郭  林

選自《新華文摘》2020年24期

“殯”與“葬”

殯葬包括“殯”和“葬”兩部分：前者一般指逝者下葬前的各種悼念儀式及活動(dòng)，后者則指逝者入葬過程及后繼的祭祀活動(dòng)。其為人生的最后一程。事關(guān)殯葬的服務(wù)包括遺體接運(yùn)、遺體消毒和冷藏存放、遺體火化、骨灰寄存、墓地和殯葬用品供應(yīng)等方面。在具體國(guó)家或地區(qū)，合理的殯葬服務(wù)制度能夠解除社會(huì)成員人生的最后之憂，并在整個(gè)社會(huì)形成關(guān)于殯葬的穩(wěn)定安全預(yù)期。當(dāng)前，我國(guó)的殯葬服務(wù)制度遠(yuǎn)未成熟，導(dǎo)致殯葬服務(wù)提供亂象叢生，并引發(fā)社會(huì)矛盾，激發(fā)了人們對(duì)人生最后一程的后顧之憂。為此，本文從厘清殯葬服務(wù)的制度定位出發(fā)，在剖析我國(guó)殯葬服務(wù)核心問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情提出構(gòu)建合理殯葬服務(wù)制度的政策建議。

 一、殯葬服務(wù)應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)保障體系的有機(jī)組成部分 

（一）殯葬問題已成為人生后顧之憂 

我國(guó)傳統(tǒng)殯葬倫理重視死者的肉體和生者的精神及對(duì)死者的遺體處置，強(qiáng)調(diào)葬禮儀式，認(rèn)為殯葬溝通死者與生者，生者的面子通過死者殯葬體現(xiàn)。 

在喪葬活動(dòng)實(shí)踐中，傳統(tǒng)宗族作為以血緣為聯(lián)系方式的族群共同體，形成的根本條件是人們具有共同的祖先，故祭祀祖先和老人去世是族內(nèi)的大事。在現(xiàn)代社會(huì)，傳統(tǒng)宗族在安排生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)幫扶和生活保障等方面的功能大幅弱化。但是，逝者的殯葬活動(dòng)仍是一個(gè)家庭和家族的重大事宜，發(fā)揮著凝聚家族和基層自治的重要作用。無論是簡(jiǎn)喪薄葬還是隆喪厚葬，都需要通過殯葬服務(wù)以及與之相關(guān)的公墓等殯葬設(shè)施來完成殯葬活動(dòng)。而獲取殯葬服務(wù)和使用殯葬設(shè)施需要充足的資金支撐，這對(duì)每個(gè)人而言是一項(xiàng)必然會(huì)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)支出，是對(duì)逝者家庭經(jīng)濟(jì)收入的一項(xiàng)消耗。同時(shí)，配偶、成年子女等近親屬的去世，會(huì)給遺屬的物質(zhì)和精神生活帶來很大風(fēng)險(xiǎn)。因此，殯葬問題已經(jīng)成為人生的后顧之憂。 

（二）為什么要將殯葬服務(wù)納入社會(huì)保障體系 

第一，死亡風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化要求將殯葬服務(wù)納入社會(huì)保障體系加以建設(shè)。工業(yè)革命之后，隨著社會(huì)分工細(xì)化，人們?cè)陴B(yǎng)老、醫(yī)療等方面的風(fēng)險(xiǎn)之社會(huì)化特征日益顯性化。這種情況發(fā)展至19世紀(jì)末，使人們面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)更多由社會(huì)原因造成，而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)主要由社會(huì)保障機(jī)制來完成。同理，人們的死亡風(fēng)險(xiǎn)也不可避免地受到了社會(huì)因素（如污染性工業(yè)生產(chǎn)擴(kuò)張與公共政策不力導(dǎo)致的生存環(huán)境惡化、醫(yī)療體制不健全引發(fā)的疾病治療條件不佳、應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件“一刀切”政策造成的次生災(zāi)害等）的影響，是一種典型的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，故此針對(duì)逝者的殯葬服務(wù)應(yīng)納入社會(huì)保障體系的范疇。 

