現(xiàn)狀等因素的理性判斷而放棄了單列模式，轉(zhuǎn)而采用綜合模式設(shè)置了市場監(jiān)管局。

（三）H縣食品藥品監(jiān)管體制改革的動力學(xué)分析

與Z縣相比，H縣改革時所面臨的情況則存在一定的不同。

一是行政服從。2015年4月，H縣所在的C市出臺《政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》，指出市（州）、縣（市、區(qū)）政府原則上參照省級食藥局的模式組建本級的食品藥品監(jiān)督管理局。隨后，C市于2015年6月開始在市級層面整合食品安全監(jiān)管和藥品管理職能，組建了單列的C市食品藥品監(jiān)督管理局，并要求各縣（市、區(qū)）應(yīng)于當(dāng)年7月前完成食品藥品監(jiān)管體制改革任務(wù)。雖然此時綜合執(zhí)法改革已在C市同步展開，但C市在市級層面將改革主要控制在城市管理領(lǐng)域，成立城市管理綜合執(zhí)法局，而未將食品藥品安全監(jiān)管職能整合進(jìn)綜合執(zhí)法中。因此，在H縣改革之時，就上級政府的政策要求和改革實(shí)踐而言，其上級各層政府均將維持獨(dú)立的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)這一單列模式作為食品藥品監(jiān)管體制改革的示范方案，這一點(diǎn)與Z縣存在一定的一致性。

二是同級誘導(dǎo)。H縣所在的C市下轄2個區(qū)、10個縣和4個縣級市。至2015年H縣進(jìn)行食品藥品監(jiān)管體制改革之時，國務(wù)院推行的綜合執(zhí)法改革在縣級層面大規(guī)模展開，雖然H縣所在的J省和C市均未明確要求將食品藥品監(jiān)管整合進(jìn)綜合執(zhí)法，但C市大部分區(qū)縣均在食品藥品監(jiān)管體制改革的同時進(jìn)一步開展了綜合執(zhí)法改革。至2015年7月，C市下轄16個縣級政府中共有10個縣（市、區(qū)）按照市場監(jiān)管大部制思路整合組建了市場監(jiān)督管理局，其中Q縣等6縣（市）實(shí)行“二合一”模式，X區(qū)等4個區(qū)（縣）實(shí)行“三合一”模式。因而，就同級政府的誘導(dǎo)壓力而言，H縣所在地級市的大部分縣區(qū)均選擇了市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的綜合模式，而正如上文所言，綜合模式在全省范圍內(nèi)都占據(jù)絕對優(yōu)勢比重，這對H縣的食品藥品監(jiān)管體制改革自然不可避免地會造成強(qiáng)大的同級誘導(dǎo)壓力。

三是理性自定。由以上分析不難發(fā)現(xiàn)，在行政服從壓力和同級誘導(dǎo)壓力方面，H縣與Z縣存在一定的相似性，那么為何H縣會選擇和Z縣迥異的“食藥局”模式呢？對該縣改革時所面臨的具體情境的考察或許可以回答這一問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然編制約束壓力在H縣同樣存在，但是在改革之初該縣就編制問題就已做出了統(tǒng)一部署。改革之前，C市出臺《縣（市、區(qū)）控編減編方案》，要求各縣（市、區(qū)）在嚴(yán)控編制總數(shù)的基礎(chǔ)上盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)，在這一方案的指引下，H縣果斷采取了從其他部門劃轉(zhuǎn)富余編制和編制向基層下斜的方式來充實(shí)基層監(jiān)管力量，使食品藥品基層監(jiān)管得到了保障。而在食藥安全風(fēng)險方面，對比其他縣市，H縣食藥企業(yè)相對較多，食藥產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重相對較大，特色小吃“驢肉火燒”全國聞名，食品安全系統(tǒng)性風(fēng)險整體較高。此外，該縣此前也曾因食品藥品安全問題而被問責(zé)，食品藥品安全成為該縣領(lǐng)導(dǎo)歷年來高度關(guān)心的事項(xiàng)，該縣具有建立統(tǒng)一集中的食品藥品安全監(jiān)管的強(qiáng)烈意愿。在綜合考慮編制現(xiàn)狀及食藥安全風(fēng)險等因素后，H縣最終放棄了周邊地區(qū)所普遍采用的“市場所”綜合模式，維持并強(qiáng)化了“食藥所”的單列模式。

