全國第三次土地調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）是適應(yīng)新時期國家經(jīng)濟社會發(fā)展需要進行的一項全國性土地數(shù)據(jù)調(diào)查工作。與此同時，全國市縣國土空間總體規(guī)劃編制工作也在逐步開展。

盡管“三調(diào)”工作并非僅僅是為市縣國土空間總體規(guī)劃編制而進行的，但“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃領(lǐng)域已作為編制市縣國土空間總體規(guī)劃、建設(shè)國土空間基礎(chǔ)信息平臺的“底圖”“底數(shù)”，其基礎(chǔ)性地位十分重要。

在已有成果中，韋勝等人探索了全國第二次土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）成果數(shù)據(jù)在城市總體規(guī)劃的“四區(qū)”劃定方面的應(yīng)用研究。其他成果則主要是針對各方面進行的獨立研究，如對“三調(diào)”工作本身技術(shù)方法的研究和探討，或是對國土空間規(guī)劃專項工作內(nèi)容的研究，如桂德竹等人研究了“多規(guī)合一”空間規(guī)劃底圖編制方法；魏旭紅等人探討了基于“雙評價”的市縣級國土空間“三區(qū)三線”技術(shù)方法。

總而言之，相關(guān)學(xué)術(shù)成果中關(guān)于“三調(diào)”成果在國土空間規(guī)劃編制中的應(yīng)用探討還較少，特別是綜合性的應(yīng)用分析研究。

此外，雖然“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)可為市縣國土空間總體規(guī)劃提供多方面的應(yīng)用支撐，但在實際應(yīng)用過程中也存在著一定的問題。如“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)與空間規(guī)劃用地用海分類的銜接不能完全對應(yīng)，對中心城區(qū)空間規(guī)劃編制的支撐存在數(shù)據(jù)精度不足等。

為此，本文在“三調(diào)” 成果數(shù)據(jù)特征分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合國土空間規(guī)劃工作內(nèi)容的要求，探索了其在市縣國土空間總體規(guī)劃編制中的應(yīng)用途徑，并指出應(yīng)用中可能存在的問題。

“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)特征分析

1.1 “三調(diào)”成果數(shù)據(jù)內(nèi)容特點

1.1.1 兼顧歷史、多方需求的調(diào)查

“三調(diào)”以“二調(diào)”及歷年土地變更調(diào)查為基礎(chǔ)，采取國家總控、由上至下的工作思路開展國土調(diào)查工作，綜合考慮了國土資源管理對土地分類的最新需求，也兼顧了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、城市、環(huán)保等有關(guān)部門對涉地管理工作的需求。

因此，“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)可以結(jié)合歷史調(diào)查數(shù)據(jù)，進行用地歷史發(fā)展變化的特征分析。同時，結(jié)合統(tǒng)一的地圖坐標(biāo)系設(shè)置規(guī)范要求，“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)還可為多層級的國土空間規(guī)劃信息系統(tǒng)建設(shè)，提供最直接的基礎(chǔ)底圖數(shù)據(jù)。

1.1.2 分類體系簡介

在“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)中，用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用的是二級分類體系，共設(shè)置13 個一級類、55 個二級類。其中，為保持用地分類的繼承性和數(shù)據(jù)的可追溯性以及適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需要，“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)在保持“二調(diào)”原有的12 個一級類不變的基礎(chǔ)上，增加濕地作為一級地類，即將具有濕地功能的“紅樹林地”“森林沼澤”“灌叢沼澤”“沼澤草地”“沿海灘涂”“內(nèi)陸灘涂”“沼澤地”“鹽田”8 個二級地類歸類為“濕地”。

1.1.3 包含的其他數(shù)據(jù)

需要注意的是，“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)不僅包含了用地分類數(shù)據(jù)，還包含了行政界線、基本農(nóng)田、耕地等級、“批而未用”建設(shè)用地等數(shù)據(jù)。

1.2  與國土空間規(guī)劃用途分類比較

1.2.1 分類體系上的差異

這些差異主要體現(xiàn)在層級和數(shù)量上。首先，“三調(diào)” 將用地分類分為 13 個一級類、55 個二級類，國土空間規(guī)劃則分為 24 個一級類、106 個二級類與39 個三級類。