第二，遺屬的生活困境風(fēng)險(xiǎn)需要由社會(huì)保障機(jī)制來化解。撫育子女的喪偶者、逝者未成年遺屬、老年喪偶者、女性喪偶者是化解遺屬生活困境風(fēng)險(xiǎn)中需重點(diǎn)關(guān)注的群體。如果缺乏來自配偶的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移，大量的遺屬特別是老年女性或逝者的未成年子女很容易陷入貧困，遭遇依靠個(gè)人無法擺脫的生活困境。為有效應(yīng)對(duì)這一普遍的風(fēng)險(xiǎn)，需要發(fā)揮以化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)為主要功能的社會(huì)保障制度的作用。遺屬照顧未成年子女，逝者未成年子女的健康成長(zhǎng)，女性比男性更多從事的養(yǎng)老、育兒等家務(wù)活動(dòng)，均發(fā)揮穩(wěn)定家庭和社會(huì)整合的重要作用。用社會(huì)化的遺屬保險(xiǎn)和社會(huì)救助機(jī)制來認(rèn)可這些家務(wù)活動(dòng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)對(duì)遺屬的生活困境風(fēng)險(xiǎn)，是促進(jìn)家庭關(guān)系融洽和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要路徑。總之，當(dāng)廣大社會(huì)成員死亡風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，如何有效彌補(bǔ)殯葬服務(wù)費(fèi)用、妥善安置墓地、讓逝者得到有尊嚴(yán)的安葬、保障遺屬生活等問題會(huì)凸顯，這些問題的解決是包括殯葬多元籌資和殯葬設(shè)施社會(huì)化運(yùn)營(yíng)等社會(huì)保障機(jī)制的任務(wù)。 

（三）將殯葬服務(wù)納入社會(huì)保障體系之依據(jù) 

1.社會(huì)保險(xiǎn)是支付大眾喪葬費(fèi)用與保障遺屬基本生活的關(guān)鍵機(jī)制 

典型國(guó)家針對(duì)具有雇傭關(guān)系的社會(huì)保險(xiǎn)參保者，遵循權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則，將喪葬費(fèi)用和遺屬基本生活保障納入社會(huì)保險(xiǎn)的支付范圍。在喪葬費(fèi)用支付方面，德國(guó)針對(duì)絕大多數(shù)社會(huì)成員，通過以雇傭?yàn)榛A(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)，輔以體現(xiàn)個(gè)人和家庭責(zé)任的喪葬商業(yè)保險(xiǎn)、信托賬戶、生前預(yù)約殯葬服務(wù)合同等，有效彌補(bǔ)了逝者的殯葬服務(wù)費(fèi)用；日本和韓國(guó)通過醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)對(duì)逝者的殯葬服務(wù)花費(fèi)進(jìn)行資金支持。 

我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，根據(jù)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，城市職工因工死亡，需由企業(yè)支付數(shù)額為本單位3個(gè)月平均工資的喪葬費(fèi)，并每月向供養(yǎng)的直系親屬支付數(shù)額為逝者本人25%—50%工資的撫恤費(fèi)；對(duì)因病或非因工死亡的城市職工，由企業(yè)支付數(shù)額為本單位2個(gè)月平均工資的喪葬費(fèi)，并向供養(yǎng)直系親屬支付數(shù)額為逝者本人5—12個(gè)月工資的救濟(jì)費(fèi)；城市職工直系親屬死亡時(shí)，由企業(yè)支付數(shù)額為本單位月平均工資1/3—1/2的喪葬補(bǔ)助費(fèi)。這一機(jī)制嵌入“國(guó)家-單位”保障制中，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期較好地解除了城市職工對(duì)殯葬的后顧之憂。改革開放之后，通過社會(huì)保障制度的構(gòu)建，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由企業(yè)承擔(dān)的因工死亡者的喪葬費(fèi)和遺屬撫恤金，被社會(huì)化的工傷保險(xiǎn)向因工死亡職工提供喪葬補(bǔ)助金、供養(yǎng)親屬撫恤金和一次性工亡補(bǔ)助金所替代，此舉降低了企業(yè)負(fù)擔(dān)，為國(guó)企改革發(fā)揮了保駕護(hù)航的作用。 

2. 社會(huì)救助是實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體有尊嚴(yán)殯葬和化解弱勢(shì)遺屬生活困境風(fēng)險(xiǎn)的重要手段 

