在第一批14個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)中，虹橋開發(fā)區(qū)是當時唯一以聚焦外貿(mào)功能為特征，集展覽、展示、辦公、居住、餐飲、購物為一體的新興商貿(mào)區(qū)和商務(wù)區(qū)，也是全國唯一辟有領(lǐng)館區(qū)的國家級開發(fā)區(qū)。本文總結(jié)梳理虹橋開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程和經(jīng)驗，探討第一代國家級開發(fā)區(qū)在新時期的轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

1.1  區(qū)域位置

“十一五”期間，根據(jù)2010年《上海市基本商務(wù)區(qū)規(guī)劃》，虹橋開發(fā)區(qū)核心區(qū)及拓展區(qū)的范圍調(diào)整擴大到3.15 km2，即“ 虹橋國際貿(mào)易中心”所在范圍。整個范圍東至中山西路、西至芙蓉江路、南至黃金城道、北至玉屏南路和天山支路。功能定位為內(nèi)城商務(wù)區(qū)，是上海市中心的城市級專業(yè)中心、城市重要門戶樞紐、重要節(jié)點地區(qū)的商務(wù)集聚區(qū)。

1.2  現(xiàn)狀概況

經(jīng)過30多年的發(fā)展，虹橋開發(fā)區(qū)具備了良好的產(chǎn)業(yè)、配套、綠化等發(fā)展基礎(chǔ)，成為以展覽展示為龍頭、以外貿(mào)中心為特征、以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為核心的現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)，也是上海國際貿(mào)易中心的重要承載區(qū)之一，作出了重要的經(jīng)濟發(fā)展和改革探索的貢獻。

虹橋開發(fā)區(qū)所在的長寧區(qū)，以0.65 km2的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為核心，大力推進周邊地區(qū)發(fā)展，形成虹橋國際貿(mào)易中心，并與中山公園商業(yè)中心、臨空經(jīng)濟園區(qū)共同構(gòu)成虹橋涉外商務(wù)區(qū)3大組團，推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

虹橋國際貿(mào)易中心（虹橋開發(fā)區(qū)核心區(qū)及拓展區(qū)）土地使用現(xiàn)狀圖

來源：虹橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)城市更新研究總報告[R]. 2018

2.1  發(fā)展歷程

2.1.1  萌芽初期：外貿(mào)中心雛形初現(xiàn)（1979—1989年）

1986年，國務(wù)院正式批準在原馬家角、程家宅和小許家宅等自然村部分區(qū)域設(shè)立經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，以虹橋路的路名將其命名為“虹橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”。1989年6月，原上海市規(guī)劃局上報“虹橋開發(fā)區(qū)規(guī)劃調(diào)整方案”，把土地出讓與提高中外合資房地產(chǎn)業(yè)的效益密切結(jié)合，進一步突出對外貿(mào)易功能，重點是建設(shè)當時全市十分緊缺的國際貿(mào)易商品展銷設(shè)施，據(jù)此初步形成以外貿(mào)中心為特征的基本框架。

2.1.2  快速發(fā)展期：形成涉外經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集群（1990—2000年）

1992年，長寧區(qū)在明確“依托虹橋、發(fā)展長寧”的定位后，以虹橋開發(fā)區(qū)及周邊地區(qū)為核心，進一步打造區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的支撐中心，并且同步推進中山公園商業(yè)中心、虹橋臨空經(jīng)濟園區(qū)建設(shè)，使長寧區(qū)經(jīng)濟總量一度位居上海中心城區(qū)的前列。

2.1.3  轉(zhuǎn)型發(fā)展期：向內(nèi)城商務(wù)區(qū)轉(zhuǎn)型（2001—2010年）

2004年虹橋開發(fā)區(qū)提出“立足虹橋、完善虹橋、走出虹橋、發(fā)展虹橋”的發(fā)展戰(zhàn)略，探索開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的途徑。這一階段，虹橋開發(fā)區(qū)歷經(jīng)兩次空間上的擴展。在《上海市城市總體規(guī)劃（1999年—2020年）》中，虹橋開發(fā)區(qū)面積從0.65 km2拓展到1.78 km2，作為全市四大市級專業(yè)中心之一，主體功能為發(fā)展對外貿(mào)易、國際商務(wù)。2010年，根據(jù)《上海市基本商務(wù)區(qū)規(guī)劃》，核心區(qū)及拓展區(qū)范圍面積進一步擴大，達到3.15 km2，主要功能定位為內(nèi)城商務(wù)區(qū)，是地處中心城的重要門戶樞紐、重要節(jié)點地區(qū)的商務(wù)集聚區(qū)。

2.1.4  完善提升期：打造虹橋國際貿(mào)易中心（2011年至今）

針對區(qū)域硬件設(shè)施不足的問題，虹橋開發(fā)區(qū)及拓展區(qū)重點提高樓宇品質(zhì)、做好存量挖潛工作，推進城市更新改造與低碳建設(shè)。同時，虹橋開發(fā)區(qū)積極響應(yīng)國家“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略和“科創(chuàng)中心”建設(shè)，將部分辦公樓宇的產(chǎn)業(yè)布局進一步轉(zhuǎn)為眾創(chuàng)空間，引入“裸心社”“XNode虹橋空間”等項目，從而為傳統(tǒng)商務(wù)辦公模式的升級建立基礎(chǔ)。