其中，為統(tǒng)籌海域利用與保護，國土空間規(guī)劃用地用海分類較“三調(diào)”新增了“漁業(yè)用?！薄肮さV通信用海”“交通運輸用?！薄坝雾煤！薄疤厥庥煤！焙汀捌渌Ｓ颉? 個一級類，并進一步細化了“科教文衛(wèi)用地”“商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地” 等 15 個二級類；同時，為提高規(guī)劃彈性和應(yīng)對城市發(fā)展的不確定性，國土空間規(guī)劃分類還新增了“留白用地”。

1.2.2 用地內(nèi)涵界定上的差異

“三調(diào)”與國土空間規(guī)劃分類除了在分類層級和數(shù)量上有差異外，在地類界定上也存在部分差異。例如國土空間規(guī)劃分類將“三調(diào)”中屬于農(nóng)用地的 “農(nóng)村道路”細分為“鄉(xiāng)村道路用地”和“田間道”，分別歸入到“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”和“其他土地”，即國土空間規(guī)劃分類將屬于三大類中的農(nóng)用地拆分為三大類中的建設(shè)用地和農(nóng)用地（圖 1）。

圖1 “農(nóng)村道路”在“三調(diào)”與空間規(guī)劃分類中的差異

1.2.3 分類差異的銜接模式

由于用地分類標(biāo)準(zhǔn)之間存在差異，在應(yīng)用“三調(diào)”數(shù)據(jù)之前，有必要建立其與國土空間規(guī)劃用地用海分類之間的銜接關(guān)系。此外，在不同深度的國土空間規(guī)劃要求下，銜接關(guān)系也不盡相同，其中以二級分類層面的銜接模式最為復(fù)雜，大致包含了四種模式：

“一對一”模式：從地類名稱和內(nèi)涵界定上都能與國土空間規(guī)劃用地用海分類建立一一對應(yīng)關(guān)系，可直接進行分類轉(zhuǎn)換。

“一對多”模式：一個“三調(diào)”地類包含了多個國土空間規(guī)劃用地用海分類，需要結(jié)合其他調(diào)查成果進行細化，才能進分類轉(zhuǎn)換。

“多對一”模式：該模式主要為“三調(diào)”地類進行細化后，對不同大類下的相同細化地類進行合并轉(zhuǎn)換，如“三調(diào)”中的“商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地”及“科教文衛(wèi)用地”都包含了國土空間規(guī)劃用地用海分類中“社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地”。

在用地轉(zhuǎn)換過程中就需要對該兩類用地進行細化，將“社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地”合并到國土空間規(guī)劃用地用海分類的“居住用地”。

“無對應(yīng)”模式：主要為空間規(guī)劃用地用海分類的留白用地和用海分類（圖 2）。

圖2 “三調(diào)”與國土空間規(guī)劃分類銜接模式圖

1.3  用地轉(zhuǎn)換研究

在確定分類銜接模式的基礎(chǔ)上，需要將兩個用地分類做轉(zhuǎn)換處理。如圖 3 所示，具體而言，就是根據(jù)兩個用地的對應(yīng)模式，建立用地關(guān)系轉(zhuǎn)換表，并通過下述流程進行轉(zhuǎn)換：

圖3 用地類型轉(zhuǎn)換流程圖

首先，通過 SQL 語句從“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)中讀取待轉(zhuǎn)換的所有類型用地；其次，按照用地關(guān)系轉(zhuǎn)換表，將讀取的用地重新命名為新的用地類型；最后，導(dǎo)出新的 GIS格式數(shù)據(jù)或者 AutoCAD 格式數(shù)據(jù)，完成用地分類轉(zhuǎn)換。

應(yīng)用探索

2.1 總體應(yīng)用框架

根據(jù)國土空間規(guī)劃編制相關(guān)規(guī)程和實際經(jīng)驗，在上述

“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)基本特征分析的基礎(chǔ)上，將“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)在其中的應(yīng)用總體框架進行總結(jié)，如圖 4 所示。具體而言，應(yīng)用主要可以在三個領(lǐng)域展開。