五、服從、跟風(fēng)還是自定：兩縣食藥監(jiān)管體制選擇的行政邏輯

由以上的案例分析可知，行政服從、同級誘導(dǎo)和自身的理性自定等三方面因素均影響著Z縣和H縣的機(jī)構(gòu)改革選擇，兩縣的機(jī)構(gòu)改革選擇具有行政服從、同級跟風(fēng)以及自身理性判斷的綜合特征（具體見表1）。

作為來自同一個省份、改革時間基本相同的兩個縣，就行政服從和同級誘導(dǎo)這兩方面邏輯而言，Z縣和H縣具有較大的相似性，這與本文之前的假設(shè)基本一致。具體而言，就行政服從而言，兩縣的上級政府改革時均選取了食品藥品監(jiān)督管理局這一單列模式，成為下級政府參照的示范模式；同時兩縣上級政府也都曾制定了政策性文件推動組建單列的食品藥品監(jiān)管局（C市更是對各縣區(qū)改革時間進(jìn)度做出了明確要求，就此而言H縣所面臨的上級壓力相對更大）。而從同級誘導(dǎo)來看，至2015年兩縣機(jī)構(gòu)改革之時，基于大部制邏輯的綜合行政執(zhí)法改革在兩縣的同級政府中均已大面積鋪開，實(shí)行并維持單列模式的上級壓力因綜合執(zhí)法改革要求的稀釋而有一定的減弱，來自同級政府成立“市場局”的誘導(dǎo)加強(qiáng)。因此，單從同級誘導(dǎo)而言，兩縣食品藥品監(jiān)管體制應(yīng)更傾向于綜合模式。行政服從和同級誘導(dǎo)這兩方面邏輯將改革選擇指向了不同的路徑。

進(jìn)一步的案例分析顯示，在面對服從和誘導(dǎo)跟風(fēng)這兩方面相互沖突的行政邏輯之時，兩縣對于本縣實(shí)際的理性考量最終占據(jù)了主導(dǎo)地位。隨著食品藥品安全地方負(fù)總責(zé)、“四個最嚴(yán)”“四有兩責(zé)”的提出，食品藥品安全成為各地方政府的重點(diǎn)關(guān)注對象，各級地方政府對于本地食品藥品安全監(jiān)管績效的關(guān)切度均較高，這一點(diǎn)上兩縣具有一致性。但訪談發(fā)現(xiàn)，兩縣在編制約束和食藥安全風(fēng)險現(xiàn)狀方面卻存在較大的差別。Z縣因嚴(yán)重的編制約束壓力而較難實(shí)現(xiàn)基層食藥監(jiān)管的覆蓋，同時該縣食藥安全風(fēng)險相對較小，從理性判斷來看，市場監(jiān)管綜合執(zhí)法模式為該縣的理想選擇。而H縣食藥產(chǎn)業(yè)比值較大，安全風(fēng)險相對較高，必須通過統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管保障食藥安全；而該縣在編制上的統(tǒng)籌安排又一定程度上緩解了單列所面臨的編制壓力。

在上述兩縣改革之時，單列模式和綜合模式在兩縣周邊各地均得到了大量探索，而兩縣的上級政府也未對改革進(jìn)一步做出清晰指引或要求，這為兩縣的自由裁量提供了制度空間，也為兩縣各自的理性判斷提供了良好條件。機(jī)構(gòu)設(shè)置作為各級政府的事權(quán)，即使上級政府對于改革有一定的指引，但也并非強(qiáng)制性的。最終，兩縣對于自身行政工作績效、風(fēng)險與編制約束的理性判斷超越了對于上級服從和同級壓力的考慮，基于自身的理性自定選擇了相應(yīng)的改革方案。