典型國(guó)家主要通過社會(huì)救助機(jī)制對(duì)弱勢(shì)群體的喪葬費(fèi)用和遺屬生活提供基本的保障。在喪葬費(fèi)用方面，英國(guó)主要通過社會(huì)救助制度下的社會(huì)基金向無力支付喪葬費(fèi)用的低收入人群提供均等化喪葬補(bǔ)貼，同時(shí)向低收入人群提供免費(fèi)死亡登記服務(wù)。美國(guó)政府針對(duì)無法承擔(dān)喪葬費(fèi)用的死者家屬，會(huì)通過來源于財(cái)產(chǎn)稅的喪葬補(bǔ)貼來助其支付喪葬費(fèi)用，補(bǔ)貼數(shù)額占葬禮全部費(fèi)用的比例不到20%。可見，美英針對(duì)弱勢(shì)群體的喪葬補(bǔ)貼在彌補(bǔ)殯葬服務(wù)花費(fèi)方面是較為乏力的，這與其自由主義的福利體制運(yùn)行邏輯相符。 

在我國(guó)農(nóng)村，20世紀(jì)50年代末開始實(shí)施的農(nóng)村五保制度對(duì)生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾社員給予殯葬方面的初級(jí)保障，具體由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)為照顧五保對(duì)象生活的基本單位，通過集體公益金和集體幫扶來安排五保對(duì)象的殯葬。改革開放之后，人民公社制度逐漸解體，致使農(nóng)村五保機(jī)制的運(yùn)行缺乏充足的資金來源。在社會(huì)救助方面，一是建立了主要由地方政府出資的農(nóng)村五保制度，向無勞動(dòng)能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的農(nóng)村居民提供辦理喪葬事宜的基本保障；二是對(duì)重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、城鄉(xiāng)低保對(duì)象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象、城市“三無”人員等特殊困難群體的基本殯葬需求，通過惠民殯葬政策提供救助性的資金支持。 

3. 殯葬服務(wù)應(yīng)當(dāng)是具有福利色彩的社會(huì)服務(wù) 

生命權(quán)是人權(quán)的最基本內(nèi)容，死亡權(quán)則可以劃歸為生命權(quán)的重要內(nèi)涵之一，亦即人權(quán)的最基本內(nèi)容之一。因此，在人生的最后一程，獲得合理的殯葬服務(wù)無疑是人類一項(xiàng)極其重要的社會(huì)權(quán)利，而社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)一般需要具有福利色彩的社會(huì)制度的支撐。因此，向社會(huì)成員提供的殯儀、安葬及與之相關(guān)的殯葬產(chǎn)品供給等殯葬服務(wù)應(yīng)具有福利色彩，其制度需納入社會(huì)保障體系中的社會(huì)福利范疇加以構(gòu)建，充分發(fā)揮社會(huì)化機(jī)制在殯葬服務(wù)遞送中的作用。 

（四）將殯葬服務(wù)納入社會(huì)保障體系的重要意義

 1. 解除社會(huì)成員殯葬后顧之憂 

將殯葬服務(wù)納為社會(huì)保障的“最后一公里”，通過社會(huì)化機(jī)制向社會(huì)成員提供殯葬服務(wù)，不僅是遵循“織密網(wǎng)、建機(jī)制”原則，進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)保障體系的關(guān)鍵內(nèi)容，而且有助于解除人們對(duì)殯葬的后顧之憂。 

2. 促進(jìn)民心安定和社會(huì)穩(wěn)定 

將殯葬服務(wù)作為社會(huì)福利服務(wù)的重要組成部分，有利于安定民心、穩(wěn)定社會(huì)。第一，社會(huì)福利服務(wù)的提供強(qiáng)調(diào)與一個(gè)國(guó)家的具體國(guó)情與文化傳統(tǒng)緊密結(jié)合。當(dāng)前，我國(guó)殯葬服務(wù)的提供機(jī)制存在忽視傳統(tǒng)殯葬倫理的弊端，是現(xiàn)實(shí)中“一刀切”殯葬政策導(dǎo)致民心不穩(wěn)的重要誘因。而按照社會(huì)福利服務(wù)發(fā)展邏輯，充分考慮到傳統(tǒng)殯葬倫理的因素，來優(yōu)化殯葬服務(wù)的提供，能夠發(fā)揮安定民心的作用。第二，社會(huì)保障注重福利服務(wù)提供的公益性。視殯葬服務(wù)為與養(yǎng)老服務(wù)等一致的社會(huì)福利服務(wù)加以建設(shè)和發(fā)展，有助于增強(qiáng)殯葬服務(wù)的公益色彩，進(jìn)而促進(jìn)民心安定和社會(huì)穩(wěn)定。第三，社會(huì)化的保險(xiǎn)機(jī)制和救助機(jī)制以互助共濟(jì)的方式，在殯葬服務(wù)供給中發(fā)揮籌資作用，有益于促進(jìn)社會(huì)公平、增強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)，從而發(fā)揮穩(wěn)定社會(huì)和增強(qiáng)政治認(rèn)同的功能。 