2017年12月國務(wù)院批復同意的《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）將虹橋開發(fā)區(qū)劃入“中央活動區(qū)”。

2.2  主要貢獻

2.2.1  建立企業(yè)管理開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新模式

虹橋開發(fā)區(qū)在成立之初，就積極探索新的管理體制，以企業(yè)模式來經(jīng)營管理開發(fā)區(qū)。在市政府的領(lǐng)導下，虹橋開發(fā)區(qū)成立了中外合資上海虹橋聯(lián)合發(fā)展有限公司，統(tǒng)一負責開發(fā)區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理。

2.2.2  開創(chuàng)國有土地有償使用的改革先河

1988年8月，我國第一塊按國際招標方式出讓的地塊——虹橋開發(fā)區(qū)26號地塊招標成功。該舉措打破了當時人們思想觀念上的禁錮，創(chuàng)立以市場手段配置土地資源的新方式。

2.2.3  以控詳規(guī)劃開展規(guī)劃和建設(shè)管理

虹橋開發(fā)區(qū)作為最早的一批開發(fā)區(qū)之一，結(jié)合土地出讓工作探索了詳細規(guī)劃的改革和創(chuàng)新；當時所編制的詳細規(guī)劃改變了“擺房子”模式，轉(zhuǎn)向制定開發(fā)控制條件——控制性詳細規(guī)劃。這在規(guī)劃和建設(shè)管理歷史上具有劃時代意義，也是上海第一個真正意義上作為土地出讓條件的控規(guī)。

虹橋開發(fā)區(qū)1984版詳規(guī)圖

來源：上海城市規(guī)劃志[M].1999

2.2.4  引進外資，并積極探索土地集約利用

在虹橋開發(fā)區(qū)成立初期，存在資金短缺、人才缺乏，以及土地政策、開發(fā)區(qū)管理主體等方面的一系列問題。其中資金短缺是開發(fā)區(qū)前期啟動建設(shè)的最大困難。開發(fā)區(qū)積極探索，嘗試中外合資的合作模式，通過多種方式引進外資和項目。

2.2.5  形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點

虹橋開發(fā)區(qū)作為當時面積最小的國家級開發(fā)區(qū)，由于地處上海中心城區(qū)，定位為涉外商貿(mào)中心，在功能上以展覽展示、商務(wù)辦公、賓館居住、外事等為主，形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)特點。

3.1  發(fā)展優(yōu)勢的轉(zhuǎn)變

上海自貿(mào)試驗區(qū)、各類保稅區(qū)等重大政策的相繼出臺，促使虹橋開發(fā)區(qū)的主體功能特別是在國際貿(mào)易方面的優(yōu)勢地位面臨強大的競爭壓力，其海關(guān)進出口的排名也有所下降。

從目前核心區(qū)及拓展區(qū)的現(xiàn)狀來看：（1）就租戶數(shù)量而言，大租戶數(shù)量少，缺乏總部型企業(yè)。（2）就產(chǎn)業(yè)類型而言，以批零貿(mào)易、生產(chǎn)制造型企業(yè)為主體，機構(gòu)和專業(yè)服務(wù)類客戶各占約10%；金融類客戶占比較低，以銀行、小型投資類企業(yè)為主；文創(chuàng)類、設(shè)計研發(fā)類企業(yè)占比不到1%?？傮w上，產(chǎn)業(yè)功能相對單一，缺乏活力。（3）就稅收而言，樓宇稅收在長寧區(qū)排名相對靠前，但產(chǎn)稅率與上海的其他核心商務(wù)區(qū)之間的差距較大。

3.2  區(qū)域環(huán)境的變化

一方面，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立、大虹橋的發(fā)展和長寧區(qū)的建設(shè)，形成了虹橋開發(fā)區(qū)新的發(fā)展區(qū)域環(huán)境。另一方面，虹橋開發(fā)區(qū)及周邊地區(qū)已集聚了豐富的文化資源，為開發(fā)區(qū)創(chuàng)造了良好的文化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。因此，新形勢下需要深刻思考如何堅持“國際、商貿(mào)、文化”的功能特征，承接上海自貿(mào)試驗區(qū)的溢出效應(yīng)，繼承和放大“精品虹橋”的品牌效應(yīng)，以貿(mào)易引領(lǐng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合升級；提升商業(yè)發(fā)展能級、創(chuàng)新商業(yè)發(fā)展模式；依托文化項目的建設(shè)，加快商、旅、文、綠的深度融合與聯(lián)動。