如圖1所示，在兩縣的食品藥品監(jiān)管體制改革之始，兩縣既需要面對來自上級政府專業(yè)監(jiān)管的改革要求，也需面對周邊同級政府不同改革選擇的示范壓力；而此時，上級政府對于選擇何種模式實(shí)際上缺乏明確的具體指引，基層政府所面臨的信息條件相對模糊。在這樣一種模糊信息條件下，基層政府在選擇行政機(jī)構(gòu)設(shè)置模式時實(shí)際上遵循著上級服從、同級跟風(fēng)和自身理性等多重行政邏輯。而進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，在這些行政邏輯中占主導(dǎo)的乃是基層政府自身的理性自定：基層政府做出選擇最為重要的動力是其對于自身行政工作績效、風(fēng)險現(xiàn)狀與編制約束的理性判斷，而服從和跟風(fēng)這兩種邏輯都是從屬于這一主導(dǎo)邏輯而發(fā)揮作用的。

六、研究發(fā)現(xiàn)及解釋：如何運(yùn)用行政修辭達(dá)致有限理性

由上文分析可知，地方政府在行政機(jī)構(gòu)改革之時均會基于自身理性判斷而最終選擇適合自身的改革方案，但是無論理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均表明，來自上級政府的服從壓力和來自同級政府的誘導(dǎo)壓力都是地方政府所無法回避的現(xiàn)實(shí)，地方政府必須對自身的行為選擇做出合理性論證，以回應(yīng)公眾關(guān)切。

在筆者走訪Z縣時，當(dāng)問及為何會選擇綜合模式以及在此模式下如何確保食品藥品安全監(jiān)管的專業(yè)性與統(tǒng)一權(quán)威時，該縣工作人員主要是從以下兩個角度進(jìn)行自我辯護(hù)。一方面，對于該縣的改革選擇，該縣工作人員主要強(qiáng)調(diào)該縣的改革“是按照中央簡政放權(quán)和綜合執(zhí)法改革的要求來進(jìn)行，是符合上級政府政策要求和改革趨勢的”；而對于我們所關(guān)注的監(jiān)管專業(yè)性問題，被訪談?wù)邉t選擇忽視而不回答。另一方面，被訪者傾向于選擇性運(yùn)用綜合執(zhí)法改革的效果來論證其合理性。該縣被訪談?wù)咧饕硎静扇【C合模式后，工商、質(zhì)檢中食藥監(jiān)管人員的加入在很大程度上“充實(shí)了監(jiān)管力量”，基層監(jiān)管資源大大增加，基層的5個分局已覆蓋該縣全部的16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并表示這是在現(xiàn)有編制約束下“單列模式所無法實(shí)現(xiàn)的”。在監(jiān)管效果方面，被訪談?wù)弑硎緳C(jī)構(gòu)合并后抽檢的“頻次大大上升”，機(jī)構(gòu)合并將機(jī)構(gòu)間的溝通轉(zhuǎn)換為部門間的交流，“大大提升了監(jiān)管效率”“企業(yè)和消費(fèi)者的滿意度也得到明顯提升”。

與Z縣相比，在解釋為何會選擇單列模式及單列模式如何回應(yīng)上級政府的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革的要求時，H縣主要通過以下幾方面進(jìn)行解釋。對于為何未采取市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革，該縣表示綜合執(zhí)法的前提應(yīng)當(dāng)是“職能相近”，食品藥品安全監(jiān)管相對而言專業(yè)性要求較高，擔(dān)心將食品藥品安全監(jiān)管納入綜合監(jiān)管后可能會降低食品藥品安全監(jiān)管的專業(yè)性，因而該縣放棄了綜合模式；同時也強(qiáng)調(diào)該縣的改革在政策方面符合中央建設(shè)統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求，有其政策合法性。對于改革后監(jiān)管績效，一方面，被訪談?wù)弑硎颈３质称匪幤繁O(jiān)管的獨(dú)立有利于加強(qiáng)地方政府對于食品藥品安全監(jiān)管的重視程度，單列模式上下同構(gòu)也有利于保持上下級監(jiān)管部門對接通暢；另一方面，被訪者通過列舉改革前后的監(jiān)管數(shù)據(jù)指出，機(jī)構(gòu)改革后H縣的食品藥品監(jiān)管頻率得到有效提升，違法案件的查處率也大大提高，食品藥品安全形勢大為好轉(zhuǎn)，因而認(rèn)為改革后的監(jiān)管效能得到了提升。