3. 增進(jìn)人生福祉 

社會(huì)福利服務(wù)水平是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不斷調(diào)整的。將殯葬服務(wù)納入社會(huì)福利服務(wù)的范疇，可穩(wěn)態(tài)地保障所有逝者獲得尊嚴(yán)安葬的權(quán)益，同時(shí)降低逝者家庭舉辦殯葬活動(dòng)的負(fù)擔(dān)。這既可讓社會(huì)成員擁有獲得殯葬服務(wù)保障的平等機(jī)會(huì)，又能通過提供基本殯葬服務(wù)保障和解除人們殯葬后顧之憂，來維護(hù)社會(huì)成員公平地參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，還可讓人們分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，從而是增進(jìn)人生福祉和促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步的關(guān)鍵路徑。 

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二、中國(guó)殯葬服務(wù)的核心問題 

經(jīng)過60多年的探索，我國(guó)殯葬服務(wù)政策在塑造健康文明殯葬文化、殯葬公共籌資制度建設(shè)、遺體火化和節(jié)地生態(tài)安葬等方面取得了一定進(jìn)展，但仍存諸多問題。 

（一）理念滯后 

作為化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要制度安排，我國(guó)社會(huì)保障的改革與發(fā)展并未對(duì)解除人們的殯葬后顧之憂給予足夠重視，存在重視生者保障、忽略逝者權(quán)益的問題。改革開放之后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型再到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制深入發(fā)展過程中，城市的“國(guó)家-單位”保障制逐步被打破，導(dǎo)致《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》關(guān)于殯葬服務(wù)保障的規(guī)定失去了賴以運(yùn)行的基礎(chǔ)；鄉(xiāng)村的人民公社制度逐漸解體，致使依靠農(nóng)村集體公益金的五保機(jī)制運(yùn)行缺乏充足的資金來源。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度重視的是未成年人、老年人、疾病患者、殘疾人等生者的資金和服務(wù)保障，忽視了對(duì)逝者殯葬權(quán)益和遺屬基本生活保障的社會(huì)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的專門關(guān)注。這種滯后的理念不僅導(dǎo)致殯葬服務(wù)的公共政策建制不足，而且嚴(yán)重制約著殯葬服務(wù)朝著公共性和社會(huì)化等方向發(fā)展。 

（二）定位不清 

盡管近年來社會(huì)各界較為普遍地認(rèn)可增強(qiáng)殯葬服務(wù)公益性的大方向，但是殯葬服務(wù)制度設(shè)計(jì)和具體供給卻一直呈現(xiàn)公共性明顯不足且市場(chǎng)化過度的態(tài)勢(shì)。這是由對(duì)殯葬服務(wù)的定位尚未明晰所造成的。殯葬服務(wù)到底是社會(huì)保障與公共服務(wù)還是市場(chǎng)行為？具體公共政策制定對(duì)此定位不清或在殯葬服務(wù)不同方面的左右搖擺，是殯葬行業(yè)亂象的主要致因。

 1. 殯葬服務(wù)的社會(huì)保障籌資機(jī)制發(fā)展格外不足 

當(dāng)前我國(guó)殯葬服務(wù)的專門社會(huì)保障籌資機(jī)制建設(shè)極其薄弱，僅主要包括覆蓋少數(shù)人群的工傷保險(xiǎn)支付喪葬費(fèi)用和遺屬基本生活保障機(jī)制、失業(yè)保險(xiǎn)支付喪葬費(fèi)用機(jī)制與覆蓋弱勢(shì)群體的惠民殯葬政策?；菝駳浽嵴呤墙晡覈?guó)著重推行的殯葬服務(wù)籌資機(jī)制。其主要著眼于遺體運(yùn)送、冷藏、火化等殯葬服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)五保戶、城鄉(xiāng)低保戶、“三無”人員等困難群眾采取減免費(fèi)用或公共補(bǔ)貼的措施。截至目前，已有30余個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）制定并實(shí)施了這項(xiàng)政策，資金主要來源于地方特別是縣級(jí)財(cái)政。該制度因覆蓋對(duì)象范圍狹窄、減免費(fèi)或補(bǔ)貼的項(xiàng)目和資金額度少，可定位為一項(xiàng)低水平的殯葬服務(wù)籌資計(jì)劃，并存在地區(qū)公平性較差的問題。 

