【咨詢】

近日，A省某白酒生產(chǎn)廠家（下稱A廠）到某地市場(chǎng)監(jiān)管局投訴舉報(bào)，稱該地一銷售商購(gòu)進(jìn)的B省某廠家（下稱B廠）生產(chǎn)的白酒擅自使用了與A廠包裝、裝潢近似的標(biāo)識(shí)，要求市場(chǎng)監(jiān)管局進(jìn)行查處。經(jīng)執(zhí)法人員調(diào)查，銷售商在購(gòu)進(jìn)白酒時(shí)履行了進(jìn)貨查驗(yàn)等法定義務(wù)，所購(gòu)進(jìn)的白酒至今仍在庫(kù)房尚未銷售。鑒于涉嫌擅自使用近似標(biāo)識(shí)的當(dāng)事人是異地的B廠，本地銷售商并沒(méi)有“擅自使用”行為，于是市場(chǎng)監(jiān)管局欲將案件線索移交B廠所在地市場(chǎng)監(jiān)管局處理。這時(shí)A廠提出，應(yīng)由銷售商所在地市場(chǎng)監(jiān)管局直接對(duì)B廠“擅自使用”行為進(jìn)行查處，因?yàn)檫`法行為地包括著手地、實(shí)施地、經(jīng)過(guò)地、結(jié)果地，銷售商所在地作為違法行為的結(jié)果地，有權(quán)對(duì)B廠的違法行為進(jìn)行查處。還舉例說(shuō)有的地方的市場(chǎng)監(jiān)管局在同類案件中就對(duì)異地生產(chǎn)商直接作出了處罰。

請(qǐng)問(wèn)，銷售商所在地市場(chǎng)監(jiān)管部門究竟是否有權(quán)直接查處異地生產(chǎn)商的“混淆”違法行為？

【參考意見】

銷售商所在地市場(chǎng)監(jiān)管部門究竟是否有權(quán)直接查處異地生產(chǎn)商的違法行為，在市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)一直有爭(zhēng)議，而爭(zhēng)議產(chǎn)生的主要原因在于，在原工商系統(tǒng)內(nèi)，對(duì)“違法行為發(fā)生地”作“廣義”理解的思維太“根深蒂固”了。而之所以原工商系統(tǒng)這一思維一直根深蒂固，這既與《行政處罰法》實(shí)施前國(guó)家工商局行政處罰程序規(guī)定中曾經(jīng)使用過(guò)“違法行為地”的概念，國(guó)家工商局還曾作出過(guò)“主要行為地包括違法行為著手地、經(jīng)過(guò)地、實(shí)施(發(fā)生)地和危害后果發(fā)生地”的答復(fù)有關(guān)，也與《行政處罰法》實(shí)施后工商系統(tǒng)很多執(zhí)法人員沒(méi)有準(zhǔn)確理解“違法行為發(fā)生地”和“違法行為地”的區(qū)別有關(guān)。

在《行政處罰法》施行之前，國(guó)家對(duì)行政處罰管轄權(quán)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，相關(guān)規(guī)定散見于國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)的規(guī)章中。以工商行政管理機(jī)關(guān)為例，在《行政處罰法》1996年10月1日施行前后有關(guān)管轄權(quán)的規(guī)定是有變化的。

1990年8月9日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、1990年8月17日國(guó)家工商局令第3號(hào)公布的《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例施行細(xì)則》第九條規(guī)定：“對(duì)投機(jī)倒把行為的查處，由主要行為地或者行為人所在地的工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；……”按照《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例施行細(xì)則》這一管轄權(quán)規(guī)定，1993年12月24日國(guó)家工商局以第18號(hào)令公布的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定（試行）》也作出了同樣的管轄權(quán)規(guī)定，其第四條規(guī)定：“對(duì)違法行為的查處，由違法行為地或者違法行為人所在地的工商行政管理機(jī)關(guān)管轄?！边@時(shí)確定的有權(quán)管轄機(jī)關(guān)是“違法行為地”和“違法行為人所在地”。

此后的2000年9月26日，針對(duì)執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)的如何理解投機(jī)倒把“主要行為地”的爭(zhēng)議，國(guó)家工商局又作出了《關(guān)于投機(jī)倒把行為的主要行為地是否包括經(jīng)過(guò)地的答復(fù)》（工商法字(2000)第222號(hào)），明確指出：“《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例施行細(xì)則》第九條所規(guī)定的'主要行為地’包括違法行為著手地、經(jīng)過(guò)地、實(shí)施(發(fā)生)地和危害后果發(fā)生地?！?/p>

從此，“違法行為著手地、經(jīng)過(guò)地、發(fā)生地和危害后果發(fā)生地的工商機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)”的概念就深深地印在了老工商人的腦子里了。

殊不知，國(guó)家工商局的這個(gè)答復(fù)針對(duì)的只是投機(jī)倒把案件的管轄權(quán)（不是針對(duì)所有的工商處罰案件），且是對(duì)“主要行為地”的解釋（不是對(duì)“違法行為發(fā)生地”的解釋）

 筆者認(rèn)為，在《行政處罰法》明確棄用“違法行為地”概念而使用“違法行為發(fā)生地”概念之后，應(yīng)準(zhǔn)確把握兩個(gè)概念之間的區(qū)別，不能把原來(lái)對(duì)“違法行為地”的解釋直接套用到“違法行為發(fā)生地”上，即對(duì)“違法行為發(fā)生地”不宜作所謂的“廣義”理解。