綜觀Z縣和H縣兩地的自我辯護(hù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然兩地論證的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但他們的論證策略卻有明顯的相似性。具體而言，兩縣的共同策略可以概括為“片面的行政修辭”和“選擇性的績效論證”。在行政修辭方面，在面對食品藥品專業(yè)權(quán)威監(jiān)管和市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革兩個來自上級政府相互沖突的改革要求時，兩縣均傾向于選擇性地對上級政府文件要求進(jìn)行單向度解釋：Z縣傾向于表明該縣綜合模式符合中央簡政放權(quán)和綜合執(zhí)法改革的要求和趨勢，利于加強(qiáng)基層監(jiān)管力量；H縣則傾向于強(qiáng)調(diào)單列模式遵循中央加強(qiáng)食品藥品統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管的要求，利于加強(qiáng)監(jiān)管的專業(yè)性和權(quán)威性。在績效論證方面，兩縣機(jī)構(gòu)改革后食品藥品安全現(xiàn)狀的確均得到一定程度的改善，但是Z縣主要傾向于從“基層監(jiān)管力量加強(qiáng)”“監(jiān)管抽查頻次增加”等能反映綜合監(jiān)管優(yōu)勢的角度進(jìn)行論證，H縣則從“基層監(jiān)管專業(yè)性提升”“監(jiān)管協(xié)調(diào)更加通暢”等角度進(jìn)行分析，也意在表明單列模式提升了該縣食品藥品監(jiān)管的績效。

兩縣的行政辯護(hù)雖然有明顯的策略性，但也有其合理性。在本文研究的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革中，兩縣基于自身的理性判斷綜合上級行政壓力和同級誘導(dǎo)壓力，做出了符合本地實(shí)際的改革選擇。但是上級服從、同級跟風(fēng)和自身理性自定等邏輯間的矛盾依舊存在。地方政府通過片面的行政修辭和選擇性的績效論證說明自身的選擇符合上級政府的政策要求，也符合改革趨勢，以此回應(yīng)上級壓力和同級誘導(dǎo)，使這三方面邏輯實(shí)現(xiàn)形式上的統(tǒng)一。

七、結(jié)論及政策建議

本文通過我國中部同一省內(nèi)兩個縣的食品藥品監(jiān)管體制改革的案例分析，探討了基層政府機(jī)構(gòu)改革選擇的行政邏輯。研究得出，在我國推動的食品藥品監(jiān)管體制改革中，基層政府的改革選擇具有行政服從、同級誘導(dǎo)及自身理性判斷的多重邏輯；而在這三種行政邏輯中占據(jù)主導(dǎo)地位的乃是地方政府對于自身行政工作績效、風(fēng)險現(xiàn)狀與編制約束的理性判斷，地方政府在綜合上級服從壓力和同級誘導(dǎo)壓力的基礎(chǔ)上，最終會基于自身的理性判斷做出符合本地實(shí)際的改革選擇。同時，本文也發(fā)現(xiàn)，案例中的信息模糊條件在我國公共行政領(lǐng)域是較常出現(xiàn)的情況，這為基層政府的行政決策預(yù)留了一定的制度空間，在保持總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上可以充分推動地方政府進(jìn)行一定程度的探索。但是，由于缺乏明確統(tǒng)一的政策指引，也一定程度上導(dǎo)致了基層政府改革和決策混亂狀態(tài)的出現(xiàn)。2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案發(fā)布，為多年來的綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管爭論提供了來自中央層面的解決方案，同時也依舊為基層改革留出了一定的空間。