2. 殯葬服務(wù)提供的社會(huì)化機(jī)制薄弱 

社會(huì)力量遵循公益性原則提供殯葬服務(wù)的社會(huì)機(jī)制，應(yīng)成為殯葬服務(wù)遞送的主要路徑之一。但是，受到當(dāng)前殯葬服務(wù)提供中的部門利益和市場(chǎng)畸態(tài)擴(kuò)張的強(qiáng)力擠壓，有效遞送殯葬服務(wù)的社會(huì)化機(jī)制失去了發(fā)展的空間。

第一，盡管21世紀(jì)以來，我國(guó)已將實(shí)現(xiàn)殯葬管理和殯葬服務(wù)提供分離作為殯葬改革的政策目標(biāo)，但殯葬領(lǐng)域“管辦分離”改革并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。第二，殯葬服務(wù)市場(chǎng)化畸態(tài)擴(kuò)張，已形成了穩(wěn)固的行業(yè)利益集團(tuán)，壓制了合理的殯葬服務(wù)社會(huì)化機(jī)制發(fā)展。 

我國(guó)殯葬行業(yè)發(fā)展處于落后水平，殯葬服務(wù)的具體提供已然形成較為穩(wěn)固的行業(yè)利益集團(tuán)，其對(duì)通過社會(huì)化機(jī)制遞送公益性殯葬服務(wù)等有損自身利益的殯葬改革持保守態(tài)度，甚至存在抵觸的想法，再加上殯葬服務(wù)提供中部門利益施加的影響，殯葬服務(wù)提供的社會(huì)化機(jī)制在夾縫中很難健康成長(zhǎng)并最終發(fā)揮有效的作用。 

（三）制度殘缺 

1. 殯葬服務(wù)籌資制度不健全 

《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金和撫恤金”，“所需資金從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中支付?！比欢?，對(duì)于非因工（含因病）死亡勞動(dòng)者的喪葬費(fèi)和遺屬補(bǔ)貼，目前有效的全國(guó)性規(guī)定還是20世紀(jì)50年代的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》及其實(shí)施細(xì)則修正草案。從全國(guó)范圍看，喪葬費(fèi)、一次性撫恤費(fèi)或供養(yǎng)直系親屬一次性救濟(jì)金、按月支付供養(yǎng)直系親屬生活困難補(bǔ)助金等3類待遇主要由企業(yè)承擔(dān)籌資責(zé)任。其中，對(duì)按月支付供養(yǎng)直系親屬的生活困難補(bǔ)助金，不少省份主要針對(duì)國(guó)有企業(yè)提出要求，而對(duì)非國(guó)有企業(yè)并未做硬性規(guī)定?？梢姡且蚬な耪叩膯试嵫a(bǔ)助費(fèi)與遺屬基本生活保障并未實(shí)現(xiàn)通過社會(huì)化的機(jī)制籌資，仍是企業(yè)特別是國(guó)企參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)擔(dān)，給其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行背景下的可持續(xù)發(fā)展帶來壓力。同時(shí)，遺屬所獲得的補(bǔ)貼水平較低，不足以化解其生活困境風(fēng)險(xiǎn)。 

針對(duì)無正式雇傭關(guān)系的城鄉(xiāng)居民，全國(guó)約50%的省份在實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，建立了彌補(bǔ)逝者殯葬花費(fèi)的喪葬補(bǔ)助金機(jī)制。也就是說，在當(dāng)前參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的5.3億人中，約有3.3億人缺乏社會(huì)化殯葬籌資機(jī)制的覆蓋。此外，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并未將直接化解遺屬生活困境風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)助機(jī)制納入制度建設(shè)范疇。