圖4 “三調(diào)”成果數(shù)據(jù)應(yīng)用的框架示意圖

2.1.1 在“底數(shù)”與“底圖”分析中的應(yīng)用

“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)作為一種可覆蓋全部規(guī)劃范圍的數(shù)據(jù)，可較好地彌補傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃中數(shù)據(jù)不全的問題，并可為新時期國土空間規(guī)劃中核心的“底數(shù)”與“底圖” 問題的研究提供重要的數(shù)據(jù)源，特別是關(guān)于各類用地的統(tǒng)計與空間疊加分析方面。

2.1.2 在評價與評估中的應(yīng)用

基于“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)的用地類別，利用 GIS 空間疊加分析，可以為評價與評估中用地沖突、發(fā)展演化等問題提供支撐依據(jù)。

2.1.3 在規(guī)劃編制方案中的應(yīng)用

國土空間規(guī)劃編制中的“三線”劃定與“國土空間用途分區(qū)”，涉及到全域的土地利用功能再整合?！叭{(diào)” 成果數(shù)據(jù)一方面可為這項工作提供較為直接的判斷依據(jù)；另一方面通過與其他類型數(shù)據(jù)的空間校核分析，可為各項功能區(qū)范圍劃定提供決策支撐依據(jù)。此外，“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)還可為當(dāng)前國土空間規(guī)劃編制中的土地整治分析提供依據(jù)。

2.2  不同應(yīng)用方向上的解析

2.2.1 在“底圖”“底數(shù)”構(gòu)建中的應(yīng)用

“底圖”“底數(shù)”是開展國土空間規(guī)劃編制工作的基礎(chǔ)，具體而言，這里的“底圖”是指國土空間規(guī)劃編制工作的基礎(chǔ)底圖；“底數(shù)”是指國土空間規(guī)劃編制工作中不同現(xiàn)狀用地圖斑的分類統(tǒng)計數(shù)值。由于“三調(diào)”成果與國土空間規(guī)劃用地用海分類不一致，因此，在構(gòu)建“底圖”“底數(shù)”時還需進行數(shù)據(jù)類型轉(zhuǎn)換等處理，其核心思路如圖 5 所示。

圖5 “底圖”“底數(shù)”構(gòu)建思路及應(yīng)用實例

在構(gòu)建“底圖”時，依據(jù)相關(guān)制圖規(guī)范對“三調(diào)”地類圖斑進行符號化，形成國土空間利用現(xiàn)狀圖，并以此作為參考標(biāo)準(zhǔn)，將各類國土空間要素進行坐標(biāo)系、數(shù)據(jù)格式、用地分類等轉(zhuǎn)換處理，形成坐標(biāo)統(tǒng)一、邊界一致、上下貫通的一套“底圖”。

在構(gòu)建“底數(shù)”時，通過對“三調(diào)”地類圖斑進行用地重分類轉(zhuǎn)換和匯總，以用地現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)表的形式，將各類

用地基礎(chǔ)情況進行數(shù)值表達。在現(xiàn)階段，“底數(shù)”還應(yīng)與已有土地利用總體規(guī)劃和城市總體空間規(guī)劃以及相關(guān)規(guī)劃管理數(shù)據(jù)等做一定的銜接處理。

2.2.2 在現(xiàn)狀評價、評估中的應(yīng)用

（1）在“雙評價”中的應(yīng)用

“雙評價”作為國土空間規(guī)劃編制的前提，其工作分為三個階段“評價—分析—應(yīng)用”。如圖 6 所示，“三調(diào)”

成果數(shù)據(jù)主要應(yīng)用于“分析”階段，具體而言：

圖6 “三調(diào)”成果數(shù)據(jù)在“雙評價”中的應(yīng)用思路示意圖

第一，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)、一般適宜區(qū)內(nèi)除生態(tài)保護極重要區(qū)以外區(qū)域，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)，可以分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力空間。

第二，對城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)、一般適宜區(qū)內(nèi)除生態(tài)保護極重要區(qū)以外區(qū)域，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)，可以分析城鎮(zhèn)建設(shè)潛力空間。

第三，將生態(tài)保護極重要區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)與土地利用現(xiàn)狀進行對比，可以識別沖突空間。如位于生態(tài)保護極重要區(qū)中的耕地和建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)中的永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地、地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)的農(nóng)村居民點等。