《行政處罰法》自1996年10月1日起施行，其中第二十條明確規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”自此，對(duì)行政處罰管轄權(quán)全國(guó)有了統(tǒng)一規(guī)定，即應(yīng)由“違法行為發(fā)生地”的機(jī)關(guān)管轄。之所以這樣規(guī)定，一是因?yàn)樾姓幜P以違法行為的存在為基礎(chǔ)，由違法行為發(fā)生地的機(jī)關(guān)管轄，便于處罰機(jī)關(guān)弄清違法行為的事實(shí)和性質(zhì)；二是有利于制止或防止危害結(jié)果的發(fā)生，因?yàn)樵谶`法行為人實(shí)施違法行為時(shí)即可進(jìn)行追究。

按照《行政處罰法》第六十四條第二款“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢”的要求，1996年10月17日國(guó)家工商局以第58號(hào)令公布《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》，其中第四條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上（含縣級(jí)，下同）工商行政管理機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！边@與《行政處罰法》第二十條規(guī)定相一致。2007年9月4日國(guó)家工商總局以第28號(hào)令公布《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》，管轄權(quán)規(guī)定未作修改。直至現(xiàn)行的《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》，管轄權(quán)規(guī)定一直未作修改。

不難發(fā)現(xiàn)，工商（市場(chǎng)監(jiān)管）部門《行政處罰法》實(shí)施前后關(guān)于管轄權(quán)規(guī)定的變化在于：之前是“違法行為地”，之后是“違法行為發(fā)生地”。

而“違法行為地”和“違法行為發(fā)生地”的含義是大不相同的?！斑`法行為地”既包括著手地、實(shí)施地，也包括經(jīng)過(guò)地、結(jié)果地，也就是說(shuō)，“違法行為發(fā)生地”是包含在“違法行為地”之中的。

在《行政處罰法》確定“違法行為發(fā)生地”管轄原則、工商（市場(chǎng)監(jiān)管）總局也將原來(lái)的“違法行為地”改為“違法行為發(fā)生地”之后，在沒(méi)有法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的情況下，市場(chǎng)監(jiān)管部門再試圖管轄異地“發(fā)生”的違法案件，是混淆了“違法行為地”和“違法行為發(fā)生地”的觀念，是對(duì)法律的誤讀。

我們?cè)僖怨矙C(jī)關(guān)管轄權(quán)規(guī)定為例，“驗(yàn)證”一下“違法行為地”和“違法行為發(fā)生地”是否同一概念。

《治安管理處罰法》第七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國(guó)的治安管理工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作。治安案件的管轄由國(guó)務(wù)院公安部門規(guī)定。” 根據(jù)該條授權(quán)性規(guī)定，公安部在《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中對(duì)管轄權(quán)作出了有別于市場(chǎng)監(jiān)管等部門的規(guī)定，分別出現(xiàn)了“違法行為地”“違法行為發(fā)生地”和“違法結(jié)果發(fā)生地”的概念。

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第十條規(guī)定：“行政案件由違法行為地的公安機(jī)關(guān)管轄?！?strong>違法行為地包括違法行為發(fā)生地和違法結(jié)果發(fā)生地?！?nbsp;

從公安部的上述規(guī)定中不難看出，“違法行為地”和“違法行為發(fā)生地”顯然不是一個(gè)概念。

綜上分析，《行政處罰法》《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》確定的“違法行為發(fā)生地”管轄原則不宜作“廣義”理解，銷售商所在地市場(chǎng)監(jiān)管部門無(wú)權(quán)直接查處異地生產(chǎn)商的違法行為，應(yīng)將案件線索移送異地市場(chǎng)監(jiān)督管理部門依法查處。

具體到本案，市場(chǎng)監(jiān)管局將案件線索移交B廠所在地市場(chǎng)監(jiān)管局處理是正確的。至于舉報(bào)人舉例說(shuō)的有地方的市場(chǎng)監(jiān)管局在同類案件中對(duì)異地生產(chǎn)商直接作出了處罰，如果舉報(bào)人所說(shuō)屬實(shí)，那也只能說(shuō)這個(gè)地方的市場(chǎng)監(jiān)管局辦了錯(cuò)案。

需要注意的是，即將于7月15日施行的新《行政處罰法》第二十二條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”根據(jù)這一規(guī)定，部門規(guī)章有了對(duì)管轄權(quán)作出特別規(guī)定的權(quán)力，屆時(shí)市場(chǎng)監(jiān)管總局能否把市場(chǎng)監(jiān)管部門的管轄權(quán)規(guī)定恢復(fù)到1996年《行政處罰法》實(shí)施之前即規(guī)定為“對(duì)違法行為的查處，由違法行為地或者違法行為人所在地的市場(chǎng)監(jiān)管部門管轄?！?，或者也像公安部一樣，規(guī)定為“行政處罰由違法行為地的市場(chǎng)監(jiān)管部門管轄。違法行為地包括違法行為發(fā)生地和違法結(jié)果發(fā)生地”？這些目前尚無(wú)法預(yù)測(cè)和判斷?？傊诳偩忠?guī)章關(guān)于管轄權(quán)的規(guī)定沒(méi)有作出修改之前，還是要規(guī)規(guī)矩矩地執(zhí)行“違法行為發(fā)生地”的規(guī)定。