 2. 保障殯葬服務(wù)公益性的制度不完備 

我國(guó)殯葬服務(wù)制度對(duì)殯葬活動(dòng)管理乏力與殯葬市場(chǎng)的監(jiān)管失靈，是縱容殯葬市場(chǎng)畸態(tài)擴(kuò)張和殯葬服務(wù)缺乏公益性的關(guān)鍵制度因素。一是“多龍難治水”。殯葬服務(wù)體系完善是一個(gè)涉及遺體處置、安葬、移風(fēng)易俗等諸多內(nèi)容的系統(tǒng)性復(fù)雜工程，涉及黨和軍隊(duì)部門、政府部門、法院和檢察機(jī)關(guān)等多方的職責(zé)落實(shí)。從《殯葬管理?xiàng)l例》的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行情況看，其作為政府法規(guī)，不僅對(duì)不屬于國(guó)務(wù)院職能管轄范圍內(nèi)部門或機(jī)構(gòu)所屬醫(yī)院停尸、所管殯葬文明新風(fēng)建設(shè)等的約束和協(xié)調(diào)能力有限，而且對(duì)民政、公安、工商等政府部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)規(guī)定簡(jiǎn)單粗糙，導(dǎo)致部門間權(quán)責(zé)不清，很難實(shí)現(xiàn)各管理部門的真聯(lián)實(shí)動(dòng)。這導(dǎo)致對(duì)殯葬行業(yè)缺乏有效管理，是殯葬行業(yè)亂象和殯葬服務(wù)公益性弱的重要因素。二是對(duì)殯葬服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管不到位。由于殯葬事務(wù)的特殊屬性，工商、公安、市場(chǎng)監(jiān)督等政府部門對(duì)殯葬市場(chǎng)往往“睜只眼閉只眼”，并不愿認(rèn)真介入。由此導(dǎo)致殯葬服務(wù)市場(chǎng)成為市場(chǎng)監(jiān)管的“漏網(wǎng)之魚”，存在著以次充好、漫天要價(jià)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等非法、無序經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。 

（四）治理不力 

盡管《殯葬管理?xiàng)l例》的不少內(nèi)容已不合時(shí)宜，但數(shù)次系統(tǒng)修訂難產(chǎn)；盡管我國(guó)殯葬領(lǐng)域存在的“城市天價(jià)公墓”“豪華活人墓”等問題受到廣泛關(guān)注，但有關(guān)部門并沒有拿出行之有效的辦法加以解決。出現(xiàn)這種治理不力狀況的主要原因就在于法規(guī)修訂和政策制定并沒有充分思考如何在完善正式殯葬服務(wù)制度的同時(shí)，重視非正式殯葬服務(wù)制度的積極功能，讓正式殯葬服務(wù)制度與非正式殯葬服務(wù)制度統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，促推文明健康殯葬活動(dòng)的形成。 

中華人民共和國(guó)成立以來的殯葬治理主要通過正式制度強(qiáng)調(diào)公共政策的理性，將非正式殯葬服務(wù)制度置于從屬地位和作為改造對(duì)象，沒有對(duì)傳統(tǒng)殯葬倫理中的糟粕、中性、優(yōu)良文化和習(xí)俗分別進(jìn)行有效規(guī)制、引導(dǎo)、包容，致使殯葬領(lǐng)域出現(xiàn)諸多亂象。 

（五）實(shí)踐效果不良 

具體而言，《殯葬管理?xiàng)l例》等正式殯葬服務(wù)制度的構(gòu)建并未與非正式殯葬服務(wù)制度充分結(jié)合，滋生了諸多殯葬亂象，引發(fā)不少社會(huì)矛盾，給社會(huì)成員帶來殯葬后顧之憂，使社會(huì)成員對(duì)殯葬的穩(wěn)定安全預(yù)期不高。這種狀況不僅無法充分保障社會(huì)成員理應(yīng)享有的殯葬權(quán)，而且對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、移風(fēng)易俗、環(huán)境和土地保護(hù)等造成很大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至給政府帶來信任危機(jī)。 

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三、中國(guó)殯葬服務(wù)的發(fā)展思路 

基于前述對(duì)殯葬風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的理論分析與典型國(guó)家殯葬服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)將殯葬服務(wù)定位為社會(huì)保障機(jī)制，這是破除殯葬亂象和殯葬問題的關(guān)鍵前提。同時(shí)，為扭轉(zhuǎn)我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)重生者、輕逝者的理念偏差，正確的取向是完善社會(huì)保障制度應(yīng)對(duì)殯葬風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，具體思路為構(gòu)建殯葬服務(wù)籌資、殯葬服務(wù)遞送、殯葬人文關(guān)懷“三位一體”的機(jī)制，解決人生最后一公里的保障問題。 

（一）社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助聯(lián)動(dòng)，完善殯葬服務(wù)籌資機(jī)制 