3.3  空間品質(zhì)的要求

3.4  更新發(fā)展的瓶頸亟待破解

目前，虹橋地產(chǎn)公司對自有物業(yè)進行管理和招商，虹橋、中山公園地區(qū)功能拓展辦公室重點開展城市更新改造和低碳建設(shè)，區(qū)金融辦等招商部門負責全區(qū)面上招商，對虹橋開發(fā)區(qū)及周邊區(qū)域沒有針對性的區(qū)域招商導向。管理部門各司其職，需要在數(shù)據(jù)資源有效整合、經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)共享、區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面進一步優(yōu)化和強化工作機制。

4.1  堅持改革創(chuàng)新實踐，進一步做好政策和機制探索

虹橋開發(fā)區(qū)著力打造國家級開發(fā)區(qū)更新的樣板，持續(xù)提升國際商貿(mào)核心功能，實現(xiàn)從貨物貿(mào)易向服務(wù)貿(mào)易升級，建設(shè)成為上海國際貿(mào)易中心核心承載區(qū)，并以創(chuàng)新為驅(qū)動力、文化為引擎，逐步成為上海西部創(chuàng)新高地和文化舞臺。

一方面，上海自貿(mào)試驗區(qū)、各類保稅區(qū)等的建設(shè)，要與虹橋商務(wù)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、張江科學城等重點區(qū)域做好全面對接，在自貿(mào)區(qū)政策實施過程中不斷探索。另一方面，近年來國家多次發(fā)文要求各地加大向國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)賦權(quán)的力度，支持開發(fā)區(qū)進一步深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境。

4.2  注重區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進一步強化地區(qū)的互補聯(lián)動發(fā)展

虹橋開發(fā)區(qū)作為全國第一個以服務(wù)業(yè)為主的國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，在《上海市城市總體規(guī)劃（1999年—2020年）》中，就已確立為市級商貿(mào)專業(yè)中心，商貿(mào)功能進一步促進了資金、信息、技術(shù)、人才等要素的集聚，并對周邊地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展起到輻射和帶動作用，取得明顯的社會效益。開發(fā)區(qū)與商務(wù)區(qū)應(yīng)作為一個整體，聯(lián)動互補、錯位發(fā)展，特別是虹橋開發(fā)區(qū)要主動融入“大虹橋”一體化發(fā)展。

4.3  提升發(fā)展空間品質(zhì)，進一步加快推進開發(fā)區(qū)有機更新

提高開發(fā)區(qū)的整體品質(zhì)，激活內(nèi)生動力，通過城市有機更新，促進開發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

一是推進功能融合，結(jié)合產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，升級現(xiàn)有商務(wù)、商業(yè)和高端居住功能，堅持綠色發(fā)展理念，并與文化、休閑、游憩等城市功能進一步融合，更好地適應(yīng)市域、區(qū)域?qū)用娴陌l(fā)展新趨勢和新要求。

長寧區(qū)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖（2017—2035年）

來源：上海市規(guī)劃和自然資源局，上海市長寧區(qū)單元規(guī)劃草案公示稿

長寧區(qū)公共中心體系規(guī)劃圖（2017—2035年）

來源：上海市規(guī)劃和自然資源局，同上

二是促進功能完善，以深化中央活動區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略為出發(fā)點，提升整體功能水平，優(yōu)化社區(qū)品質(zhì)、交通支撐、公共綠地和公共服務(wù)等各方面功能。

三是完善機制建設(shè)，進一步推進對區(qū)域內(nèi)老舊社區(qū)、老舊商務(wù)樓宇的更新改造，形成一套完整、可行的城市更新政策和運作機制。

4.4  探索多方合作共享，進一步搭建開放協(xié)商的政策平臺

當前，城市建設(shè)發(fā)展已經(jīng)從以大規(guī)模改造為主導轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟囊詥栴}和需求為導向的小規(guī)模、漸進式更新，從政府主導的快速推進轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽⑴c的社會創(chuàng)新過程。因此，構(gòu)建“利益共同體”、探索利益均衡機制、兼顧政府需求和市場需求、推動社會管理方式創(chuàng)新等已成為一種發(fā)展趨勢和要求。在政策制定過程中，要求政府、組織實施機構(gòu)、更新主體和相關(guān)利益人等搭建開放協(xié)商的政策平臺。

開發(fā)區(qū)如何走出依賴政策紅利、土地紅利和人口紅利的傳統(tǒng)發(fā)展困境，將成為影響未來中國社會經(jīng)濟環(huán)境健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。就虹橋開發(fā)區(qū)而言，既要總結(jié)發(fā)展、形成經(jīng)驗，更要創(chuàng)新、求變，深刻思考開發(fā)區(qū)在新階段的歷史責任與擔當。特別是在新的發(fā)展背景下，深入貫徹落實“上海2035”中建設(shè)“卓越的全球城市”和“中央活動區(qū)”的發(fā)展目標，政府、企業(yè)、公眾應(yīng)合力推進落實“人民城市”理念，進一步強化功能產(chǎn)業(yè)、推進聯(lián)動發(fā)展、激發(fā)城市活力、提升空間品質(zhì)，打造升級版的國家級開發(fā)區(qū)和城市更新發(fā)展的典范。