第四，再通過對國土空間開發(fā)利用的潛力、問題和風(fēng)險等方面的分析，提出空間管制措施及布局優(yōu)化方向。

（2）在國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀和規(guī)劃實施評估中的應(yīng)用

 如圖 7 所示，“三調(diào)”成果在現(xiàn)狀保護評估工作中的應(yīng)用，可以概況為直接應(yīng)用和間接應(yīng)用兩個方面。直接應(yīng)用主要是指根據(jù)評價指標(biāo)，直接從“三調(diào)”成果中提取相關(guān)數(shù)據(jù)，進行指標(biāo)評價。其主要應(yīng)用于對底線管控類指標(biāo)的評估。間接應(yīng)用主要是指通過與其他社會、經(jīng)濟、專項規(guī)劃等數(shù)據(jù)相關(guān)聯(lián)或進行疊加分析，對指標(biāo)進行評估。如通過與經(jīng)濟、人口數(shù)據(jù)相關(guān)聯(lián)，可以對結(jié)構(gòu)效率指標(biāo)、綠色生產(chǎn)指標(biāo)等進行評估；與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“兩區(qū)”劃定成果進行疊加分析，可以對糧食安全指標(biāo)進行評估。

圖7 “三調(diào)”成果數(shù)據(jù)在“現(xiàn)狀評估和規(guī)劃實施”

中的應(yīng)用思路示意圖

“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)能夠同時體現(xiàn)各類土地的規(guī)模與布局情況，將“三調(diào)”成果與規(guī)劃基期年土地利用情況進行疊加分析，可以評估各類規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)情況及布局變化情況；提取“三調(diào)”建設(shè)用地和規(guī)劃基期建設(shè)用地，可分析規(guī)劃實施以來實際新增建設(shè)用地規(guī)模及發(fā)展方向；進一步與規(guī)劃用途分區(qū)進行疊加分析，則能夠用于評估新增建設(shè)用地是否符合規(guī)劃用途和空間管制的要求。

2.2.3 在規(guī)劃編制方案中的應(yīng)用

（1）統(tǒng)籌“三線”劃定

首先，輔助生態(tài)保護紅線劃定。為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需要，“三調(diào)”成果將具有濕地功能的部分地類歸入“濕地”。為此，在生態(tài)保護紅線劃定范圍識別階段應(yīng)優(yōu)先將 “三調(diào)”成果數(shù)據(jù)中的濕地劃入生態(tài)保護紅線。再以“三調(diào)” 土地利用現(xiàn)狀為“底圖”，將生態(tài)保護紅線評估成果與“底圖”進行疊加，扣除規(guī)模較大的建設(shè)用地和集中連片的農(nóng)田，并通過聚合工具將聚集或鄰近的圖斑聚合為相對完整、連片的圖斑。

其次，輔助永久基本農(nóng)田范圍的確定。為了鞏固永久基本農(nóng)田劃定成果，從嚴保護永久基本農(nóng)田，有效解決劃定不實、非法占用等問題，將“三調(diào)”成果與永久基本農(nóng)田劃定成果進行疊加分析，全面核實永久基本農(nóng)田圖斑，找出“三調(diào)”地類不符合劃定要求的永久基本農(nóng)田，并依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價結(jié)果進行整改補劃，確保永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，同時將整改成果納入國土空間規(guī)劃。

最后，輔助城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定一

般包括“基礎(chǔ)資料收集—評價研究—邊界初劃—方案協(xié)調(diào)—劃定入庫”五個階段，“三調(diào)”成果可應(yīng)用于整個劃定過程。如對“三調(diào)”建設(shè)用地進行集中度分析，將現(xiàn)狀建設(shè)用地集聚區(qū)作為劃定城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的基礎(chǔ)，疊加現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃發(fā)展用地，結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價結(jié)果劃定城鎮(zhèn)發(fā)展彈性區(qū)；通過“三調(diào)”地類圖斑分析研究現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模和空間布局，結(jié)合國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、城市定位和上級國土空間規(guī)劃要求，提出城鎮(zhèn)空間主要發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)與功能布局；與永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線進行“三線”協(xié)調(diào)，同時參考“三調(diào)”成果中地理邊界、行政邊界、權(quán)屬邊界等界線，形成邊界清晰、