建議我國(guó)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)支付喪葬費(fèi)用機(jī)制，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中嵌入遺屬保險(xiǎn)機(jī)制，彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)參保者這一主體人群的喪葬費(fèi)用并保障其遺屬的基本生活，同時(shí)完善惠民殯葬政策，有效對(duì)弱勢(shì)群體的基本喪葬費(fèi)用給予資金支撐，并輔以社會(huì)救助機(jī)制，對(duì)生活陷入困境的遺屬提供基本生活保障。

 第一，對(duì)惠民殯葬政策，應(yīng)保障其公平性與充分性。鑒于惠民殯葬政策地區(qū)公平性不佳和救助特征過于明顯，建議借鑒德國(guó)殯葬救助的經(jīng)驗(yàn)，提升標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大覆蓋面至所有的困難人群。為改變當(dāng)前惠民殯葬政策財(cái)政體制呈現(xiàn)出的地方責(zé)任特別是縣級(jí)地方政府責(zé)任過重的不合理局面，建議采取中央對(duì)地方專項(xiàng)基本殯葬服務(wù)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，地方政府將基本殯葬服務(wù)類支出明確納入預(yù)算管理，為惠民殯葬政策的有效落實(shí)提供財(cái)力支撐。

 第二，在社會(huì)保險(xiǎn)支付喪葬費(fèi)用方面，目前需完善的重點(diǎn)在于養(yǎng)老保險(xiǎn)支付喪葬費(fèi)用機(jī)制。喪葬費(fèi)用屬于一次性支付資金，不會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等造成過大的額外財(cái)務(wù)壓力。一方面，應(yīng)在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)中真正建立起社會(huì)化的喪葬費(fèi)用支付機(jī)制，由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承擔(dān)相應(yīng)籌資責(zé)任，實(shí)現(xiàn)喪葬費(fèi)支付從單位保障向社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)型，進(jìn)而降低企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)擔(dān)。另一方面，要全面推行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)支付喪葬費(fèi)用機(jī)制。 

第三，建立遺屬保險(xiǎn)制度。建議將遺屬保險(xiǎn)納入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇之內(nèi)，在充分考慮經(jīng)濟(jì)下行壓力和企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)壓力大的基礎(chǔ)上，設(shè)定遺屬保險(xiǎn)待遇的適度替代率，并結(jié)合遺屬自身養(yǎng)老金等待遇的情況，測(cè)算需要保障的遺屬當(dāng)前和未來對(duì)資金的總需求和平均需求，由養(yǎng)老（遺屬）保險(xiǎn)基金對(duì)去世參保者的配偶、未成年子女等遺屬提供基本的生活保障。此外，要積極探索在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中構(gòu)建遺屬保險(xiǎn)的辦法。 

（二）社會(huì)化與公益性并重，優(yōu)化殯葬服務(wù)遞送機(jī)制 

在殯葬服務(wù)遞送機(jī)制方面，要體現(xiàn)社會(huì)福利服務(wù)的公益色彩，充分發(fā)展遞送殯葬服務(wù)的社會(huì)化機(jī)制。我國(guó)殯葬服務(wù)遞送制度的完善首先需在構(gòu)建各管理部門真聯(lián)實(shí)動(dòng)機(jī)制基礎(chǔ)上，真正打破部門利益和行業(yè)利益的藩籬。否則，即使殯葬服務(wù)遞送制度規(guī)定再完善，也難以有效落實(shí)。具體來看，應(yīng)理順公共部門、社會(huì)和市場(chǎng)在殯葬服務(wù)遞送中的關(guān)系，提升殯葬行業(yè)的水平，增強(qiáng)殯葬服務(wù)的公益性。 