2018年11月，全國各省級市場監(jiān)管局全部掛牌，標(biāo)志著機(jī)構(gòu)改革由中央、省級層面向市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層全面延伸。2019年7月，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會議指出機(jī)構(gòu)改革“真正要發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)’，還有大量工作要做”。在中國這樣一個地區(qū)差異巨大的國家，必須科學(xué)把握基層政府在機(jī)構(gòu)改革和監(jiān)管執(zhí)行中的行政邏輯。基于以上的研究，本文提出如下四方面建議。

第一，中央政府在機(jī)構(gòu)改革方案制定時應(yīng)當(dāng)就地方政府的“規(guī)定動作”和“自選動作”做出明確區(qū)分。針對我國目前發(fā)展不平衡不充分的問題，黨和國家機(jī)構(gòu)改革既規(guī)定了地方政府的“規(guī)定動作”，又允許其有“自選動作”，允許地方在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜地設(shè)置組織機(jī)構(gòu)和配置相關(guān)職能。對于此后的地方政府機(jī)構(gòu)改革，中央層面應(yīng)當(dāng)對“規(guī)定動作”和“自選動作”做出明確區(qū)分，使地方政府明白哪些改革措施是中央政府要求必須完成的，哪些改革措施和機(jī)構(gòu)設(shè)置是地方政府可以根據(jù)本地實(shí)際因地制宜而自由選擇的，只有如此，才能既保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，又確保因地制宜，突出地方特色。

第二，就省級層面而言，在追求本省區(qū)改革選擇一致性的同時，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。建議各省級政府在今后的機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)根據(jù)本省的經(jīng)濟(jì)社會特點(diǎn)和工作需要對于本省區(qū)內(nèi)的機(jī)構(gòu)改革做出統(tǒng)一的改革方案設(shè)計(jì)，理順部門職責(zé)關(guān)系，避免政出多門、條塊分割，推進(jìn)本省區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置的整體化、系統(tǒng)化。在此基礎(chǔ)上，也應(yīng)加強(qiáng)政策和改革意圖的宣貫，通過政策文件、聯(lián)席會議等溝通機(jī)制，將省級政府機(jī)構(gòu)改革方案設(shè)計(jì)的意圖有效、準(zhǔn)確地傳達(dá)給各基層政府，避免各基層政府在信息模糊條件下進(jìn)行摸索，規(guī)避基層政府進(jìn)行選擇性的績效論證。

第三，應(yīng)當(dāng)充分考量地方實(shí)情，賦予省級及以下地方政府在食品藥品安全監(jiān)管領(lǐng)域更多的自主權(quán)力。黨的十九大明確提出了“賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多的自主權(quán)，突出不同層級職責(zé)特點(diǎn)，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”。因此無論是在機(jī)構(gòu)改革中，還是在日常監(jiān)管工作中，應(yīng)充分考量地方實(shí)情，在監(jiān)管權(quán)責(zé)下放的同時賦予地方充分的自主權(quán)，鼓勵地方政府用好監(jiān)管權(quán)力，依據(jù)本地實(shí)際創(chuàng)新食品藥品安全監(jiān)管方式。

第四，在大市場綜合監(jiān)管的新形勢下，基層食品藥品安全監(jiān)管工作需要發(fā)揮好中央和地方兩個方面的積極性。一方面，中央政府以及國家市場監(jiān)管總局需要發(fā)布全國范圍內(nèi)的基層市場監(jiān)管所的建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，特別是針對食品藥品安全監(jiān)管工作的資源投入和配備需要有一個原則性的框架；另一方面涉及基層監(jiān)管所的監(jiān)管資源投入和設(shè)置方式，原則上都應(yīng)當(dāng)尊重地方政府的決定和做法，支持和鼓勵地方政府結(jié)合自身情況在食品藥品安全監(jiān)管工作方面開展探索和創(chuàng)新，只有這樣才能保障食品藥品安全地方政府負(fù)總責(zé)的真正落實(shí)。

以上文章原載于《學(xué)術(shù)研究》2021年第1期，文章不代表《學(xué)術(shù)研究》立場。