范圍規(guī)整、便于管理的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（圖 8）。

圖8 “三調(diào)”成果數(shù)據(jù)在“三線”劃定中的

應(yīng)用思路與成果實例

（2）國土空間規(guī)劃分區(qū)

我國實行土地用途管制制度，是要求在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中分別劃定土地用途區(qū)和“四區(qū)”，以確定每一塊土地的用途，并對規(guī)劃分區(qū)的土地利用活動實行用途管制。

為此，如圖 9 所示，可按照國土空間規(guī)劃分區(qū)的要求和規(guī)則，通過建立用地分類與空間規(guī)劃用途分區(qū)的對應(yīng)關(guān)系，進行用途分區(qū)的初步劃定。再統(tǒng)籌各類用地規(guī)模配置，將涉及規(guī)劃用途分區(qū)變化的地區(qū)以獨立圖層的方式制作，通過 GIS 軟件圖層更新功能，將其與初步劃定的分區(qū)進行更新合并，最終形成國土空間規(guī)劃分區(qū)。

圖9 “三調(diào)”成果數(shù)據(jù)在“規(guī)劃分區(qū)”中的

應(yīng)用思路與應(yīng)用實例

（3）國土綜合整治

一方面，“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)可用于土地破碎化評估的分析。通過“三調(diào)”數(shù)據(jù)對地區(qū)農(nóng)用地進行規(guī)模和集中度分析，提出國土綜合整治措施，對地塊面積較小、集中度低的區(qū)域優(yōu)先實施土地整理，合并地塊、調(diào)整權(quán)屬，解決土地破碎化問題，為土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營打下基礎(chǔ)。如針對經(jīng)土地整治后的地類圖斑的典型特征，采用景觀生態(tài)學(xué)中地塊集中度分析與規(guī)整度分析的方法，結(jié)合整治潛力及熱點分析評價國土綜合整治方向（圖 10）。

圖10 “三調(diào)”成果數(shù)據(jù)在國土“綜合整治”中應(yīng)用實例

另一方面，“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)可用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地現(xiàn)狀評估。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，很多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟效益水平持續(xù)下降，環(huán)境污染問題越來越嚴重，不能適應(yīng)新時代生態(tài)文明發(fā)展理念。在以往城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中，由于缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對低效工業(yè)用地的處理主要集中在城市及其周邊發(fā)展區(qū)，忽略了對農(nóng)村工業(yè)用地的調(diào)查?！叭{(diào)”將農(nóng)村建設(shè)用地進一步打開、細化，使分布在廣大農(nóng)村建設(shè)用地內(nèi)部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地顯露出來，為農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的整治改造提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

結(jié)論與討論

本研究首先重點從用地分類的角度，分析了“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)的基本特征，以及其在國土空間規(guī)劃編制中的用地類型轉(zhuǎn)換問題。

其次，結(jié)合當(dāng)前國土空間規(guī)劃編制中的核心問題，探索了“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)的應(yīng)用方向，形成了一套工作路徑和方法。如提取“三調(diào)”數(shù)據(jù)，形成市縣域土地利用現(xiàn)狀圖；通過分類轉(zhuǎn)換，建立地類與分區(qū)的對應(yīng)關(guān)系，初步劃定用途分區(qū)；與景觀生態(tài)分析相結(jié)合，評價國土綜合整治潛力及方向等。

最后，結(jié)合具體應(yīng)用案例，對上述研究類型做了進一步說明。總體而言，“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)可在當(dāng)前國土空間規(guī)劃中的“底圖”與“底數(shù)”構(gòu)建、現(xiàn)狀評價與評估、“三線”劃定、國土空間規(guī)劃分區(qū)以及國土綜合整治等方面發(fā)揮重要的基礎(chǔ)性作用。

需要指出的是，“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃編制中還存在一些應(yīng)用缺陷。特別是“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)并不能完全滿足市縣國土空間總體規(guī)劃編制的需求。例如國土空間規(guī)劃體系用途管制要求在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)實行“詳細規(guī)劃 + 規(guī)劃許可”的管制方式，而“三調(diào)”成果用地分類未細化到城市建設(shè)用地分類中的小類，這使得應(yīng)用的精度達不到要求。這類問題仍需在今后的研究中進一步探索。