為有效維護(hù)殯葬安全，建議借鑒殯葬服務(wù)提供中政府、社會(huì)和市場(chǎng)合理分責(zé)的國(guó)際啟示，同時(shí)考慮到我國(guó)土地公有制和土地安全，根據(jù)人口年齡結(jié)構(gòu)特征和分布狀況，對(duì)火葬場(chǎng)、墓地等殯葬重大設(shè)施進(jìn)行合理規(guī)劃和建設(shè)，由公共部門經(jīng)營(yíng)，保障殯葬技術(shù)服務(wù)的公共性，特別是要祛除城市公墓的經(jīng)營(yíng)性，保障其公益性。對(duì)其他殯葬服務(wù)尤其是殯儀服務(wù)實(shí)行有效的社會(huì)化或市場(chǎng)化改革，引入主要面向社會(huì)大眾提供基本殯葬服務(wù)的優(yōu)質(zhì)公益性社會(huì)服務(wù)力量與主要面向少數(shù)需求者提供高檔殯葬服務(wù)的優(yōu)質(zhì)營(yíng)利性民間資本，且給予二者差別化的公共支持，并通過有效的政府定價(jià)、經(jīng)營(yíng)許可、負(fù)面清單管理等規(guī)制機(jī)制與充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，使這些殯葬服務(wù)價(jià)格合理化。隨著殯葬文化和習(xí)俗的逐漸理性化，最終實(shí)現(xiàn)技術(shù)服務(wù)之外的其他殯葬服務(wù)遞送者以公益性社會(huì)組織為主、營(yíng)利性殯葬企業(yè)為輔的格局，為絕大多數(shù)社會(huì)成員提供公益性的殯葬服務(wù)。此外，對(duì)軍人等具有特殊貢獻(xiàn)的群體，建議由公共部門提供專門的殯葬設(shè)施和殯葬服務(wù)。 

（三）正式制度與非正式制度協(xié)調(diào)，構(gòu)建殯葬人文關(guān)懷機(jī)制 

在殯葬人文關(guān)懷機(jī)制方面，應(yīng)以提高殯葬服務(wù)治理的質(zhì)量為目標(biāo)，厘清正式殯葬服務(wù)制度與非正式殯葬服務(wù)制度的作用范圍，妥善調(diào)節(jié)二者關(guān)系，構(gòu)建起剛性制度安排和柔性殯葬倫理合理聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，這是破除殯葬亂象和化解殯葬問題引致的社會(huì)矛盾的根本所在。 

正式殯葬服務(wù)制度和非正式殯葬服務(wù)制度共同構(gòu)成了指導(dǎo)社會(huì)成員殯葬行為的規(guī)范體系，二者并非完全排斥的關(guān)系，因此首先要厘清其對(duì)社會(huì)成員殯葬活動(dòng)施加作用的邊界。在此基礎(chǔ)上，殯葬人文關(guān)懷機(jī)制的構(gòu)建需做到如下方面：一是殯葬服務(wù)法規(guī)和公共政策等正式制度的完善需要充分與傳統(tǒng)殯葬倫理中的文化和習(xí)俗精華緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)正式殯葬服務(wù)制度的科學(xué)性和非正式殯葬服務(wù)制度的人文性充分融合；二是正式殯葬服務(wù)制度的構(gòu)建和運(yùn)行要對(duì)傳統(tǒng)殯葬倫理中的糟粕文化進(jìn)行規(guī)制，防止其引致的不健康殯葬觀念和行為替代正式殯葬服務(wù)制度的作用，而導(dǎo)致殯葬亂象，要促使非正式殯葬服務(wù)制度的目標(biāo)取向符合現(xiàn)代公共政策的理性；三是對(duì)于不符合殯葬公共政策理性特征但并非糟粕的傳統(tǒng)殯葬文化和習(xí)俗，正式殯葬服務(wù)制度既不應(yīng)主動(dòng)融合，也不要強(qiáng)制排斥，而是需采取引導(dǎo)策略，并面向社會(huì)成員開展理性的生死教育。 

在構(gòu)建殯葬人文關(guān)懷機(jī)制過程中，需對(duì)兩個(gè)方面給予重視。第一，發(fā)揮殯葬服務(wù)籌資機(jī)制對(duì)健康文明殯葬文化和習(xí)俗的引導(dǎo)與塑造。第二，合理調(diào)節(jié)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中殯葬服務(wù)強(qiáng)制性和人文性的關(guān)系。正式殯葬服務(wù)制度作為調(diào)節(jié)最根本、最基礎(chǔ)殯葬社會(huì)關(guān)系的強(qiáng)制性機(jī)制，應(yīng)成為突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中殯葬活動(dòng)的主體規(guī)范，以一并實(shí)現(xiàn)開展基本殯葬活動(dòng)等制度常態(tài)目標(biāo)與維護(hù)公共衛(wèi)生安全和社會(huì)穩(wěn)定等急時(shí)目標(biāo)。同時(shí)，讓非正式殯葬服務(wù)制度在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮輔助作用，以使殯葬活動(dòng)具備基本的人文關(guān)懷。

摘自《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第3期

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